论我国企业职工基本养老保险全国统筹

汤新维 盐城市大丰区机关事业社会保险处

实现我国企业职工基本养老保险全国统筹工作，是我国社会保障领域的一项非常重大的改革举措，此项改革将对我国省份间养老保险基金收支不均衡问题的调节以及我国基本养老保险制度的改革与完善起到极其重要的作用。对应于省级统筹，全国统筹则是指企业职工基本养老保险制度的各个方面在全国范围内进行统一的实施与管理。对于全国统筹来说，其核心在于养老保险基金的统收统支，包括缴费基数计算口径、企业缴费费率及个人缴费费率、养老金计发办法加之监管体制与经办机制的有机统一。

一、养老保险全国统筹的必要性

我国各省份间养老保险基金运行不均衡的状况非常严重，亟须通过养老保险的全国统筹模式来调剂。调剂余缺和互助共济是养老保险制度设计的重要功能。由于养老保险制度各省份间分割，从而导致养老保险基金无法在各省份之间进行调剂，因而使得养老保险基金的互助共济也就无法实现。据此，就需要尽快提升我国养老保险的统筹机制，将原来分散在各个省份的养老保险基金转成养老保险基金全国统筹。

第一，养老保险全国统筹，符合社会保险运行的大数法则，其统筹层次越高，统筹范围越广，统筹的效率就会越高，集中起来的基金总额就越大，这样制度也就越安全可靠。统筹层次越低就会导致基金规模小，调剂力度弱，也就限制了养老保险基金的共济能力，从而导致了收支平衡的风险。各省份间调剂不畅，导致抗风险能力差，也就会加重中央的财政负担。

第二，养老保险各省份间余缺不均衡。随着我国经济发展城镇化加速推进、人口老龄化程度加快、人口向东部沿海经济相对发达地区快速迁移，全国企业职工养老保险基金累计结余的超过50%集中在东部少数几个省市。各省份间养老保险基金收支不平衡、负担畸轻畸重，迫切通过企业职工基本养老保险的全国统筹来妥善解决。

第三，实行全国统筹有助于均衡区域间企业和个人负担，企业拥有了统一的养老保险费率，成了同等的市场竞争主体，为企业的高质量发展创造了公平的市场竞争环境，服务产业结构转型和经济发展。也可以避免全国各地之间由于养老负担不同以及经济发展水平不同而带来的养老保险费率差别、待遇差距，有利于促进社会保险制度的公平性的特征。

第四，推行养老保险基金全国统筹，有利于提高养老保险基金的使用效率和投资效率。全国范围内不同地区养老保险基金结余与缺口并存，降低了养老保险基金的使用效率，抑制了社会保险互济功能。养老保险基金统筹层次的提高，就可以在全国范围内形成一个数额巨大的养老保险基金，在备足当期支付的情况下，可以利用大额资金投资能力强的优势，选择回报率相对较高的投资工具，实现养老保险基金增值的最大化，从而能够达到养老保险基金更好地保值增值。

第五，党的十九大报告中提出：“尽快实现养老保险全国统筹”；“十四五”规划纲要中明确要求：“实现养老保险全国统筹”；社会保险法规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”。因而，企业职工基本养老保险实现全国统筹在国家层面上早有前瞻性安排。

第六，养老保险全国统筹也是经过实践检验的世界通行做法，充分体现了社会公平的基本原则。像美国、加拿大等国家，都是由中央政府来建立统一的养老保险制度，全国统一政策，统一编制预算，统一征收、管理和运营基金，统一支付待遇，并且建立由自上而下垂直管理的养老保险经办服务机构来提供统一的养老保险经办服务模式。

二、养老保险省级统筹的实践启示

2019年10月，人力资源社会保障部、财政部与国家税务总局联合印发了《关于规范企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》。《通知》明确了规范省级统筹工作目标，要求各省实行养老保险政策、基金收支管理、预算管理、责任分担机制、信息系统、经办管理以及激励约束机制等七方面在全省范围内达到规范统一的要求。截至2020年底，全国各省份都相继出台了实施文件，从而实现了省级统收统支模式，形成了真正意义上的养老保险基金省级统筹。以政策的全省统一作为基础、以基金的省级统收统支作为核心、以基金的全省预算管理作为约束、以全省统一的信息系统和经办管理规程作为依托、以基金的监督作为保障，均衡省内各地间养老保险基金的负担，从而保证了养老待遇的按时足额发放，为企业职工基本养老保险基金全国统筹奠定了坚实基础。

一是养老保险省级统筹，提高了养老保险基金抗风险能力，保证了养老金待遇按时足额发放，强化了养老保险发展的可持续。养老保险基金的统筹层次越高、范围越广，那么统筹的效率也就会越高，从而导致制度的互助性以及共济性就会越强，养老保险基金运行也就越安全、越稳定。实行养老保险基金省级统筹后，各地养老保险待遇能够按时足额发放，较好地解决了省份内各地结余基金分布不均衡，抚养比水平差异大、人口老龄化进程加快等矛盾。

二是养老保险省级统筹，统一了省内企业职工养老保险单位缴费比例和缴费基数上下限。有利于解决同一个省份内地区间企业养老保险缴费差异，为企业营造公平的市场竞争环境，在省内构建统一的人力资源市场，有利于促进人力资源引进、流动和配置，推动企业的产业转型升级，从而更好地发展经济。

三是养老保险省级统筹，需要破除狭隘的区域观念，树立全局观念，放眼全省乃至全国。在沿海发达地区，包括广东、江苏、浙江和福建等省份，其实由于省内各地经济发展也不平衡，各地养老保险基金结余分布十分悬殊。比如，广东省基金结余虽高达万亿，但其中深圳特区就占去了5 000多亿元；同样，在江苏省近5 000亿基金结余中，几乎50%来自苏南地区。需要以“整体”的视角，从养老保险制度，甚至整个社会保障制度的高度去考察和研究养老保险的全国统筹。

四是养老保险省级统筹，统一缴费基数下限难度较大。统一全省缴费工资基数上下限标准，按全省上年度全口径城镇单位就业人员平均工资的三倍和六成确定参保人员缴费工资基数上下限标准。这是养老保险省级统筹的基本要求之一，但是由于部分省份省内经济悬殊差异太大，虽然可以硬性规定全省统一下限，但对于经济欠发达地区而言，无论是对企业还是个人都难以承受，需要科学合理地化解这一矛盾。

三、养老保险全国统筹的实行路径

2020年，中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过了《企业职工基本养老保险全国统筹改革方案》。会议强调，要坚持公平统一、权责一致、循序渐进的原则，来推动养老保险全国统筹，从而达到全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系的要求。

第一，养老保险基金全国统收统支。企业职工基本养老保险全国统筹的标志性特征就是全国统收统支，养老保险基金在全国范围内做到筹集、管理、运营和调剂使用相统一。也就是说，全国所有参保人员的缴费直接上缴中央政府，并由中央政府直接给全国所有退休者发放养老金。这样的养老保险制度是全国统一的，充分体现养老保险制度的公平与效率。

第二，养老保险费全国税务机关征收。2018年8月，两办联合印发了《国税地税征管体制改革方案》，明确要求从2019年1月1日起，各项社会保险费将全部移交给税务部门负责统一征收。包括社会保险缴费数额的核定与征收在内的整个征缴环节。社会保险费移交税务部门全权负责后，其将依据社会保险缴费相关文件的要求，自动产生参保单位以及个人的社会保险的缴费基数，而不是部分参保单位以当地最低缴费基数缴费，而应该以参保人员工资全部所得为缴费基数，一方面维护了制度的要求，另一方面也维护了广大参保人员的根本利益。这一改革彻底改变了我国社会保险费部分由社保经办机构征收、部分由税务部门征收，分属不同部门征收的历史，更好地防止企业故意漏缴、少缴社会保险费的现象，并为全国统筹奠定基础。

第三，养老保险缴费基数全国统一。2019年4月1日，国务院发布了《降低社会保险费综合方案》。《方案》首次提出了在全国范围内统一社会保险费缴费基数计算口径。这样各省需要根据全口径城镇单位就业人员的平均工资(即在全省范围内进行城镇非私营单位就业人员的平均工资以及城镇私营单位就业人员的平均工资加权计算而来)来确定社会保险费个人缴费基数的限高保低，从而达到合理降低部分参保人员和企业的社会保险费缴费基数的要求，防止部分低收入人群因收入过低养老保险费缴费超过其最低承受能力，而影响其当下生活；同样对于企业来说，由于超过其缴费能力，而影响到企业的发展后劲。对于以个体工商户或灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险的人群，则可以在本省全口径城镇单位就业人员平均工资的六成至三倍之间选择其能够承受的缴费基数进行缴费，避免由于缴费过高影响当下的生活质量。如何形成全国统一的企业职工基本养老保险缴费基数，由于全国范围较广，各省份间经济悬殊较大，制定一个公平合理、各地都能承受的缴费基数上下限是一个需要进行科学研究的重要问题。

第四，养老保险缴费比例全国统一。《关于印发降低社会保险费率综合方案》明确要求，各省份需从2019年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险的参保单位缴费比例(包括企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险两个部分)，凡是单位缴费比例超过16%的，都可以降低到16%；目前如果单位缴费比例低于16%的，则要研究提出过渡办法。截至2021年初，除个别省份内的极个别地区，全国各省份基本上达到了统一参保单位缴费比例的要求。

第五，为确保养老保险制度的健康可持续发展，需对法定退休年龄进行适当的延长。现行退休年龄与我国的人均的预期寿命不相匹配、不适应人口结构性和劳动力结构变化，造成了人力资源的浪费，同时也导致了养老保险基金的支付压力不断增大。因此，需要对我国现行法定退休年龄进行渐进式调整。借鉴其他老龄化国家已有的经验，对相对提前的退休待遇作适当减少、推迟的退休待遇可以作适当增加的养老金领取机制，激励就业和促进养老基金的收支平衡。同时，也需要调整最低缴费年限来增加企业职工基本养老保险基金的收入，防止参保人员的短期行为，要通过宣传提高人们认识对将来养老保险待遇与缴费年限长短的关系，让人们认识到“多缴多得、长缴多得”，达到最低缴费年限只是一个按月领取养老保险待遇的最低门槛。而且最低缴费年限15年，是在当时的历史背景下提出的。因此，需要对最低缴费年限进行适当调整。

四、养老保险全国统筹的关键点

第一，养老保险全国统筹需要树立全国“一盘棋”观念。东南沿海省份发展环境优越，在市场化发展早期集聚了大量的优质资源，在就业、创业、生活、社会治理等方面更具有优势，吸引了大量外地青壮年劳动力。这些劳动力很多都是欠发达地区培育起来的，却来到发达地区创造价值。发达地区不能认为这些人在自己地盘上创造了价值，就应该自己独享。各省份累计结余的养老保险基金是劳动者共同的权益，而不是某个省、某个市的地方利益。

第二，均衡各地区间经济发展状况是实现养老保险全国统筹的必要前提。十一届三中全会以来，实施改革开放的战略布局，我国东部沿海地区较中西部地区经济发展抢在前头，相对而言，经济发展的质量和速度高于中西部地区，不同地区间的人们工资报酬相差也较大。为了更好地均衡各地经济发展，特别是中西部地区的经济发展，需要通过各种人才引进的优惠政策，尤其是地方政府财政支持，为吸引人才西移采取更能够吸引人才的比如“五险二金”，提高人才的成就感，从而为本地区的经济发展提供更多更好的人力资源。

第三，强化养老保险全国统筹中央与地方政府责任分担。明确中央政府以及地方各级政府各自的事权和支出责任，制订中央与地方的激励约束和责任分担机制，做好全国范围内企业职工基本养老保险参保的宣传发动工作，形成全社会的养老保险参保缴费法律意识，力争做到应保尽保。

第四，需要全国“一盘棋”的金保工程建设，早日实现基本养老保险信息的全国联网和共享。从省级统筹的实践经验来看，信息系统的互联互通，是企业职工基本养老保险实现全国统筹的物质基础。只有建成全国一体化社会保障服务平台，才能保证在全国范围内养老保险关系的转移接续实现无缝对接，保证了参保人员在全国范围流动，养老保险关系对接畅通无阻，从而保证了人力资源在全国范围的流动。

综上所述，实现我国企业职工基本养老保险全国统筹，是处理各省份间养老保险基金负担不均衡、建立起企业用工成本公平的竞争环境、畅通劳动力全方位流动、增强养老保险基金抗风险能力的必要保障。实现企业职工基本养老保险全国统筹是一项系统工程，要在总结省级养老保险基金统收统支成功经验的基础上，力争早日实现企业职工基本养老保险基金在全国范围内的统一筹集与使用，从而达到企业职工基本养老保险在全国范围内统筹，形成企业职工基本养老保险健康可持续发展的体制和机制。■