非营利性科研机构内部控制视角的科研经费管理

魏瑞华

由于科技在一国的经济发展中具有非常重要的地位，被称为第一生产力，所以，世界各国都非常重视对科研经费的投入，都通过增加科研费来促进本国科学技术的发展。我国政府对科研工作非常重视，提出了“大众创业、万众创新”的理念，非常重视基础研究、应用研究与开发研究。因此，国家对科研经费的投入呈快速增加的趋势，从2010年始，中央财政科研经费投入每年上涨幅度达20%。

然而，在科研经费的使用方面，一定程度上存在着违规违纪的问题，如随意扩大课题开支范围，不按预算执行经费、不实行政府采购制度、不使用公务卡，不按规定配置办公设施与设备，虚开发票冒领套取资金、公款旅游等问题。因此，科研经费使用的合法合规性问题成为社会非常关注的问题，而科研经费使用的违规违纪问题对于科研经费的绩效无疑是一个制约因素，所以，在保证内部控制的前提下扩大科研人员的自主权，确保科研经费的使用绩效，成为当前理论与实务工作中不得不思考的一个问题。

一、非营利性科研机构单位层面内控建设存在的问题及建设建议

（一）非营利性科研机构单位层面内控建设存在的问题

1.单位领导对内控重视不够，意识缺乏

内控工作最重要的是内部环境的建设工作，而科研单位对内控的内部环境建设工作普遍不太重视，甚至有时认为内控工作是对科研工作的约束，对内控工作存在抵制情绪，在建设上不重视，在工作上不配合，这种错误的认识一方面导致了内部控制的环境较差，科研人员对内控工作忽视和排斥，另一方面在审计、巡视及各项检查中，暴露出许多问题，如科研立项科学性不强，经费预算随意调整、经费使用不规范。其根本问题就是内部环境建设滞后，导致内控工作成为科研管理的短板。

2.科研经费立项配备的评审决策机制不健全

科研经费的立项、评审属于决策层面的问题，科研经费的评审目前采用了相对合理的评审机制，但仍存在有限的科研经费未能得到合理配置的问题，出现了“混同均衡”的现象，其原因还是在于单位领导决策层对科研项目立项工作存在不科学、不客观的情况，评审机制不严谨，甚至存在人情科研这种情况，这样，会导致优秀的具有潜力的科研项目不能立项或者经费支持力度不大，严重影响了科研经费的配置效率。

3.科研人员合法合规意识淡薄

内控工作具有全员性、全过程、全方面的特点，其中全员性很重要，也就是全体成员都要有内控意识，这是内部环境建设的重要内容，在非营性科研机构中普遍存在科研人员法制意识淡薄，对内控工作认识存在偏差，有的存在认识不深，不以为然，导致在具体的业务中缺乏自觉维护科研纪律的行为，甚至出现违规违纪行为，当然，也存在一些科研人员利用内控制度可能存在的漏洞，做出“逆向选择”行为。

4.对科研政策理解不正确，以偏概全，片面理解

科研机构和各级管理部门都应该为科研人员、科研工作提供良好的管理与服务，这是保证科研工作有序进行、科研人员集中精力搞好科研的重要保障，正是基于此，国家出台各项政策扩大科研项目经费管理自主权，有效地激发了科研人员的创新和创造活力。但是，同时也出现了一些科研单位和个别科技人员错误理解文件精神，在执行中不遵守具体的法规与制度的问题，是内部环境建设的一个误区。

5.内部监督缺失

内部监督是内控工作的保障，一些非营利性科研机构内部监督缺失，单位领导本身对内部监督不重视，而一些科研人员对内部监督也持排斥的态度，对内部监督存在误解。做好内部监督首先要在理念上厘清认识，内部监督本质上是保证科研行为的合法合规性，保证科研工作的顺利进行，这要求科研部门和科研人员都要对内部监督部门和监督行为有正确的理解，内部监督人员要以帮助纠错、规范行为作为工作的出发点，科研人员要将监督行为作为帮助自己提升科研工作规范性、合法性来对待。

（二）提升非营利性科研机构单位层面内控工作的建议

内部控制有内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及内部监督五个要素，从这五个要素上讲，内控环境是基础，风险评估是前提，控制活动与信息沟通是手段，而内部监督是保障，从单位层面看，一定要做好五个方面的建设工作。

1.建立健全内部控制的组织架构

非营利科研机构单位内部控制具有全面性的特点，单位内部控制体系就如同一张“网”，任何业务或事项均是“网”上之结，任何部门或个人不能游离于单位内部控制体系之外。如科研经费的立项、审批、预算编制、合同订立、资产购置、资金支付、账务处理、监督检查等环节，与项目决策、预算业务、支出业务、采购业务、资产管理、合同管理等经济活动相关，涉及决策、财务、法律、采购、资产管理、内部监督等各个部门或岗位。所以，必须将各项科研经费的经济活动纳入统一的管控体系中，建立起相关部门和岗位之间相互核查机制，形成控制合力。

2.要积极发挥相关部门或岗位的职能作用

非营性科研机构的科研经济活动主要包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、科研项目管理和合同管理。内部控制的建立与实施，应当建立起决策、财会、政府采购、资产管理、合同管理等部门或岗位之间沟通协调机制，充分发挥各相关部门或岗位的作用。

3.发挥单位内部审计、纪检监察部门的保障作用

科研机构内控制度的建设，经过宣传与教育之后，对于科研人员自觉遵守相关制度、保证行为的合法合规性具有重要意义，但能不能执行贯彻到位，则取决于科研人员对制度的认识和监督措施，有制度不执行，制度等于架子，执行时不给予监督，则制度效应等于零。所以，科研机构的内部审计部门和纪检监察部门是内部监督的主要力量，有效的内部监督是内控工作的重要保障，有利于及时发现科研机构经济管理行为和科研人员经费使用中的问题和薄弱环节，确保科研机构内部控制体系的有效运行。

4.要建立良好的内部控制的工作机制与体制

内部控制从形式上讲似乎是制衡，但本质上讲是在保证科研工作的合法与合规性的前提下，提高科研工作的绩效。以制衡机制为形式、以提高绩效为目标的内部控制体系与运行机制是内控工作的核心。从单位层面看，非营利性科研机构应当设置议事决策机制、岗位责任制、关键岗位轮岗机制等制衡机制，并确保科研经济活动的决策、执行和监督相互分离。一是要做到过程的分离，即决策是执行的前置程序，执行是决策的具体落实，监督影响和制约着决策和执行，这三个过程既相互分离又相互制约。二是岗位的分离，即不相容岗位相互分离。决策审批与执行、执行与监督检查、决策与监督检查等岗位应当相互分离，负责执行业务的岗位无权自行决策，而负责监督的岗位独立于决策与执行岗位，以确保其监督的成效。

5.要建立健全议事决策机制

《单位内控规范》第14条规定：“单位经济活动的决策、执行和监督应的应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。”决策失误是最大的浪费，科研经费的决策就是项目立项的决策及经费配置的决策，科研经费的优化配置就是将关系到国民经济和科技发展的重大科研项目确定下来，确定的项目真正是地国家科技竞争力有提升的项目，所以，非营利性科研机构有建立有利于科研费费优化配置的决策机制，而议事决策机制是科研经济活动科学决策、民主决策的重要保障。

二、非营利性科研机构业务层面的内控研究

非营利性科研机构做好业务层面的内控工作，除了要有正确的认识，思想上重视之外，还要认真研习相关法律法规，吃透相关程序，否则极易产生风险。

1.加强制度建设、建立公正的学术申请与评价制度，并严格贯彻落实

科研经费如何分配，分配是否真正让科研经费配置到了对国民经济、社会发展、科技进步有贡献的项目上去，是提高科研经费绩效的关键，所以，在科研经费配置的环节上，建立公正、科学的科研评价制度与机制，就具有重要的现实意义，科研项目的评价制度要避免“混同均衡”与“机会主义”现象，这就要求其评价制度要科学严谨，执行机制要规范公正，否则，就会导致科研经费配置不合理，财政资金浪费、无效的现象。

2.科学编制科研预算，规范执行科研预算

科研项目申报时，都要编制预算，从当前看，科研预算的内控存在很大问题，一是预算编报不够真实，和实际情况差异很大，二是科研人员在编报科研项目计划时，考虑到经费审批时会“打折”，一般会将预算报的稍大些，预算编制容易出现“两张皮”现象。所以，申报科研项目时必须科学编制预算，相关部门依规审核，要科学合理编制需求预算，准确测算有关费用、标准，力求编制的准确、合理。另一方面，预算批复部门也要重点对所编报的科研项目预算进行严格审查，要明细到“目级”科目，规范预算的批复。在批准科研课题后，要将立项文件与预算同时送达财务部门备案，实现和财务预算管理系统的对接。

3.严格科研经费收支业务，保证收支业务合法合规

在科研经费的收支管理中，“收”的问题并不突出，问题往往出在“支”上。除了科研人员不熟悉财务知识之外，还存在内控建设存在漏洞。如支出不符合科研经费支出范围，预算执行“两张皮”的问题，办理结算不规范问题等等，这些问题不仅反映了科研人员财务观念薄弱，也反映了科研机构内控建设存在问题。要避免支出业务的主要风险，应采取积极的控制措施，如要建立健全支出内部管理制度，确定各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。总之，科研经费的支出是最容易产生问题的环节，也是科研经费内控的重点环节，要做好其内控工作，必须在制度、流程上下功夫。

4.要认真落实政府采购制度，保证科研资产购置的合法性

针对科研经费购置科研设备，根据扩大科研经费自主权的要求，许多科研机构对资产采购办法进行了修订。科研设备采购中存在的问题主要是采购模式不符合相关采购法规的要求，一是不符合科研机构内部的采购办法，二是不符合政府采购的要求。要做好内控工作，科研机构应以“分事行权、分岗设权、分级授权”为原则，以采购活动有效制约为工作目标，以实施归口管理、明确岗位职责，建立“一事多岗”制度的管理模式，采购设备设施的价格要经过专门部门的核实，科研经费的采购预算要经过财务部门和科研归口管理部门的审批，采购行为要由承担政采工作的部门承办，而科研资产的验收要实行联合验收，应对所购物品出具经采购部门、财务部门、合同管理部门、资产管理部门、科研部门、科研项目负责人共同签字的验收报告。科研设备的采购效率反映了科研机构对科研项目和科研人员的服务质量，也反映了采购行为的合法合规性程度，唯有在遵循相关法规的前提下建立科学的机制与高效的流程，才能做好此工作。

5.要强化资产管理，保证科研资产管理与配置的规范性与使用效率

科研资产应实行分类管理，在科研资产内控工作中，科研机构要做好以下几点：一是对资产应当指定专人保管、专人使用，实施归口管理。二是按照相关固定资产管理规定，明确资产异动流程。三是单位应当定期清查盘点资产，确保账实相符，加强实物资产管理。四是建立责任追究制度。对于资产人为的损失，以及使用效率低下或闲置的科研资产及时进行调配，以提高其使用效率，保证国有资产的保值增值，同时应追究相关人员的责任。

6.科学管理科研合同，做好科研合同的内部控制

科研经费具有相对独立性，科研人员对科研经费使用权与管理权有完全不同的认识，科研人员往往排斥科研单位的管理，加之有的科研人员对合同法并没有做深入的研究，导致签订合同不规范，在执行中极易产生纠纷。那么，科研机构应如何做好服务与管理工作，保证科研合同签订的规范性，避免纠纷风险？一方面科研人员应该主动接受非营利性科研机构合同管理部门的指导，另一方面非营性科研机构应建立科学的合同内部管理制度。应当组织法律、技术、财会等工作人员参与，必要时可聘请外部专家参与相关工作，对合同实施归口管理，实现预算、合同、收支业务相结合。同时，应主动帮助科研人员进行合同纠纷处理，保证科研工作顺利进行。

7.完善科研项目绩效考评，做到公平公正

无论是非营性科研机构本身，还是其它科研经费的管理部门，都应做好科研项目的绩效考评与考核结果的应用，这是提升科研人员的科研积极性，提高科研经费绩效的重要因素。一些科研机构对科研经费的配置与使用不公开和不透明，对科研成果的评价不公允、不科学，不实行科研信息公开制度，这对于科研工作极为不利，所以，科研项目的绩效评价工作是非营利性科研机构内控工作的依托，科研绩效评价工作有其复杂性，如指标的确定、权重的确定，都是一个比较复杂的问题，正因为如此，更反映了绩效评价的重要性，科研工作的绩效不应唯论文，应坚持实事求是的原则，坚持讲究实效的原则，应根据科研工作的特性，对基础研究、应用研究与开发研究分类评价，不应一视同仁，应采用不同的绩效评价标准，这样才能做到客观、公正、有效