自然资源和规划数字档案室建设策略探讨

文/泉州市自然资源和规划局技术中心 陈荣丽

数字档案室，是指“机关在履行职能过程中，运用现代信息技术对电子档案和传统载体档案数字副本等数字档案信息进行采集、整理、存储、管理，并通过不同类型网络提供共享利用和有限公共档案信息服务的档案信息集成管理平台。”大数据背景下，数字档案室建设作为推动档案工作转型升级、提质增效的有力抓手，其重要性越来越凸显，紧迫性也越来越强。早在2013年全国数字档案馆（室）建设推进会上，时任国家档案局局长、中央档案馆馆长杨冬权明确指出：“档案工作是否现代化，我国能否成为档案强国，其显著标志就是看是否建成数字档案馆（室）。”自2005年国家档案局提出要建立一批数字档案馆起，数字档案馆（室）建设被列入各级政府工作规划，成为各机关档案管理部门的工作热点。伴随着我国信息技术的高速发展，各行业领域积极顺应时势，搭载“互联网+”“云计算”“云存储”、物联网、人工智能等高新技术，深入推进数字档案室建设工作，在基础设施、应用系统和相关技术创新等方面取得突出成效，形成一大批重要的工作经验，加以总结和推广，建成一批高水平、高质量的数字档案室，档案服务能力得到显著提升。

一、自然资源和规划数字档案室建设历程概述

自然资源和规划数字档案室的发展，大致和我国档案信息化工作进程相吻合，于2000年前后起步，稳步推进档案管理系统建设和应用，致力改变以往的人工管理模式，推动计算机操作取代传统手工操作，实现档案自动编目、标引和检索，将工作人员从繁重的体力劳动中解脱出来。随着对传统纸质存量档案信息进行数字转换、采集和建库等档案数字化工作进程的推进，和土地调查、矿产资源调查、城乡土地规划管理、不动产统一登记等资源规划管理专项工作的开展，自然资源和规划部门形成庞大、多样且专业的档案资源数据，单靠以往的管理系统已无法满足高效便捷、互联互通的档案管理和利用需求，档案管理系统建设开始转向数字档案室建设工作。遵循“资源为先、标准规范、整体推进、确保安全”的原则，在《数字档案室建设指南》《数字档案室建设评价办法》《国土资源信息化“十三五”规划》等一系列规范、标准和发展战略要求指引下，自然资源和规划档案数字档案室建设顺利推进，自然资源部数字档案室、广东省自然资源厅数字档案室、武汉市自然资源和规划局数字档案室、重庆市国土资源和房屋档案馆等先后顺利通过国家档案局专家验收评价，被批准为“全国示范数字档案室”，为各级自然资源和规划部门进行数字档案室建设提供了宝贵的经验。

二、自然资源和规划数字档案室建设问题

上述全国示范数字档案室建设单位在自然资源和规划数字档案室建设工作方面树立了先进典型，同时也折射出各地各级自然资源和规划部门在档案数字化建设工作方面存在的问题。

（一）数字档案室建设水平参差不齐。近年来，随着国家档案管理信息化工作进程的加快推进，各地各级自然和规划部门基本能够有序展开对室藏存量纸质档案的数字化扫描、建库工作，如火如荼开展了档案管理系统、办公OA协同系统、政务一体化智慧平台、国土资源规划综合信息平台等各类业务办公系统建设。但是，数字化工作和系统平台建设却多停留于“浅尝辄止”，即：已进行数字化转化的自然资源规划档案，未再进一步进行深度整合、深入挖掘，各机构之间的档案数据资源处于静止、分散的状态，关联性较差，不能清晰地揭示和反映自然资源和规划档案的信息内涵和动态发展；各类办公业务系统和平台之间互不联通，“信息孤岛”和重复建设、资源浪费问题明显；电子档案管理思维转换不够到位，增量档案电子化建设薄弱，未能推动建立电子文件在线流转、归档、移交、接收等一体化管理。

（二）“管”“用”存在一定程度的脱节。随着国土资源信息化“十三五”规划的深入实施，各地资源和城乡规划档案信息集成管理平台/系统建设也取得了重要成果，其中最具代表性的就是“一张图”数据管理平台。不少地市的自然资源和规划部门将数字档案室建设等同于“一张图”数据管理平台的建设和应用。“一张图”集成了国土档案资源各个大类以及上千个图层的国土资源和城乡规划的空间信息资源目录，但其档案数据资源共享服务对象主要面向自然资源和规划部门内部业务审批、管理等专业用户，为其开展业务规划编制、审批、执法等资源规划管理工作提供档案支撑。“一张图”系统设计伊始，即更多着眼于资源规划业务管理系统集成，以开展资源规划管理业务工作人员的利用需求为导向，以信息技术部门为建设主导力量，系统高度技术化、整合化，但却忽视了档案管理部门、档案行政管理工作者的参与，造成前端数据管理和后端档案管理脱节。

（三）面向公众服务开放程度、服务渠道有限。实现自然资源和规划档案对社会公众的分级共享到“稳步推进自然资源数据共享开放”，是自然资源与规划部门政务公开工作的重要目标之一。中办国办印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》中明确指出，要加快推进档案开放，积极推进档案信息资源共享平台建设。然而纵观各地自然资源和规划部门数字档案建设，多数是基于电子政务内网应用，以自然资源和规划部门内部服务和政府部门间跨部门决策共享为主，面向外部社会公众开放的档案资源有限，提供的服务渠道、服务方式也较为单一。部门主动向社会公众公开的自然资源和规划档案信息多数为大范围、浅层次的展览型信息，社会公众用户若想获取相关档案，只能通过政府门户网站自助检索，但检索能够获取到的信息往往较为零散，加之网站检索功能单一、检索时间长等原因，社会公众对档案的利用需求仍倾向于通过实地借阅、信息公开申请等人工途径实现。

三、自然资源和规划数字档案室建设对策

（一）抓好档案资源建设核心，优化自然资源和规划档案资源数字化质量成果。数字档案室建设是一项系统性工程，其核心是档案资源建设。《数字档案室建设指南》提出的数字档案室建设必须遵循的原则，首先便是“资源优先”原则。自然资源和规划档案是各级自然资源管理部门在履行资源规划、管理、保护、利用等部门职能、开展各项资源规划管理业务工作过程中形成的真实记录，各类业务档案之间具有紧密的关联性。抓好自然资源和规划档案资源建设工作，必须丰富档案资源管理体系，加强档案信息数据深度挖掘和整合关联，严格归档标准规范要求，优化档案数字化质量控制方法，加强过程质量监督，提高档案资源数字化质量成果，不仅可以实现“应收尽收、应归档尽归档”，而且最大限度发挥档案信息潜在价值，为数字档案室建设筑牢档案资源基础。

（二）抓好应用系统建设重点，融合共建自然资源和规划档案信息集成管理平台。抓好管理应用系统建设重点，坚持统一一个平台/系统管到底，坚持全流程统一管理和利用，积极推进自然资源和规划各类业务系统与档案管理系统的充分整合和无缝对接，减少系统平台重复建设和档案资源浪费，有效消除信息孤岛；完善系统应用功能，融合档案行政管理要求、审批业务档案利用管理需求和信息技术支撑，密切前端数据利用和后端档案管理的联系，将档案管理系统的链条向前端业务系统延伸。加大元数据自动捕获、电子文件自动归档及接收登记等技术创新应用，推广先进工作流管理引擎运用，优化档案文件传递、归档、审核、内容等级等核心解决方案，致力构建服务整合、业务协同、数据共享的集成、高效、智能管理平台，实现自然资源和规划档案全生命周期管理。

（三）强化共享平台功能，拓宽信息服务渠道，推进自然资源和规划档案利用服务能力提升。自然资源和规划档案与民生息息相关，社会各界对自然资源和规划档案资源的共享需求日益强烈。强化自然资源和规划档案共享平台的功能是实现自然资源和规划档案共享的重要体现，也是自然资源和规划数字档案室建设应有的题中之义。各级自然资源和规划部门在利用权限控制和确保信息安全的基础上，应加强档案开放与政府信息公开的衔接，为社会公众提供一站式档案审批与交流服务，强化和完善自然资源和规划档案信息集成平台面向社会公众的共享平台服务功能，持续优化和丰富检索路径、检索方式，提升档案检索利用效率。针对当前存在的渠道有限、方式单一等问题，各级自然资源和规划部门应建立“以人民为中心”的理念，结合民生需求，加强用户个性化服务需求分析、挖掘、预测，收集整理与人民群众生产生活密切相关的资源规划档案数据，加大非涉密的自然资源和规划档案数据开放力度，综合运用政务门户网站、政民互动专栏、公众号、微博等服务平台进行发布、推送或连线互动，提升自然资源和规划档案公共服务能力和共享服务水平，满足人民群众日益增长的档案信息和档案文化需求。

四、结语

综上所述，“数字档案室建设是一项系统工程，包括基础设施建设、应用系统建设、数字档案资源建设、保障体系建设，需要机关档案部门、信息化部门、业务部门和保密部门共同参与实施。”自然资源和规划部门档案数据基于行业特点呈现出保密性、专业性、相互关联性和即时动态发展等特点，决定了其数字档案室建设工程绝非一朝一夕之功，更不可能一劳永逸。随着全国示范数字档案室试点示范经验的推广和各地数字档案室建设实践探索，相信自然资源和规划部门档案信息化和数字档案室建设能够取得更广范围、更高水平的进展，为新时期资源规划工作面临的形势与挑战提供更高质量的档案信息服务和更坚实的支撑。