浅析机关单位人力资源内部控制

潘凌侠

（平山县干部信息管理中心，石家庄 050400）

一、人力资源内部控制实践的问题和原因分析

（一）人力资源内部控制实践的问题

1.单位公信力有待提高

机关单位作为公共服务组织，应提供高质量的服务，并为部门保持良好声誉。自采用政府员工聘用办法以来，已经很大程度上消除了信息保密流程不公开、不透明所带来的不足。但客观上看，由于一些地方单位在人事招聘过程中存在一些形成较久的内部规则，在一定程度上违反了公正和公开的原则，损害了许多人的权利和合法利益及部门的信誉。

2.绩效考评与激励措施实施不到位

在绩效考评与激励方面，有些机关单位虽然已经建立起自己的绩效考评制度、激励制度，但在实施过程中仍然出现一些令员工感到不公平的现象。机关单位的所有权制度是公共财产权的一部分，如果领导人没有在工作中引导员工有效推进工作的意识，他们可能认为自己的工作做得很好，能够在岗位上逐步提升就行。从民营企业的角度来看，由于民营企业的所有权和经营权分属不同的员工，出于落实职责的考虑，民营企业的所有者往往不会过多介入经营者的具体工作当中，反而是从宏观角度协助经营者解决问题，这在很大程度上有利于企业经营效率的提高。

激励制度的实施不够充分。首先，有些机构和实体提供的激励大多是精神激励，然后才是物质激励，且涉及的种类不多。其次，激励制度与绩效考核制度相同，原本是根据员工绩效和实际贡献进行考核，但在实践过程中变成了简单的对出勤率的考核，这使得绩效工资形同虚设，失去了激励员工的意义。

3.编制内外员工的差异性对待

机关单位编制内员工与编制外员工的薪酬构成也存在“天壤之别”。有些机关将编制内员工的工资结构确定为三个部分，分别是岗位工资、薪级工资和绩效工资，另外还有一些补贴。而编制外员工的工资只有一部分，即固定工资。这种差异很容易造成员工心理失衡。

（二）人力资源内部控制问题产生的原因分析

1.内部控制制度不完善

内部控制制度多数时候出现在企业的经营发展过程中，发挥了重要的促进作用。在企业管理制度体系建设中，内部控制制度并不是新鲜的事物，但对机关单位来讲却有较大的陌生感，这是由于机关单位具有严格的人事管理制度，一些制度跟不上时代的发展，无法在日常业务中发挥控制作用。

编制问题也反映了各机关单位内部控制制度的不完善。一些机关单位的共同问题是编制没有充分利用。例如，一些干部退居二线，但他们的编制仍然保留，而编制人数是固定的，导致一些员工没有编制。

随着经济的发展，社会保障也在迅速发展。由于工作量增加和员工短缺，一些机构和部门从其他部门派员工来做自己的工作，而这些员工仍保持原来的编制，导致员工不能晋升。

2.机关单位招聘制度不完善

目前，机关单位的招聘制度正在逐步完善，并朝着良好的方向发展。

3.人力资源激励约束制度不合理

实施有效的人力资源激励机制，可以促进部门内的人力资源水平发挥到最佳，且能高效控制部门员工的所有工作行为，促使他们尽职尽责地落实工作，共同为部门的发展做出贡献。目前，在人事管理中，通常从物质、精神、情感、奖惩等多个角度来推进激励。物质激励主要用于奖励优秀员工，如加薪、多重绩效，这也是员工在自己的工作中投入和勤奋的结果。精神奖励如信任激励，在日常工作中不可或缺。情感激励是为了改善同事之间的关系，创造人与人之间和谐共处的良好局面，以方便员工更好地投入工作。奖惩激励分为两个方面。奖金通过表扬、奖励、晋升等方式获得，类似信任激励；惩罚措施则包含批评、警告、处分、开除等，实施相应的奖惩措施可以有效提高员工的风险管控意识。因此，结合人力资源管理理论与实践的分析建立科学的激励机制，是突破员工绩效考核界限的关键。

4.产权界定不明晰

受传统观念的影响，机关单位很多时候被认为是政府的“宠儿”，可以享受到较多的资源支持，这在很大程度上导致机关单位缺乏对资源、权利、责任、利益等方面界限的认识，久而久之形成了较为严重的一体化问题。值得肯定的是，伴随着我国公共管理的深化改革，一些机构和部门显示出其职能和特点。例如，一些机构和部门在发展过程中借鉴了企业发展的特点，并不断与公司靠拢。然而，机关单位国有资产和人力资源所有权的定义尚不明确。例如，一些机构和部门为适应公司的生产经营方式发生了改变，但在人事管理和产权管理方面始终遵循从前的制度，没有重新定位自己的角色。这也是事业单位改革效果不佳的原因之一。在绩效评估体系实施过程中，知识产权的定义不明确，导致评估效果不足。

二、现代机关单位人力资源内部控制改进对策

（一）加强内部控制制度的建设

从现代管理的角度看，内部控制环境是机关单位开展各项工作的良好基石。如果有良好的内部控制环境，那么机关单位就会有更快、更好的发展。因此，机关单位不仅要完善内部控制制度，还要引进优秀人才，提供良好的学习机会，提高员工素质，为改善机关单位内部控制环境提供人才和思想保证。

（二）持续推进产权关系的界定

在推进机关单位制度建设过程中，需要对产权关系的界定进行深化改革，对机关单位内的各类资产资源进行分类管理。当前，比较适合中国国情的分类管理方法主要是四分法，即将所有的机关单位分为行政职能、生产经营、公益一类和公益二类共四种类型。

第一，针对行政职能类机关单位的改革。这一类型的机关单位主要是履行行政、决策、实施、监督等职能的单位。在此类机关单位中，员工工资均由财政拨款，并不进行营收。在用人编制方面，严格控制着编制总量。

第二，针对生产经营类机关单位的改革。生产经营型机关单位应当按照市场化改革的方向制定经营管理方案，按照事企分开原则，逐步减少和终止国家财政支持，积极推进向企业改制。对于这些机构和实体，金融服务部门需要对其所有资产进行定期必要的评估审核，从财务管理的角度对其债权债务进行全面核定，从而界定出其拥有的资产总量。对于已经界定为企业的单位，则要明确其在市场中的主体资格，同时向工商行政管理机关办理法人和财产登记。对于一些不符合体制改革条件的个人和实体，建议逐步向企业化过渡，自主发展，自主经营。另外，在改革过程中，在实施人力资源领域的改革时，要依据实际情况逐步取消编制管理制度，促进单位与员工之间劳动合同的签订履行，切实维护员工的根本利益。

第三，针对公益一类型机关单位的改革。这一类机关单位主要职能是履行市场不具备的公益类服务，或者一些不需要市场配置的公益服务，这些公益服务具有服务社会公共事务、国家整体利益、社会民生利益等基本职能。因此，政府需要对这一类机关单位拥有产权，并转变为非营利的法人实体。根据政企分开的改革原则，需要将其非营利的职能进行淡化，突出公共服务职能，逐步提高资源利用效率。在这一类机关单位的用人管理方面，需要加强编制总量的管理，严格控制用人编制数量。

第四，针对公益二类型机关单位的改革。这一类机关单位主要包括高校、医疗卫生等公益服务单位，对资源的使用效率较高，且具备一定的营收能力。在收支平衡的前提下，政府为其提供一定的补贴。从产权角度来看，公益二类机关单位主要包括两类：一类是政府直接拥有所有权，逐步引入第三方共同经营的单位；另一类是发展相对成熟，政府已将其所有权让渡给社会组织，进而实现对资源的更优化配置。按计划转让所有权，并减少对这些机构和实体的控制。这些机构和实体的员工管理方法应与和公益一类型机关单位的编制管理方法相同。但有一点不同，即允许有一些自主权和灵活性，并为此类实体的发展提供足够的空间。由于这些机构和实体在灵活的市场控制下运营，可能会出现无视招聘制度、非正式制度横行的现象。笔者认为，可以设立外部监管机构，限制或将招聘权转让给政府，这样可以避免非正式制度的出现，为社会企业的和谐发展奠定坚实的基础。

（三）进一步推进编制体制改革

持续深化改革机关单位编制制度，首先要破解传统管理思路，树立先进、科学的管理理念。这就要求人力资源主管部门摒弃陈旧、僵硬的人力资源管理观念。从实际出发，全面、客观、完整地分析、评估不同行政区域、不同职能部门、不同工作岗位的工作量、服务水准、服务效益等，科学决定所有员工的需求。例如，在一个工作量很大的部门，有必要为该部门的发展提供足够的员工。规范和优化机构与部门之间人力资源的配置，发展不同部门的人力资源管理，促进社会公共服务的发展。笔者建议，随着经济的快速发展，应逐步取消编制制度，员工的规模与工作量挂钩而不是与编制挂钩，提高员工的工作积极性。

（四）加强监督力度

1.建立强有力的独立监督机构

我国有许多完善的监督机构，但机构之间的密切关系又导致一些常规监督工作形同虚设，监管效率较为低下。因而需要设立独立的第三方监督机构，可以提高监管效率。对于新设立的独立监督机构，应界定为政府管辖范围以外，具有相应的法律主体资格，可以独立履行相应职权，从而实现对政府各类机关单位的有效监督约束，为创造高效、良好的组织氛围提供必要保障。

2.丰富监督形式

一是要强化我国人民民主专政制度下的公民监督制度，切实保障社会监督体系的基本运作，特别是要有效确保信访、举报等监督工作流程，以有效防止非法行为的发生。二是要强化新闻媒体的舆论监督。新闻舆论在当今社会发挥着重要作用，其监督作用应该得到充分发挥。

（五）加强人力资源制度的建设

在内部控制体系中，人力资源管理具有非常重要的促进作用。当人力资源管理效率处于无效、负效状态时，就会对机关单位的其他组成部分丧失约束效力，也就难以实现对内部环境的有效控制。因此，需要树立先进、科学的人力资源管理理念，建立完善、高效的人力资源管理体系，切实优化人力资源内部管控流程。

1.完善招聘与选拔方针及操作性程序

机关单位应该有一套实用、完整的招聘和选拔程序。很多事业单位已经有自己独特的对其下属部门的招聘制度。然而，每个部门必须进行定期岗位分析，并根据岗位任命相符的员工。在选拔和聘用员工时，必须充分评估他们的综合素质，特别注意他们的道德素质，要追求精益求精的人才培育理念，如此才能更好地为机关单位选拔人才。

2.制订培训计划加强后续教育

机关单位的发展速度与发展质量，在很大程度上受其内部人力资源培育水平的影响。因此，机关单位要进一步完善全员培训计划的制订，加强教育培训工作的宣传，使全体员工都能认识到积极参与教育培训不仅有利于完成机关单位的重要工作，也有利于个人成长。要从机关单位的实际情况出发，着眼于提高员工思维意识、工作能力、综合素质，重点关注提高员工的应变能力、创新能力，特别是要通过开展成体系、多维度的培训课程，不断提高全体员工的专业能力与思想觉悟，同时重点加强和提高技能，并根据个人的能力适当挖掘员工潜力。尤其是对关键岗位的培训，要加强人力、物力的投入和力度，充分挖掘、利用人力资源的潜力，从而促进工作效率的提高。建议将职业道德培训纳入员工培训，不仅可以提高员工的责任感和专业素质，还可以为机构和部门创造更好的声誉。

3.制定适合机关单位的绩效考核制度

行之有效的绩效评估体系不仅能提高单位员工的忠诚度，还能让其找到归属感。应定期对员工进行考核，保持员工的奋斗精神，充分发挥员工的潜力。加强全员思想教育，提高道德修养。很多事业单位的职能部门都有自己的绩效考核体系，但实施效果不明显。根据部门的特点进行分类和评价，制定新的评估指标和内部控制制度，每个部门的绩效评估取决于该部门的业务和工作量，这样绩效评估体系才能得到有效实施。同时，要考虑事业单位的特殊性，考核内容应包括工作能力、人力资源绩效、职业道德和工作作风，形成一套完整实用的绩效考核体系。此外，作为绩效考核的一部分，还应该在考核中增加“编外”员工，使其受到平等对待，这样可以有效调动“编外”员工的积极性，更好地致力于社会公共服务建设。