垄断视角下政府对出租汽车市场管制行为分析

冯亚汝，刘志英

（武汉大学 社会保障研究中心，武汉 430072）

0 引言

传统的出租汽车通常被认为是巡游式出租车，国家为规范出租车行业运营采取特许经营制度、规模化经营等措施。但由于政府的规制措施过度，传统出租车市场演变成行政性垄断市场，“打车难”“服务差” 等问题层出不穷。网约车作为新兴事物，借助互联网技术实现信息快速匹配，并以高质量个性化服务和价格优势迅速获得消费者青睐，打破了原有出租汽车行业格局。但网约车这一依赖互联网的网络型产业，借助资本、技术等优势极易自发形成市场垄断。现实情况表现为，网约车利用自身优势，形成寡头垄断市场，上调市场价格，产生社会福利损失。随着相关问题不断显现，政府开始对网约车市场采取管制措施。本文主要关注出租汽车行业垄断市场的形成，以及政府在垄断形成过程中的作用与角色转化。

1 我国出租汽车市场发展概况

我国出租汽车行业依据运营模式可大致分为两个阶段：一是传统出租车垄断出租汽车行业阶段；二是网约车兴起与传统出租车并行竞争阶段，网约车日渐形成垄断趋势。传统出租车一般采取招手即停的 “巡游车”模式，该模式在过去移动互联网络不发达的时代，可以满足公众的日常出行需要，目前传统出租车行业仍在沿用这一模式。传统出租车行业历经数十年的发展，根深蒂固，有良好的用户基础。网约车借助网络实现为用户提供及时叫车服务，出现仅仅数年后便抢占了大部分市场。这主要是由于我国经济社会高速发展，在公共交通之外，公众的个性化、定制化出行需求越来越多。此外，供需双方信息不对称、环境污染、车辆空载和道路交通资源紧张等因素也是网约车出现的直接原因。但多数地方政府对于网约车行业认识不足，沿用管理传统出租车行业的思维模式管理网约车。

目前，出租车市场由传统出租车行业的存量与网约车行业的增量组成，二者并存于出租汽车行业。

2 出租汽车行业市场的垄断

在出租汽车行业发展的两个阶段都有垄断市场的存在，分别形成了传统出租车和新兴网约车的寡头垄断市场，前者是政府滥用行政权力、管制过度造成的行政性垄断，后者是市场主体竞争中依据自身优势自发形成的经济性垄断。张世娟（2014）认为出租车垄断问题作为社会问题一直存在，有其自身的不合理性，会造成资源浪费、交通拥堵、政府垄断行为产生等弊端。彭晓娟（2010）指出出租车行业的垄断是依靠行政性支持的结果，会引起分配不公、消费者权益受损等后果，取消不合法的抽象行政行为才是恢复行业公平的根本。蔡恩泽（2015）提出政府的顶层设计导致了出租车市场垄断形成，政府发放的经营牌照几乎都掌握在国企手中，盘剥出租车司机。当共享经济属性的网约车兴起时，其将生存压力从出租车司机传递到出租车公司身上。楼秋然（2017）提出因出租汽车市场变化而导致的垄断转移，可以采取适当的“定价管制”措施；同时只要出租汽车市场上数量管控的主要目的不是制造人为垄断，其作为必要监管手段的正当性仍应得到承认，政府应当在对市场进行细致研究的情况下设定合理的数值。黄少卿、程若楠（2018）指出网约车运营平台公司呈现出集自然垄断和市场竞争二重属性于一体的特征。郭传凯（2017）认为网约车平台公司的合并表明互联网垄断格局已经初现端倪。政府既认可网约车的合法地位，又试图将其拉入传统出租车的监管框架。共享经济属性的褪去会导致社会福利的下降。王静（2016）认为网约车平台的垄断地位是通过市场竞争自发形成的，但只要市场上存在足够数量的平台公司，并且司机和乘客可以自由选择平台，自然垄断造成的损害就可能降低。

无论是何种形式的垄断，垄断的形成通常会使得垄断主体滥用市场支配地位、限制竞争和获得垄断利润，影响市场的运营和经济的发展。出租汽车市场的垄断，会使得司乘人员处于弱势地位，损害社会福利，也会带来诸如环境污染、交通拥挤、资源浪费等社会问题。研究出租汽车市场垄断的形成、分析政府对垄断的管制作用及探索可行的解决思路对促进出租汽车行业长远发展具有重要意义。

3 传统出租车市场中的行政性垄断

传统出租车为公共大众提供服务，与公共交通有互补性。同时由于司机与乘客之间信息不对称以及交通拥挤和环境污染等外部性问题，传统出租车行业受到政府监管。一方面维护公共出行利益，另一方面保证该行业适度的盈利。因此我国出租车市场实行进入管制，要求从事出租车行业需要拥有“三证”，即经营许可证、车辆运营证、驾驶员服务资格证。其中经营许可证为特许经营制度，政府通过控制发放经营牌照数量控制出租车的数量，防止这一公共服务行业发生无序恶意竞争而造成社会资源浪费。同时对出租车的运价也进行管制，防止信息不对称导致消费者权益受损。但由于存在对个体经营者的准入歧视，实际上只有公司才可以进入出租车市场。因此出租车行业涉及的利益主体主要为出租车公司和司机两方，常见的经营模式一般有以下三种：承包经营模式、挂靠经营模式、个体经营模式，其中承包经营模式为主要经营模式，该模式下通过准入管制，尤其是通过对出租车数量的控制来限制外部竞争者进入市场参与竞争。同时在对出租车市场进行管制时主张规模化经营以便于监管，导致事实上出租车公司数量也受到限制，主要表现为政府以行政力量扶持某些较大规模出租车企业，并推动其行业内兼并，吞噬市场竞争；加之政府对出租车公司的统一管制使得出租车公司提供的服务产品无差异性，出租车公司没有改进提升服务水准进行市场竞争的动力，进而形成几家出租车公司独大的寡头垄断市场，即行政性垄断市场。出租车行业一般是由国企垄断，政府在整个出租车市场运营中发挥主导作用，是垄断形成的推动力量。在网约车出现前，出租车垄断市场中的司机和公司收入可观。

政府最初的管制是为了规范出租车服务行业，并不是出于人为垄断的目的。但是因管制而形成的特许经营制度等措施，并没有达到最初维护司机和公共利益的预期效果，却推动了出租车市场垄断的形成。对于传统出租车经营许可证数量和运价的管控，已由最初的防止无序恶意竞争的管理办法转变为既得利益群体人为垄断的手段，出租车经营牌照稀缺，成为寻租工具；同时在垄断的出租车市场中出现了诸如拒载、服务差、消费者打车难等许多问题。当下大众打车需求日益提升，如若满足市场需求扩大出租车供给便会稀释经营牌照价值，受到已有牌照司机群体的抵制，使得原本供求高度分散的出租车行业呈现事实垄断。这会使得行业内市场化严重不足，个性需求无法有效供给，“黑车”、安全问题游离于监管之外。

4 新兴网约车市场中的经济性垄断

网约车产业是借助互联网而发展的共享经济产业。随着使用网约车平台人数的增多，平台的正网络效应愈加显现，在短期内市场供需双方数量都会急速增加，这种特征使得依赖互联网发展的产业具有垄断的市场性特征。此外，对垄断市场形成的预期又会促使大量资本投入网约车平台，让垄断平台发展更有吸引力，最终资本又成了垄断的另一大推力。现实中的各大网约车平台就是通过筹集巨额资金的方式，打价格战来迅速争夺市场份额，而后进行产业内合并。网约车平台企业借助网络外部性、内部合并、技术密集和资本密集等优势快速扩张，最终导致网约车市场垄断的形成。平台依靠垄断优势，强行与司机订立不平等协议，其服务定价也缺乏公开透明的机制，最终使得司机和消费者处于弱势地位，只能被动接受。网约车网络平台公司的这种垄断行为，会造成司乘人员利益受损，导致社会福利损失。因此，需要政府对这种损害公众利益的市场垄断行为进行管制。

起初针对新兴网约车对传统出租车产生冲击这一问题，一些地方政府考虑到其所得利益，而采取叫停措施，并以涉嫌非法运营处以罚款；也有地方政府试图用传统出租车管制方式去管理网约车；还有地方政府认同网约车这一新兴事物发展，采取颁发网络预约租车平台经营资格许可证的方式，支持网约车发展。针对新兴网约车缺乏规范管理这一问题，2016 年国务院办公厅出台了《关于深化改革进一步推进出租车行业健康发展的指导意见》，交通部联合各有关部门也出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，承认网约车的合法地位，将具体管制的权力下放到各地方政府。在各地的具体管制措施中，对垄断的管制主要有以下两种措施：建立政府性网约车预约平台，打破市场垄断局面，如北京等地区；将传统出租车管理模式嵌套在网约车管理上，通过对网约车设立进入资质门槛，进行数量控制来限制网约车平台企业的扩张，或者采用让网约车平台企业承担同传统出租车牌照费用相似负担的措施，来保证传统出租车对网约车的市场竞争力。

政府对网约车市场垄断发挥的是管制作用。面对网约车这一新兴事物对出租车行业的冲击，政府需要规范网约车管理，承认其合法地位，并对其自发形成的垄断进行限制，来保证行业的良性竞争与发展。

5 结论及建议

垄断会造成社会总体福利损失，出租汽车行业的垄断会侵害广大公众的出行权益，因此需要政府对出租汽车市场的垄断格局进行管制。对于行政性垄断的传统出租车市场，需要政府舍弃牌照费利益，适度放宽数量限制和市场竞争；对于经济性垄断的网约车市场，需要政府抛弃传统出租车的管制思路，依据这一新兴事物的属性，创新管制体制。

在传统出租车市场中，由于政府的过度管制，促成了行政性垄断市场的形成，政府是垄断的促成者。本是用来管制出租车准入、维护司乘利益的特许经营制度，反而让消费者处于弱势地位，司机背上沉重的 “份子钱”负担，特许经营制度成了加固垄断市场的基础，且日益变成既得利益群体维护自身利益的手段。如若无法根除也就无法从根本上解决行政性市场垄断问题。改善传统出租车行业垄断局面的关键在于特许经营制度的改革，可通过科学的数量管控、施行牌照无偿取得制度、对已有效取得证件牌照的司机或公司提供税收、保障费率的优惠，或者退还牌照取得费用等方式，以稀释出租车牌照价值。科学的数量管控需要政府及专业机构借助信息化手段进行准确核算，同时采取信息公开、征求社会建议等方式进行综合分析设定。

在网约车市场中，网约车平台公司依托互联网共享经济的特性和技术、资本密集等优势，并借助行业内部合并，自发形成市场垄断。面对网约车行业因垄断而产生的各种问题，政府需要管制干预，此时政府是垄断的管制者。网约车垄断造成的平台公司与司乘人员之间地位不平等，极易损害司乘人员利益。虽然政府出台了诸如设立网约车和驾驶人资质准入门槛等措施，但易落入传统出租车管制的窠臼中，并不适合这一借助互联网发展起来的具有共享经济属性的新兴事物。对网约车垄断市场的管制关键在于对网约车平台公司的规范，可推进网约车平台完善其内部治理结构和管理制度，确保乘客和司机可以在不同的平台自由进出，保证市场的充分竞争，以降低自然垄断造成的损害。此外反垄断监管的重点仍然是对包括联合定价等在内的垄断行为进行监管，对于竞争激烈的市场要求使用运价公开方式，对于集中度高的市场可采用运价上限管制方式。