粤港澳大湾区法治化营商环境中的行政执法合作

曹肖肖，梅达成

(西南医科大学法学院，四川 泸州 646000)

纵观世界经济的发展，湾区已成为带动区域乃至世界经济、技术发展的领头羊，目前世界公认的三大湾区是美国旧金山湾区、纽约湾区、日本东京湾区。为建设粤港澳大湾区，近年来，党中央、国务院做出一系列重大决策部署。2017年10月18日党的十九大报告中首次提出建设粤港澳大湾区的战略；2017年12月18日，习近平总书记在中央经济工作会议上指出:粤港澳大湾区建设要科学规划，加快建立协调机制；2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布，粤港澳大湾区在我国经济建设以及区域合作中的重要作用不言而喻。随着粤港澳大湾区建设的深入发展，区域行政执法合作日趋重要。

一、问题阐述

粤港澳大湾区是由广东省的广州、深圳、珠海、惠州、东莞、佛山、中山、江门、肇庆九市和香港特别行政区、澳门特别行政区组成的城市群，是我国经济开放程度最高的区域，也是世界第四大湾区；粤港澳大湾区的建设代表了我国经济发展和对外开放的新格局，也是我国提升综合实力的新机遇。与此同时，它也与我国的长江三角洲和京津冀经济圈形成竞争和促进关系。营商环境是企业经营和投资环境，也是体现一国或者地区的综合竞争力的重要指标；法治是社会稳定发展的有力保障，同样也是良好营商环境的重要保障。法治化营商环境是有关营商的法律法规完备并得到有效实施的一套制度性安排。行政执法合作是在粤港澳大湾区经济一体化背景下，湾区内的各行政主体在行政执法过程中针对大湾区的共同事务进行协助执法、联合执法等活动，以及各执法主体的执法权限、协助执法的形式、监督方式等进行规范的总称。随着粤港澳大湾区经济一体化的深入发展，需要破除地方保护以及原有的条块分割的体制机制，实现各经济要素在湾区内自由流通、优势互补，达到互利共赢的目的。为了使原本独立的市场联合起来形成一个密切协作的大市场，让不同行政区划内的市场协调高效运作，应保持大湾区内的行政执法协调一致。因此，行政执法合作在粤港澳大湾区法治化营商环境建设中具有重要地位。

二、行政法合作在粤港澳大湾区法治化营商环境建设中的必要性

粤港澳大湾区法治化营商环境建设有利于该地区引进外资，提高其综合竞争力；法治化营商环境建设中的行政执法合作属于跨区域行政执法合作，利于打破原有的条块分割模式，促进生产要素的自由流动，厘清政府与市场的关系，树立政府威望，提高行政执法效率。

(一)维护良好的市场秩序

粤港澳大湾区经济一体化发展和法治化营商环境建设中，大湾区各区域以及各行政部门行政执法合作可以推动建立统一的市场规制，减少内部的冲突与矛盾。各地区行政执法合作可以让各行政区充分参与到大湾区市场规则制定中，并依照其所制定的标准执法，维护市场秩序的稳定，进而保障市场机制的良好运行。此外，通过各地区的行政执法合作，可以实现各经济主体在市场中的平等竞争，最大限度保护和激发市场参与者的积极性，达到优化营商环境的目标。

(二)打破地方保护主义

因为条块分割的行政管理体系，行政区划成为阻碍粤港澳大湾区法治化营商环境建设中的一堵“无形的墙”，行政边界也成为粤港澳大湾区经济一体化的壁垒；再加之地区经济发展的不平衡，地区间的利益摩擦加大，各地为保护自身利益，对其他进入当地市场的参与者通过行政执法的方式加以限制，所以严重阻碍了生产要素的自由流通。

粤港澳大湾区法治化营商环境建设中的行政执法合作无疑是有效打破地方保护主义的重要手段。首先，行政执法合作使各方协商构建跨区域行政执法平台，共同对区域内市场经济平稳发展建言献策，制定统一的行政执法标准、程序以及市场监管的机制，进而优化区域内的营商环境；其次，对需要区域内多部门联合执法的事项，更需要各地区、各部门协商合作，明确各自的职责、各司其职，避免联合执法中出现推诿扯皮、不作为或乱作为的现象。

(三)提高行政执法效率

随着经济全球化和区域一体化的深入发展，跨国、跨行政区的公共事务也随之兴起，依靠某个地方政府进行的单一公共行政已经无法更好地解决复杂的公共问题，双边或者多边的联合执法以及行政执法合作的作用也开始显现。粤港澳大湾区推进营商环境法治化建设需要各地政府通力合作执法，共同解决市场发展中面对的问题。行政执法合作是粤港澳大湾区优化营商环境、规范政府行政执法行为相匹配的模式，它既可以整合粤港澳大湾区的市场资源，又能优化行政执法系统结构、形成执法合力；此外还可以有效遏制地方保护主义、部门保护主义，增强行政执法的公信力，进而提高行政执法的效率和质量。

三、粤港澳大湾区法治化营商环境建设中行政执法合作存在的问题

随着粤港澳大湾区建设的推进，湾区内的行政执法合作开始迈开步伐。2019年7月，粤港、粤澳海关开展保护知识产权联合执法行动；2021年2月28日，广东省人民政府印发《广东省进一步推动竞争政策在粤港澳大湾区先行落地的实施方案》，建立粤港澳三地竞争执法机构执法会商机制，定期举行三方会议；加大反垄断和反不正当竞争执法力度，加强行业协同监管，促进产业政策和竞争政策协调，综合施策，综合治理。虽然在优化营商环境上已有行政执法合作，但是在法律基础、执法环境、执法队伍等方面存在不足。

(一)地方立法之间存在冲突

我国是统一的单一制国家，各地经济发展、人文风俗存在很大差异，立法上为了与这一基本国情相适应，在保障中央立法统一的前提下，充分发挥各地方的积极性、主动性，让地方政府在不违反宪法和法律的基础上，制定与当地经济、社会发展相适应的法规、规章等。粤港澳大湾区中的广东九市和香港、澳门特别行政区都可以根据自己辖区内的经济社会发展情况制定地方性法规、规章。因为各地间沟通交流较少，再加上维护自身利益的考虑，所以不同地方政府制定的法规、规章在内容上存在冲突，进而导致行政执法上存在冲突。

(二)各行政执法主体合作意识淡薄

我国主要通过绩效评估制度来考察行政机关及其工作人员的工作效能，而目前我国的绩效评估主要是通过经济指标评估地方政府在一段时期内决策和管理的效果以及影响；为了明确行政负责人的职责范围，又加入了行政问责机制。绩效评估制度和行政问责机制虽然提高了地方政府的责任意识，但是随着大湾区、经济圈等区域经济的发展，各行政区之间的关系日渐密切，传统的绩效评估制度和行政问责机制在一定程度上阻碍了行政执法合作的发展，在其影响下行政机关的执法合作意识也比较薄弱。首先，大湾区各个地方政府在完成自己绩效目标的过程中可能会在执法、政策等方面对本地企业倾斜，进而对大湾区公平、公正的营商环境产生影响。其次，行政问责制主要是追究行政首长的责任，在面对大湾区公共行政事务时，有的行政首长担心承担责任而相互推诿扯皮，使得公共行政事务得不到及时有效的解决，严重影响了行政执法的效率。在传统制度机制的影响下，行政机关及其工作人员出于自身利益的考虑，行政执法合作的意愿不明显。

(三)行政执法合作缺乏法律基础

目前，我国推动粤港澳大湾区营商环境法治化建设主要的手段是政策性指导文件，与之相关的法律法规较少。政策性指导文件虽然具有灵活性、时效性等特征，但是并不能为粤港澳大湾区行政执法合作长久发展提供坚实的制度基础。首先，政策性指导文件更多的是提供一些宏观的指导建议，如《广东省进一步推动竞争政策在粤港澳大湾区先行落地的实施方案》中提到加强和改进反垄断执法以及加强反不正当竞争执法，对法治化营商环境建设从宏观层面提出了指导建议，但在行政主体的行政执法过程中没有具体的行为准则；其次，因为政策性指导文件缺乏微观层面的操作性，加上各行政主体对政策理解不同，所以对同一问题或者具体问题的解决难以达到预期的效果；最后，政策性指导文件缺乏法律所具有的强制性，在行政主体执行过程中出现行政不作为、乱作为等现象，也难以追究相关责任主体的责任，进而使得行政执法机关没有承担责任的压力，难以保证政策的严格落实。

此外，在粤港澳大湾区法治营商环境建设中的行政执法合作行为不同于普通的行政关系，其中涉及省级执法部门的执法合作、地级市执法部门的行政执法合作，还涉及跨区域不同层级执法部门的行政执法合作，这些主体间的关系是平等互利的，而不是以往上下级的隶属关系。我国法律以及制度更多的是规范纵向的行政管理关系，很少有规范横向行政合作关系的，行政执法合作没有制度或者法律规范也就缺乏相应的行为准则和责任承担机制，因此，行政执法合作被局限在浅层次的合作上，无法向更深层次发展。

四、粤港澳大湾区法治化营商环境建设中行政执法合作的建构

(一)建立系统的行政执法合作法律规则体系

粤港澳大湾区内各地经济发展之间存在很大差异，同时在法律文化上也存在很大的差异，这也导致全国性的法律很难兼顾不同区域的地方特色。因此，为了促进粤港澳大湾区公平、竞争的市场建立，及经济的长远发展，应推进大湾区内的立法合作，结合大湾区内的经济、社会发展特点，联合大湾区内的不同行政主体共同制定适合该区域内行政执法合作的地方性法规或者文件，在我国其他地方的区域合作中已经有通过协同立法推进区域治理的做法，如2021年3月28日长三角地区三省一市在上海就长江流域禁捕事宜召开协同立法座谈会，三省一市共同出台法规性的决定。

此外，也可以由大湾区内的行政机关通过签订协议的方式确定行政执法合作的内容、程序等事项，这是在法律法规不完善情况下对建立系统的行政执法合作法律体系的补充。目前在我国其他区域合作中已经有行政机关开始尝试订立合作协议，如2020年7月24日上海市城市管理行政执法局、江苏省住房和城乡建设厅、浙江省综合行政执法指导办公室、安徽省住房和城乡建设厅共同签署了《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单》，通过执法协作机制开展跨区域联合执法，实现执法机制的“协同化”。由于合作协议的订立是各方基于自愿平等而建立的，各方行政主体能够自觉实施所规定的事项，积极推动协议的有效实施。

(二)明确行政执法合作的法律地位

随着我国区域经济一体化的发展，区域内各行政机关联合执法、执法合作的频次日益增多，我们应加紧制定与区域行政执法合作相配套的法律文件。

首先，明确行政执法合作的合法性及其地位。在粤港澳大湾区法治化营商环境建设中不可避免地会涉及行政机关的执法合作，行政执法合作对大湾区建立统一的市场规则、公平有序的市场环境都至关重要，因此在制定区域行政相关的法律法规时，必须明确行政执法合作的合法性及其法律地位，只有如此，行政执法合作才能向更深层次发展。

其次，完善行政执法程序。行政程序法治化是依法治国、依法行政的重要原则，也是行政执法合作的法律基础。我国行政执法中对行政程序未给予应有的重视，在行政处罚法、行政许可法等少许行政法律中对行政程序做出了规定，而其他与公众利益密切相关的其他领域并未予规定，因此应完善与公共利益密切相关的行政执法程序，做到执法有程序可依，进而推动行政执法合作的行政程序的完善，推进行政执法合作的“协同化”。

最后，制定相应的责任追究机制。法律具有指引、预测、评价、教育、强制的作用，其中对法律具有最强保障作用的是法律的强制性，因其既能有效惩戒违法犯罪，又能预防违法犯罪的发生，对行政执法主体也是如此，倘若行政执法主体违反法律不作为、越权等，也应受到相应的惩罚。而行政执法合作涉及的是多主体多部门联合执法，更容易出现不作为或者重复执法等现象，更需要有具体的责任追究机制，以保障行政执法合作健康发展。

(三)建立行政执法合作的协调机构

建立行政执法合作协调机构可以协调在相同问题上的不同处理方式，推动行政执法合作的统一、高效。粤港澳大湾区法治化营商环境建设中可以由广东省、香港特别行政区和澳门特别行政区三地地方政府共同建立一个行政执法合作的统领机构，一方面可以对大湾区内的行政执法合作提供指导，又可以协调和监督行政执法合作行为；另一方面又可以有效破解地方保护主义对执法带来的影响，提高行政执法效率，推动建立公平、竞争有序的统一市场。