“印太经济框架”对我国影响及应对建议

顾宝志 郑梦婷 李卓宇

2022年5月23日,美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”(IPEF),创始成员包括美国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰及新加坡、马来西亚、泰国、印度尼西亚、越南、文莱和菲律宾等东盟7国共13个国家。三天之后,白宫宣布斐济成为IPEF第14个创始成员国,同时也是第一个加入IPEF的太平洋岛国。

一、美国推出IPEF的背景及IPEF主要内容

美国在亚太地区的贸易议程,因特朗普政府于2017年退出TPP协定而几乎处于真空状态。在2017—2021年间,美国在经济最具活力的亚太区域无任何重要经济战略。与此同时,作为战略竞争对手的中国却在此期间不断加强在此区域的贸易地位,主导《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)生效,申请加入CPTPP等,隐隐有主导亚太区域贸易规则制定的趋势。美国对此深感忧虑,迫切希望重新成为亚太区域经济的主导者,组建一个以美国为中心的、多领域多层次的经济框架,在经贸领域与中国开展主导权之争。拜登在2020年10月的东亚峰会上首次提出建立“亚太经济框架”的概念;2021年2月拜登政府发布全面的“印太战略”。IPEF即为印太战略的经济支撑和政策工具。

IPEF包括四大支柱,即互联互通的经济、有韧性的经济、清洁的经济和公平的经济,每一支柱下又包含不同议题。具体来看,互联互通的经济主要关注贸易议题,包括数字经济和数字贸易、贸易便利化、劳工环境标准及企业责任等;有韧性的经济主要关注供应链议题,包括寻求建立第一流的供应链,防止供应链扰乱,建立供应链早期预警系统,提高芯片、大容量电池、稀土等关键矿物供应链的安全性和可追踪性;清洁的经济主要关注清洁能源和基础设施议题,包括寻求在清洁能源、脱碳、能带来高薪工作的基础设施领域达成高水平承诺,推动绿色技术发展,应对气候变化等;公平的经济则主要关注税收和反贿赂议题,包括制定和实施与现行多边目标一致的有效税负,反洗钱、反贿赂政策,税收信息交换,根据联合国标准将贿赂入刑,打击腐败等。IPEF启动后,创始成员将围绕四大支柱立即开始谈判,以期达成高标准协议,并在未来吸引更多成员加入。

与以往FTA等传统贸易协定不同的是,IPEF不涉及取消关税和非关税贸易壁垒等市场准入内容,也不强制成员接受框架所有内容,只要参与IPEF其中一个支柱并且同意加入该支柱的条件,即可视作加入印太经济框架;从形式上来看,该经济框架并没有通过美国国会批准,不具有法律地位;从标准上来看,美国想要废除原有的标准体系,重新制定更高标准的规则体系,掌握规则制定权。

二、IPEF难以在拜登任期内取得成功,存在较大变数

(一)IPEF将受制于美国内政治进程

在IPEF宣布正式启动之前,在亚太地区已经有RCEP、CPTPP等协定。从以上多边贸易协定的缔结过程来看,涉及众多成员方的大型区域协定从谈判到实施均旷日持久,RCEP、CPTPP从提出到实施都历经至少8年时间,IPEF涉及成员众多,经济发展水平不一,诉求各异,谈判难度、所需时日将不少于RCEP与CPTPP。

美国内部并未为IPEF做好充分准备。首先,拜登政府没有获得国会贸易促进授权(TPA),无权签署涉及关税减让等具有强制约束力的协议。早在奥巴马政府时期为谈判TPP争取获得TPA就大费周章,拜登政府则根本就未获得TPA,这就意味着IPEF今后谈判达成的协议也将面临国会审核、修改甚至否决。在美国国内通胀水平创40年记录、普通民众生活窘迫的情况下,今年11月美国中期选举后,民主党大概率会失去参众两院微弱多数优势,拜登政府将沦为“跛脚鸭”政府,施政进一步被国会掣肘,将极大动摇贸易伙伴对IPEF的信心。

其次,白宫至今尚未任命专门负责协调IPEF事务的高级官员,目前由负责安全的国家安全事务助理沙利文牵头,贸易代表戴琪负责贸易议题,商务部长雷蒙多负责其余议题,由于众多议题彼此纠缠,“你中有我,我中有你”,当前这种政出多门的组织架构无法对涉及众多政府部门的IPEF进行有效协调和管理。

最后,美国商会等商业团体希望在“互联互通的经济”支柱中加入强有力的数字贸易条款,以此巩固美国在数字经济等方面的领导地位,然而一些进步派民主党人则担心“印太经济框架”会加剧高新科技公司之间的差异,使得大型科技公司更加强大,大型科技公司可能会因新技术的数据存储等问题损害美国工人和消费者权益或是侵犯美国民众的隐私权,政府对其难以监管。同时,引发民众的不满。

(二)美国能为IPEF投入的财政资源有限

美国经济形势并不乐观,目前来看能为IPEF投入的财政资源有限。美国经济备受新冠疫情冲击,2021年虽稍有起色,但2022年第一季度GDP环比下降1.4%,第二季度GDP环比又下降0.9%,连续两个季度出现经济萎缩,已进入“技术性衰退”。从股市看,受企业收益下降影响,美股大幅下挫,标普500指数已连续下跌八周,是1923年来的首次,股指较年初下跌近20%,技术上已进入熊市,科技股成为领跌先锋。与此同时,美国正面临着40年以来最严重的膨胀局面,2022年6月通胀率高达9.1%,创41年来新高,7月通胀水平虽有回落,但仍高达8.5%。为遏制通胀,美联储连续大幅加息,推高了政府举债成本。截至2021年年底,美政府负债已超30万亿美元,在美联储持续加息预期下,其10年期国债收益率已涨至3%左右,举债成本飙升,制约了美投资清洁能源、基础设施建设等领域的能力。高盛等机构预计美国经济在未来两年内很有可能遭遇衰退或“硬着陆”,美国经济衰退前景为IPEF蒙上了阴影。

(三)IPEF其他创始成员心态各异,各有诉求,谈判不易达成成果

IPEF涵盖议题众多,目前只有框架,实质内容还有待创始成员通过谈判达成,各成员对美打算不付出或少付出而让其他参与成员承担更多义务心知肚明,对美在IPEF框架下的承诺能持续多久心存疑虑。参与IPEF,对美虚与委蛇的同时各自打着自己的小算盘,日本仍希望美能重回TPP,不希望IPEF打开其农产品进口市场;东盟国家则不愿在中美之间选边站队,而是希望通过同时参与IPEF、RCEP实现中美互相制衡,从中美同时获取利益,对达成更严格的劳工和脱碳标准影响经济发展没有多大兴趣;印度则希望通过IPEF促进出口、实现经济腾飞,建立以其为中心的南亚—印度洋经济区。鉴于印度有多次在多边谈判最后时刻离场的记录,如在RCEP谈判即将结束的最后关头宣布退出,印度的加入有可能迟滞IPEF真正成型①2022年9月8日至9日,IPEF首轮面对面部长级会议在洛杉矶举行。印度以“目前看不到益处”为由,已宣布暂时退出IPEF贸易领域谈判。② 此处用与东盟十国贸易数据代替参与IPEF的东盟七国数据(不包括老挝、柬埔寨、缅甸),下同。。乐观估计,各国至少需要持续12～18个月的谈判才能达成初步协议。

(四)RCEP带来的竞争压力

2022年已正式生效的RCEP是当前世界上规模最大的自由贸易协定,成员国覆盖23亿人口,经济总量超过全球GDP的30%。RCEP的正式签署和生效,标志着全球经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区正式成立。首先与IPEF不同,RCEP是正式的有法律约束力的区域贸易协定,各缔约方完成国内批准程序后生效实施,不会因为某一缔约方政府更迭而产生变化;其次,RCEP有明确的贸易、投资、关税和市场准入等要求,共涉及701条约束性义务,成员国之间最终互相取消约90%的货物贸易关税,非关税措施也将大幅减少;再次,RCEP考虑到各缔约方经济发展的差异,在环保、劳工、数字经济等领域不设置过高标准,同时,对欠发达成员提供经济、技术援助以促进其发展;最后,RCEP是平等互利共赢的区域一体化经济协定,不是地缘政治协定,不针对任何国家,也不是只造福一国的政治工具。因此,相对能带来实实在在利益的RCEP,IPEF创设伊始就面临较大压力。

三、中美与IPEF主要成员经贸关系对比分析

中国历来推崇开放包容、合作共赢的理念,与亚太各国建立了互惠共赢的紧密经贸合作关系;美自奥巴马政府推出“亚太再平衡”战略,随后几届政府均将亚太地区视为对抗中国影响力的重要阵地,试图强化与本地区的经贸联系。在贸易领域,中国是IPEF几乎所有成员的最大贸易伙伴;在投资领域,美国对IPEF成员的外国直接投资(FDI)规模更大;在签署自贸协定等制度性安排方面,中美均与IPEF多数成员签署了多个多双边贸易协定。总体来看,中、美在本区域的经贸影响力互有所长,一时难分高下。

(一)贸易:中国为IPEF除美国外所有成员的最大贸易伙伴,美国与IPEF成员贸易规模显著不及中国

1.与东盟②贸易比较

2021年中国与东盟双边贸易额为8782.0亿美元,占中国对外贸易总额的14.5%,同比增长28.1%。2020年以来,中国与东盟贸易额始终保持同比正增长,东盟已经连续两年与中国互为最大贸易合作伙伴。2021年,美国与东盟的双边贸易额为3644.6亿美元,不及同期中国与东盟贸易额的一半,美国为东盟第二大贸易伙伴(见表1)。从增长角度看,2017—2021年中、美与东盟贸易额平均增速分别为18.8%和4.2%,中国与东盟双边贸易增幅显著高于美国与东盟双边贸易增幅,中国相对美国的优势还在继续扩大。

表1 2017—2021年中、美与东盟进出口贸易比较

2.与日韩贸易比较

2021年中日贸易总额达到3714.0亿美元,创下历史新高,同比增长17.1%;中韩双边贸易额则达到3623.5亿美元,同比增长26.9%,为建交当年的72倍。中国为日本、韩国最大贸易伙伴。2021年,美国和日本、韩国的贸易总额分别为2143.4亿和1645.8亿美元,分别为中日、中韩双边贸易额的57.7%和45.4%,美国为日韩第二大贸易伙伴(见表2和表3)。从增长角度看,2017—2021年中、美与日本贸易额平均增速分别为5.2%和0.8%,预计未来中国与日本在贸易方面将保持较好发展势头;中、美与韩国贸易额5年平均增速分别为6.6%和7.8%,中美与韩国未来贸易发展势头基本保持一致。

表2 2017—2021年中、美与日本进出口贸易比较

表3 2017—2021年中、美与韩国进出口贸易比较

3.与澳新贸易比较

中国已持续多年为澳大利亚和新西兰两国的最大贸易伙伴,最大出口市场和最大进口来源地。2021年,中澳两国双边贸易额为2312.0亿美元,同比增长35.1%;中国和新西兰双边贸易额为247.2亿美元,同比增长达36.4%,为两国自贸协定签署之初双边贸易额的5.6倍。同期,美国与澳大利亚和新西兰的贸易额分别为383.0亿和88.8亿美元,分别为中澳、中新双边贸易额的16.6%和35.9%(见表4和表5)。从增长角度看,2017—2021年中、美与澳大利亚贸易额平均增速分别为14.1%和2.5%;与新西兰分别为14.3%和1.9%。与美国相比,中国与澳、新贸易额更大,贸易增速更快。

表4 2017—2021年中、美与澳大利亚进出口贸易比较

表5 2017—2021年中、美与新西兰进出口贸易比较

4.与印度贸易比较

近年来,尽管中印边境冲突影响两国关系,但两国经贸往来暂未受明显影响。2021年,中印双边贸易额为1256.5亿美元,同比增长43.3%,首次突破千亿美元大关,中国为印度最大贸易伙伴。美国是印度第二大贸易伙伴,2021年美印两国双边贸易规模达到1171.5亿美元,与中印双边贸易额差距不大(见表6)。从增长角度看,2017—2021年中、美与印度贸易额平均增速分别为10.5%和11.4%,中方增速略低。随着美国拉拢印度力度加大及中印双边关系受政治因素不利影响,美国有可能取代中国成为印度最大贸易伙伴。

表6 2017—2021年中、美与印度进出口贸易比较

(二)外国直接投资:美国起伏较大但规模领先,中国有升有降,存在不小差距

1.对东盟直接投资

近几年,美国对东盟直接投资有所起伏,但总体保持增长态势。2020年,美国对东盟投资额为283.6亿美元,同比下降近100亿美元,但仍为东盟最大投资来源国。同期中国对东盟全行业直接投资额为160.6亿美元,大体保持平稳增长态势(见图1)。从增长角度看,2016—2020年中、美对东盟投资平均增速分别为11.8%和22.6%,无论是规模还是增速,中国对东盟直接投资仍明显落后于美国。

图1 2016—2020年中、美对东盟直接投资流量比较

2.对日韩直接投资

美国对日韩的直接投资流量波动较大,中国对日韩投资规模较小,与美国相比波动也较小。除2016年外,美国对日本直接投资流量均大幅高于中国(见图2),2020年中、美对日直接投资分别为4.9亿美元和25.7亿美元,同比分别下降26.9%和71.6%。中、美对韩国直接投资近几年均有较大起伏,但投资规模均小于各自对日投资(见图3)。

图2 2016—2020年中、美对日本直接投资流量比较

图3 2016—2020年中、美对韩国直接投资流量比较

3.对澳新直接投资

近几年,中国对澳大利亚直接投资流量在多数年份均高于美国,但受中澳双边关系趋冷影响,2020年中国对澳大利亚直接投资仅为12.0亿美元,同比下降42.6%,而同期美国对澳直接投资37.5亿美元,一举扭转连续三年负增长态势(见图4);中国对新西兰直接投资额在连续三年下降之后,2020年有所增长,为4.5亿美元,略低于美国对新直接投资额(见图5)。

图4 2016—2020年中、美对澳大利亚直接投资流量比较

图5 2016—2020年中美对新西兰直接投资流量比较

4.对印度直接投资

近几年印度经济增长迅速,但由于印度政府大力推行国产替代政策,其营商环境欠佳,实际吸引外资并未见明显增长。中国对印度直接投资规模不大,2020年仅为2.1亿美元,同比下降60.4%;近几年美国对印度投资大幅下降,2020年为8.8亿美元,同比下降65.9%,较2016年则下降81.9%(见图6),但美国对印度投资规模一直高于中国。

图6 2016—2020年中美对印度直接投资比较

(三)签署自贸协定等制度性安排:中美旗鼓相当

美国是第二次世界大战后国际经济秩序的主导者,而中国自加入世贸组织以后,逐渐成为国际经济治理体系的重要参与者。目前,中美两国均与东盟、韩国以及澳大利亚签署了双边自贸协定。此外,新西兰与中国签署《中国—新西兰自由贸易协定》,虽未与美国签署双边贸易协定,但作为“五眼联盟”成员,新西兰与美国存在千丝万缕的联系;而日本与美国签署有双边自贸协定,与中国则没有。此外,中美与印度均未签署双边自贸协定。从多边角度看,东盟、日本、韩国、澳大利亚、新西兰与中国均参与RCEP贸易协定,美国自特朗普宣布退出TPP协定以后,未参与本区域多边自贸协定;总体来看,中、美与IPEF成员间的制度性安排在数量上相差无几(见表7)。

表7 中、美与IPEF成员多双边自贸协定签署对比(截至2021年)

四、印太经济框架对我国潜在主要影响

(一)推动供应链“去中国”化,建立将我国排除在外的平行生产和贸易体系

过去十年间,由于土地、劳动力成本逐渐升高和企业主动“走出去”经营等原因,我国部分劳动密集型产业一直寻求向东南亚、印度、非洲等地迁移。从英国脱欧以及特朗普执政时期开始,美西方民粹主义逆全球化思潮的兴起和流行、新冠肺炎疫情的暴发和蔓延推动全球范围内供应链向近岸化、多元化、区域化方向发展,逆全球化潮流抑制全球供应链的发展,这使得我国在全球供应链中的地位备受冲击。

在中美战略竞争背景下,美国刻意将全球供应链的这一发展趋势向供应链的“去中国化”方向引导。2018年特朗普政府对我国出口商品多次加征关税,对我国制造业带来不小的冲击;在高科技领域与我国“脱钩”,2020年5月美国根据最新修改的《外国直接产品规则》制裁华为,限制外资供应商与华为继续合作。2021年12月,美国主导更新《瓦森纳协议》管制名单,强化向中国提供集成电路等的出口管制。压力在供应链内自下而上传导,跨国企业被迫实行“中国+”战略,在放弃或保留中国供应链的同时,在中国以外地区另建供应链,美、日政府则为从中国外迁的本国企业提供搬迁补贴。以手机、电子元器件制造为主的上下游全产业链开始外迁,越南和印度则成为承接中国电子产业转移的两大赢家。

拜登在特朗普政府基础上更进一步,搞“一体两翼”去中国化:一翼是与欧盟成立美欧贸易技术委员会(TTC),拜登政府专门成立“供应链贸易工作组”,就半导体和电动汽车电池等关键行业的供应链着重进行考虑,在供应链关键政策上更加关注双边领域,推动“友岸外包”,强调在一个定义更狭窄、拥有共同“价值观”的“朋友圈”内进行“自由而安全”的生产和贸易。IPEF则是另外一翼,虽然IPEF声称是为加强各成员国供应链的弹性,但其实际目的则是联合各成员国削弱对中国供应链的依赖,企图在东南亚我国传统经济势力影响范围内挖墙脚,与TTC一道构建以美为中心、以所谓拥有共同“价值观”为划线标准、将我排除在外的另一个平行生产和贸易体系。此外,拜登政府先行一步,在7月20日主持召开“2022年供应链部长级论坛”,包括美国、印度、欧盟在内的18个经济体在联合声明中提出了一项“四点路线图”,以期“基于国际伙伴关系”建设“集体的、具有长期复原力”的供应链。该声明中的“四点路线图”与IPEF中的四大支柱遥相呼应,进一步推动供应链“去中国”化的目的昭然若揭。

(二)掌控数字经济技术和规则,阻碍我数字经济发展

数字经济是当今世界科技革命和产业变革的前沿,支撑数字经济发展的半导体制造、人工智能、大数据、物联网、云计算、区块链、虚拟现实和移动互联网等软硬件技术是推动各国经济增长最重要的驱动力,也是国家之间战略竞争的制高点和主战场。数字经济在战略层面上是产业链供应链重构的驱动力量,也是供应链维稳的重要工具,在数字经济与数字贸易领域,美国利用以往与东亚、东南亚地区数字经济合作的基础,形成“小圈子”,对我国数字经济发展进行封锁和打压,有了IPEF这一工具后,美方或将推动以下事项:

一是从技术角度来看,一方面整合美、日、韩等先进半导体制造业优势,建立IPEF先进半导体制造联盟,形成技术垄断,统一立场和步调,企图将美国对中国数字企业的打压封锁企图扩展为联盟集体行为,釜底抽薪,利用芯片对中国“卡脖子”,破坏中国数字经济发展的“硬”基础。2022年8月,美在国内通过了《2022年芯片和科技法案》,在国际上组建“芯片四方联盟”可视为IPEF相关措施的后续手段。另一方面,除日韩外,美国还竭力拉拢东盟,通过各种措施支持其数字基础设施建设。随着美国与东盟在数字经济方面的深入合作,双方在战略制定上也会尽可能趋同;此外,美国与东盟的数字合作也将有助于加强企业间的联系,从商业角度影响国家政策制定,以此干扰东盟国家在数字经济领域与中国密切合作,减少东盟在关键技术方面对中国的过度依赖,形成以美国为主导的“数字经济圈”。

二是从数字经济规则制度来看,拜登政府希望以《美墨加协定》数字经济章节和《美日数字贸易协议》为蓝本,并吸收《数字经济伙伴关系》等相关条款,将亚太地区现有的数字经济规则整合成体现美方意图的国际性IPEF数字规则。目前亚太区域现有的不管是包含数字经济条款的CPTTP、USMCA综合性协定,还是专门的美日(USJDTA)、新澳(SADEA)、韩新(KSDPA)双边数字贸易协定及DEPA等多边数字伙伴协定,在数据跨境流动、本地化要求、源代码和算法披露、数字产品的非歧视性贸易、数字产品关税等议题上均或多或少体现了美方立场,美较易对其进行整合,形成体现美方利益的IPEF数字规则,并以规则对我“软”遏制。

(三)操弄中国台湾加入IPEF议题,挑战我国核心利益

拜登政府频打“以台制华”牌,不断试探我国底线:常态化派遣军舰窜航台海,对台军售,国会议员政府官员窜访,操弄台当局参与世卫大会,撺掇日、英、澳插手中国台湾问题,在“美台关于事实清单”中删除“不支持台独”表述、妄称军事协防台湾地区等。不出意外,操弄中国台湾加入IPEF将是美国对我国打出的另一张牌。虽然迫于压力,美国暂未邀请台当局成为IPEF创始成员,但国家安全事务助理沙利文承诺,美方在IPEF启动后的几周内将深化美台双边经贸关系,美方具体举措值得密切关注,后续仍有很大可能操弄中国台湾加入IPEF,对我国进行挑衅。

五、中国应对建议

一是针对IPEF应保持战略定力,目前可冷静观察其进展。IPEF在拜登本届任期内预计难以取得实质成果,我国应密切观察其运作,适时在外交舆论上施压,要求其不能搞歧视排他的“小圈子”,不能损害和分裂亚太地区现有经济合作机制。同时,在IPEF各项谈判进行时,要求各方信守IPEF所宣称的开放、透明原则,及时公布谈判进展及协议案文;在应对工作安排上,可成立IPEF应对工作专班,根据其各项议题谈判进展,拟定应对方案。

二是在坚持不主动与美“脱钩断链”的同时,谋划打造以我国为中心的多层次供应链体系。对美国推动建立排华平行生产和贸易体系,我国绝不轻言与美国“脱钩”,坚持与美互利合作。利用我国市场规模巨大、产业链供应链完整等优势,研究出台鼓励外资企业扩大在华投资措施,切实解决外企在华经营关注问题。同时,谋划建立以中国为关键节点的国际分工网络,打造中国与东盟、金砖国家、上合组织、“一带一路”沿线国家多层次产业链供应链体系。

三是对IPEF其他创始成员国分类施策,分化瓦解。以落实RCEP为契机,在RCEP框架下进一步开放我国市场。继续推动中日韩自贸区谈判。以澳工党新政府上台为转圜契机,寻求改善中澳双边关系。进一步深化与东盟国家经贸联系,根据产业链转移客观规律,鼓励将我国部分劳动密集型产业链有序转移至东盟国家,打造中国—东盟产业链样板。通过建设性和前瞻性的方法管控分歧,探讨解决中印领土纠纷问题,扩大自印进口,解决印方关注的对华巨额贸易逆差问题,加强双方多双边框架下合作。

四是大力发展数字经济,积极参与国际数字经济规则制定。加快实施数字经济领域关键核心技术攻关工程,突破“卡脖子”技术瓶颈。建议制定攻关企业白名单,对上榜企业加大综合支持力度,从银行贷款、上市融资、税收减免等多方面提供优惠政策。支持我国大型数字平台公司“走出去”经营,积极开拓海外市场,参与国际竞争。在海南自贸港、北京服务业扩大开放示范区等对外开放前沿探索数据自由流动等数字新规则实施,加快我国加入CPTPP、DEPA进程,参与国际数字经济规则制定。建立中国市场准入黑名单,对参与IPEF项下对我国高科技产品和技术禁运的外国企业,禁止其在大陆及港澳地区开展业务。

五是对美国操弄中国台湾参与IPEF议题保持高度警惕,提前预备反制措施。明确宣示反对台湾以官方身份参与IPEF活动或未来签署任何有官方性质的IPEF协议。制裁推动台参与IPEF的美方人员,禁止其入境大陆及港澳地区,切断其在华商业利益。