深化中非农业投资合作面临的挑战与对策

金 晔 林青宁 毛世平

非洲是中国“一带一路”倡议的重点合作区域,截至2022年3月,中国已经同52个非洲国家签署共建“一带一路”合作文件,其中农业是重点合作领域。中非农业合作具备良好的基础,从1959年中国向几内亚政府提供无偿粮食援助开始,中非农业合作已有60多年的历史,2000年中非合作论坛机制建立以来,中非农业合作更是进入新的发展阶段(唐丽霞等,2020)。当前,非洲国家农业生产仍以分散的小农经营为主,受制于农业科技、要素投入、耕作方式等多重因素的制约,非洲的农业发展水平依然较为滞后,粮食等初级农产品尚不能保障稳定供给。但非洲拥有全球12%的耕地,其中80%尚未得到有效开发利用,非洲的农业生产,尤其是粮食生产依然具有较大的增长潜力。在此背景下,深化中非农业投资合作有利于非洲提升农业综合生产能力、提高人民生活水平、化解粮食安全危机。同时,中非农业投资合作是构建中国农业开放型体系的重要组成部分,持续、稳定、开放、安全的全球农产品体系,是维护中国粮食与产业安全、保障主要农产品供给、促进农业供给结构改革、实现农业高质量发展的重要途径,对非农业投资也有利于中国提高世界经济参与度、扩大世界影响力、提升世界经济地位。因此,厘清中非农业投资合作的现状,系统梳理和研究中非农业投资合作面临的挑战,并提出相应的对策具有重要的现实意义。

一、中非农业投资合作的现状

(一)中非农业投资合作顶层政策设计不断完善

联合国粮食及农业组织发布的《2022 年世界粮食安全和营养状况》报告显示,2021 年非洲饥饿人口为 2.78 亿,占人口总数的20.2%,地区冲突、气候变化以及新冠疫情等因素引发的经济衰退,导致非洲饥饿人数持续上升。在全球人口快速增长和工业化进程加快的大背景下,非洲大量尚未开发的土地资源不仅是解决非洲粮食安全问题的基础保障,也是满足未来全球粮食需求的重要支撑。根据非盟《非洲农业综合发展计划》(CAADP),参与该发展计划的国家承诺将至少10%的政府预算用于农业部门,并通过多渠道融资解决非洲农业投入不足的问题,改善农业投资条件,打造开放式农业合作平台吸引外资。由此可见,促进传统农业转型已经成为非洲国家加快农业发展的共识。在此基础上,中国秉承共商、共建、共享的原则与和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的理念不断加强中非农业投资合作。中国与非洲国家农业投资顶层政策设计在“中非合作论坛”机制与“一带一路”倡议的共同促进下不断完善,根据《新时代的中非合作》白皮书统计,截至2021年11月,中国已与23个非洲国家及地区组织建立农业合作机制,签署双多边农业合作文件72项。2019年举办的首届中非农业合作论坛成立了“中国—非盟农业合作委员会”,启动中非农业现代化合作规划和行动计划编制工作。目的是立足非洲农业现代化发展需求,对接非盟《2063年议程》,支持非洲国家实施《非洲农业综合发展计划》,加大农业领域合作力度,聚焦重点农业产业,为对非农业合作赋予新动能。顶层政策设计的不断完善,为加强政治互信、开展务实合作、深化利益融合提供了良好的基础,有效加快了中非农业投资合作的发展进程。

(二)对非农业投资规模扩大,产业链逐渐延伸

目前,对非农业投资下滑趋势已扭转,投资企业数量持续增加。中国在非洲的农业投资流量从2013年的1.73亿美元增长至2020年的1.80亿美元,上升了4.05%,投资流量的峰值在2015年达到2.12亿美元,之后三年有所下滑。2019年首届中非农业合作论坛的召开,促进了对非农业投资的增长,投资下滑趋势得到扭转,并连续两年增长,2020年中国在非农业投资存量达到16.69亿美元。投资企业数量从2012年起持续增加,2020年达到159家(见表1)。同时,中国与非洲国家农业投资合作已经逐渐从生产初级农产品转向推动农业产业链建设和贸易发展(高连和,2021)。打造一条完善、高效、成熟的全产业链已成为跨国农业企业在全球市场竞争中的主要战略,构建农业全产业链在国际竞争中的作用日益突出。2017年认定的首批境外农业合作示范区中,非洲地区占到5个①《农业部关于认定首批境外农业合作示范区和农业对外开放合作试验区的通知》,2017年7月31日,http://www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201708/t20170804_5769832.htm。。境外农业合作示范区的设立是为打造产业聚集融合平台,结合东道国实际,立足区域资源优势和产业特色,加强全产业链建设,促进一二三产融合。目前,从产业链角度考虑,中国境外农业合作园区已扩展至种植、农业生产技术研发、畜牧养殖、农产品加工、产品销售渠道贯通及品牌建设等。从统计数据也可看出,中国在非洲农业投资产业环节有所优化。2018年生产环节的投资流量占比达到94.62%,到2020年生产环节投资流量增长至1.37亿美元,但占总投资流量的比重下降到76.11%。加工和仓储环节的投资流量占比分别从2018年的3.85%和0.77%,上升至2020年的13.33%和7.22%(见表2)。物流、科研、品牌环节的投资流量也有所增长,对非农业投资领域已逐渐向全产业链延伸,农业投资体系更加完善。

表1 2012—2020年中国在非洲农业投资情况

表2 2018年和2020年中国在非洲农业产业环节投资情况

(三)对非农业投资模式不断丰富且更加多元化

中国最初对非洲的农业投资是以承担农田水利基础设施、农业技术合作等援助项目为主,早期的农业“走出去”以政府主导为主,参与主体及模式较为单一。近年来,中国相关政府部门和行业协会整合资源、打造平台,推动大中小企业联合“抱团出海”,农业投资模式不断丰富且更加多元化。其中,民营企业由于在海外投资受限较少,经营方式更加灵活,逐渐成为活跃的投资主体(翟雪玲等,2013)。目前,农业对外投资形式包括企业独资、合资、参股等多种形式,投资方式从最初的合作开发资源,逐渐向资本合作经营转变,并购投资等形式逐渐增加。中国在非农业投资模式从投资方式、投资性质、投资渠道三个维度可分为绿地模式、并购模式、对外援助模式、产能合作模式、境外园区模式和金融机构支持模式等六大类,不同的模式具有不同特征(见表3)。其中,对外援助模式中较有代表性的为通过承担援非农业技术示范中心项目“走出去”的模式。2006年中国提出农业技术示范中心项目,主要是以“政府引导、企业为主、市场运作”为原则,调动地方政府参与对外援助的积极性,引导地方和社会资源特别是农业企业参与对外援助。根据《新时代的中非合作》白皮书统计,中国已在非洲建成23个农业示范中心。对非农业投资模式不断丰富有助于整合品牌、技术、人才、服务和资本的综合优势,培育有国际竞争力的农业跨国公司,扩展农业合作领域,构筑辐射范围更广的对非农业投资伙伴网络。

表3 中国在非洲农业投资模式及其特征

二、中非农业投资合作面临的挑战

(一)非洲国家治理问题引发的政治风险和东道国风险

非洲农业投资面临的政治风险和东道国风险主要源自非洲国家治理问题。一是非洲部分国家和地区始终存在政局变动、领土主权纷争、民族与宗教冲突,致使东道国社会动荡、治安恶化。根据2020年易卜拉欣非洲治理指数(IIAG)①易卜拉欣非洲治理指数(IIAG)是衡量和监测非洲国家治理绩效的工具。自 2007 年发布以来,评估了 54 个非洲国家在最近 10 年期间的治理绩效,提供了非洲大陆、区域和国家层面的具体分数和趋势,包含 100 多项指标,分为四大类:安全与法治,参与、权利和包容,经济机会的基础和人类发展。,2010年到2019年间非洲54个国家中仍有18个国家的治理水平没有改善,2019年非洲总体治理平均得分在10年内首次出现下降,“安全与法治”“参与、权利和包容”两项得分在这10年间也处于下降趋势(见图1)。非洲有1/4的公民仍生活在受冲突影响的国家,被称为“脆弱国家”(欧盟委员会,2019)。另外,全球新冠疫情大流行不仅是一场突发公共卫生事件,也是政治危机的催化剂。冲突会对农业投资的各方面产生负面影响,包括从生产、收获、加工和运输到投入品供应、融资和销售,从而给投资者造成重大经济损失,阻碍投资意愿,破坏投资环境,给农业投资带来极大的挑战。二是非洲农业投资的法律与制度环境不佳。非洲国家治理尚处于改善阶段,农业政策也存在不稳定性,经常“朝令夕改”,造成农业政策执行标准不一致、认知错误等混乱局面。非洲国家不仅普遍缺乏农业优惠政策,还会通过设置投资壁垒约束或阻碍外来资本进入。例如,非洲国家会对外来农业投资项目或投资企业施加外汇管制、进口限制、市场控制、价格限定、就业保护等方面的限制。三是非洲存在因缺乏地方治理能力和透明度而导致的腐败问题。非洲国家地方政府执法不规范、操作不透明的腐败现象在农业投资领域也普遍存在,甚至存在敲诈农业投资者的现象,极大地增加了投资者的风险和不安全感,也成为制约中国对非农业投资的瓶颈。

图1 2010—2019年易卜拉欣非洲治理指数总体治理及类别平均得分

(二)气候变化与非洲农业生产投入要素双重制约导致的行业风险

农业生产受到自然水文、土地资源、资金投入等要素的制约,导致农业投资面临特殊的行业风险,尤其是在非洲农业基础条件较差的情况下,行业风险更加突出。一是全球性气候变化导致极端天气、干旱及病虫害等自然灾害频发,影响农业生产力,而非洲生态环境脆弱,农业产业脆弱性和敏感性高,加之非洲农业基础设施水平低,灌溉面积仅占耕地面积的6%,大部分地区依赖雨养农业(欧盟委员会,2019),更容易受到气候变化的影响。农业生产周期长,时间成本高,如果在收获季节发生自然灾害,极有可能造成农民“辛苦一年颗粒无收”的结果,也给农业投资造成极大的损失。二是由于人口增加,人均耕地面积减少,且非洲城市扩张,工业发展也存在以耕地为代价的农田转换,导致农业生产土地资源争夺激烈。“非洲发展新伙伴关系”(NEPAD)报告称,2003年到2013年间非洲的大型农业投资合同已覆盖2000万公顷土地,比南非和津巴布韦的耕地面积总和还多。世界各国的大投资商,如印度奥兰、英国普莱克斯、美国嘉吉都在非洲从事农作物种植,垄断了许多非洲农产品的生产,占有大量土地资源。三是中国农业投资企业融资困难问题始终存在。由于非洲农业生产受自然条件影响更大,农业生产率低,良种和技术的推行又需要不断试验、改良,投资回报周期长,投资收益不确定性高,非洲农业投资企业面临的融资困难问题更为严重。中国也尚未建立农业企业境外投资的专项扶持机制,农业企业对外投资的资金约束较强,尤其是在土地购买、租赁以及仓储、码头建设等方面,资金缺乏、融资成本高等问题已严重制约“走出去”农业企业的进一步发展(王永春等,2015)。

(三)非洲农业产业链不完善和市场发育水平低造成的经济风险

非洲农业投资面临农业产业链薄弱、农产品市场不完善、金融市场不稳定等经济风险带来的挑战。一是非洲农业产业链薄弱。非洲大部分地区的农业发展仍处于传统农业发展的阶段,普遍存在农产品产后处理和加工技术落后的问题,造成农产品产值严重损失,附加值低下。坦桑尼亚玉米收获后在田间的损失约为15%,加工期间损失13%～20%,储存期间的损失为15%～25%(Abass等,2014)。二是国内市场购买力不足,非洲区域市场碎片化。非洲小农户农业生产主要是自给自足,剩余农产品因受加工业水平的限制通常以初级农产品的形式流向市场,而市场上对初级农产品的消费能力和意愿不高,导致国内市场规模小且发育不充分。非洲交通基础设施建设水平低,运输成本高,加上非洲自由贸易区和区域经济一体化尚处在起步阶段,各国间的贸易政策、海关程序和非关税措施限制较多,导致非洲区域内市场碎片化,难以形成规模效应。三是金融市场不完善,货币风险和汇率风险高。东道国金融市场自由度、完善度和稳定度及对外开放度会影响农业投资的信息获取和判断,从而影响投资交易成本。非洲国家金融市场不完善,经济结构单一,造成货币体系抗风险能力弱,容易出现货币贬值,引发高通货膨胀率,给农业投资收益带来极大的不稳定性。东道国币值不稳定在国际贸易中也会造成汇率波动加大的风险,而农产品本身回报周期长,利润相对较低,贸易中的汇率风险容易给投资者造成极大的经济损失。

(四)非洲农业自主发展能力提升困难伴随的国际舆论风险

中国对非农业投资面临农业技术转移困难的挑战,以及伴随而来的国际舆论风险加剧的危机。中非农业投资合作的重点是支持非洲国家提高农业自主发展能力,促进非洲农业产业发展,从而实现互惠互利、合作共赢。提高农业自主发展能力的重点在于农业技术转移。而农业技术的接触和吸收需要灵活竞争的经济环境,私人和公共部分的制度支持以及最小限度的基础设施,但是非洲国家普遍不具备这些条件,良种、机械、化肥等基本上与一般农民无缘,导致农业技术转移困难。农业投资带来的一些先进的农业技术、农业设备不符合当地的需求,毫无用武之地(叶前林等,2021)。另外,中国与非洲农业文化存在较大的差异,中国农耕文化的精细程度远超一般非洲农民吸收能力的范围,并且非洲多年来接受国际援助,使农民生产能动性不高。许多非洲农户在接受培训后,不采纳中国农业技术的原因是没有提供农业生产资料,或者缺乏长期稳定的示范指导,但要改善这一状况又需要投资者承担不能收回提供生产资料和技术指导等投资成本的风险。此外,中国投资者更喜欢与外国投资者建立合资企业,或者建立独资企业,且中国企业非常注重依靠当地政府的力量保障企业项目的正常运行,而这种投资形式不利于投资示范效应和模仿效应的发挥。因此,“中国企业未向当地提供充足的技术转移”,这已成为部分非洲舆论质疑中国农业投资的一大论点。而中国的对外投资合作本身就长期伴随着国际舆论风险,国际上一些舆论将“一带一路”倡议与“中国新殖民主义”“中国环境威胁论”“掠夺式开发”等词语挂钩(金玲,2015;刘珊珊,2022)。如果不能处理好农业技术转移困难带来的非洲舆论质疑问题,会导致海外投资形象更加扭曲,非洲东道国误解加深,国际舆论风险加剧,从而影响双边关系,阻碍中非农业投资合作的发展。

三、促进中非农业投资合作的对策

(一)强化政治风险管理体系建设,完善农业投资合作顶层治理方案

面对非洲国家治理问题引发的风险,首先需要建立更加完整的政治风险管理体系。投资者在进行农业投资前,应做好充分的风险评估,依据权威机构的非洲治理情况报告,对政局变动、领土主权纷争、民族与宗教冲突等风险进行预测和判定。通过与已有的中国农业投资“走出去”平台建立联系,获取农业政策或治理水平的实际信息,必要时进行实地考察,对当地农业投资政策环境进行更加立体的判断。在投资过程中,改善治理情况的有效方法是加强与当地企业、科研机构、民间组织或熟知当地情况的民间领导人合作,通过建立良好的关系,合作共赢,减少东道国治理能力缺乏造成的损失。其次,中国与非洲国家的农业投资合作顶层治理方案需要更加完善。在中国与非洲国家建立农业合作关系时,要加强战略、政策、规则和标准的“软联通”,协商保护性政策,体现“一带一路”倡议中共商、共建、共享原则,尤其在外汇管制、就业保护、进口限制、市场控制和价格限定等方面加大双方规则与标准的对接,提出适应非洲国家的农业投资合作领域治理方案(金瑞庭等,2022)。

(二)增强针对性行业风险预防,拓展农业投资方式和融资模式

第一,农业投资应针对非洲自然条件及气候变化的特征,预防行业风险。投资者应在非洲示范及推广能简单有效地应对气候变化的良种及农业技术,如抗旱、抗涝、耐高温、抗病虫害等抗逆品种及旱作农业技术,包括滴灌、喷灌等灌溉技术。同时,政府层面要加强与非方农业灌溉领域的合作,帮助非洲国家推广灌溉技术,有效利用水资源,提高防洪、抗旱能力。第二,面对土地资源竞争激烈的问题,投资者可以改变购买或者租赁土地进行农业生产的投资方式,通过与当地的家庭农场或大型农场进行合作生产,避免耕地争夺,减少期初投资。例如,推广“公司+农户”即订单农业的模式,可以将分散的小农户统一管理,又可以直接利用当地农户拥有的土地,既解决了土地问题,也解决了劳动力问题,按照当地农户需求转让农业技术,使投资快速转化为生产力。第三,投资者要用好金融工具,拓展融资模式,从而提升融资能力。随着对外农业投资机制的不断完善,主流融资主体包括传统多边金融机构、开放性金融机构、政策性金融机构、专项投资基金、商业性金融机构等之间进行合作的广度和深度日益扩大。投资者应充分利用各类金融工具,不断加深产融结合程度,探索合作新模式,有效利用多种金融资源;国家层面也应尽快建立境外农业投资的专项扶持机制,加强资金补助支持,完善担保机制,切实解决农业企业投资和融资难的困境。

(三)完善规避经济风险方法,加强农业全产业链发展与国际市场开发

非洲农业投资的良性循环离不开农业全产业链的发展,农产品产后需要经过加工、运输、仓储和销售一系列环节,最终到达消费者手中,从而减少农产品产值损失,提升农产品附加值。第一,要加强农业全产业链发展。投资企业在投资初期就应该规划全产业链的发展,可以依托在非各类经贸合作园区,投资推动涵盖农产品种植、加工、销售等环节的全产业链合作,利用并提高非洲农产品本地化加工能力。投资企业同时可以向小农户推广简单的产后加工及贮藏技术。例如,用简单的塑封技术处理玉米、大米等,防止霉变长虫,成本小且能有效减少损失。第二,努力打造国际化品牌,深度开发非洲当地市场和海外市场。品牌战略是开发非洲农业市场的必经之路,虽然农产品被广泛认为是同质的,差异化较难表现,但在单一市场内部,农业企业仍可利用产品或服务差异打造品牌优势,让中国国内知名农产品品牌“走出去”或打造有东道国特色的品牌,积极与当地中间商或批发商进行合作,抢占规模经济效应。在非洲内部农产品市场发展不健全的情况下,要更加注重国际市场的开发,研发特色品种,加大品牌力度宣传,发展国际贸易合作。中国与非洲的农产品贸易有一定的互补性,中国近年从非洲进口的农产品主要为油料作物、烟草、海水产品、水果等。在非投资者可以将农产品销往中国国内市场,既可为非洲农产品打开国际市场,也能促进中非农产品贸易的发展。同时,中国政府也应出台支持和便利更多非洲优质特色农产品进入中国市场的政策。第三,应加强经济风险管理。中国政府及投资企业要提升海外信息收集与分析能力,及时获取东道国货币、金融、市场以及世界农业市场的信息动态,建立数据库,实时掌握农业产业信息变动,建立预警机制,准备紧急预案,以应对复杂多变的国际市场波动,灵活调整“走出去” 策略,有效规避经济风险。

(四)预防国际舆论风险加剧,重视农业技术转移与非洲农业自主发展能力提升

农业投资要重视农业技术转移,以切实促进非洲农业自主发展能力的提升,降低东道国舆论风险,促进中非农业合作发展,实现互惠互利、合作共赢。第一,要提高农业技术的本土化和适应性。农业技术转移要符合当地的需求,与当地农业发展水平相适应,重点示范推广简易、实用、投入少、效益好、可持续的农业技术。此外,技术的指导和示范要贯穿整个作物生产周期,缺乏系统的全周期技术指导容易导致农户失去采纳新品种或者新技术的动力,出现倒卖种子、农药化肥,或者将土地挪作他用的情况。第二,非洲农户是否会选择使用中国农业技术的驱动力不仅取决于要素投入和农产品产量,还取决于市场需求。农业技术需要能够嵌入到农民既有的农事系统和生计系统中,将当地已有的主要作物作为技术改良的载体,成为农户改善生计的重要组成,从而形成对农业技术的拥有感(唐丽霞,2020)。第三,培养农业国际化人才,完善培训推广模式。要重视有跨文化交流能力的国际化人才培养,让农业科技人员“走出去”,了解东道国实际技术需求,使农业技术供需相匹配。同时,改善在非农业技术专家的待遇,建立完整的激励机制,提升专家工作的积极性。加强与当地农业企业及科研机构的合作,培养农业技术人才,更加积极地将中国农业技术融入当地农业知识推广体系,更好地发挥“追随者”效应,让更多的农民能够接触到中国农业技术,提高农业生产效率,切实促进非洲农业自主发展能力的提升,预防国际舆论风险加剧。