国土空间规划体系下的城市边缘地区控规编制难点及转型思考

文／张杨 望城经开技术开发区管理委员会 湖南长沙 410200

1、国土空间规划体系相关内容概述

1.1 启动背景

为解决目前我国规划类型过多，内容重叠、冲突，一些地方的规划甚至出现朝令夕改等众多现实问题，谋划新时代国土空间开发保护格局，党的十八大以来，已大力推进了对国土空间规划的探索研究。十九大后，进入实质性推进阶段。2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》） 中， 将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。同年5月28日，《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（以下简称《通知》）的下发， 全面启动了国土空间规划编制审批和实施管理工作，《通知》要求各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等，既有规划成果按新要求融入同级国土空间规划中。随后各地方相继组织开展了国土空间规划编制工作。目前大多数正在编制完善的过程中。新的国土空间规划体系的建立，标志着我国空间发展和空间治理全面进入崭新的时代。

1.2 内涵与意义

在国土空间规划体系构建中，其内涵与意义主要包含了以下内容：（1）国土空间规划以“生态文明建设”作为基础指导，坚持“生态优先、节约优先、保护优先”的基本原则，科学布局和管控生态、农业、城镇等功能空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设的关键举措。（2）通过对空间资源的配置、管控，在开发保护中发挥战略引领和刚性管控作用，推动与促进发展方式的转变，力求创建安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局，是坚持以人民为中心、实现高质量发展、建设美好家园的重要手段。（3）建立全国统一、权责清晰、科学高效的规划体系，解决原本存在的规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂等诸多问题，是保障国家战略有效实施、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

1.3 框架与编制要求

基于《意见》中的相关要求，全国建立“五级三类”国土空间规划体系总体框架，其中“五级”包括国家级、省级、市级、县级、乡镇级；“三类”包括总体规划、专项规划和详细规划。根据编制要求，不同等级、不同类型的国土空间规划内容，反馈的目标与任务也存在差异。总体规划强调的是综合性，是对一个行政区域范围内涉及的国土空间保护、开发、利用等的全局性安排；详细规划是对具体地块用途和开发强度等做出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动，进行各项建设的法定依据，一般在市县级以下组织编制，其中控制性详细规划是最核心最重要的详细规划。在国土空间规划编制中，需要从战略性、协调性、科学性与操作性等层面逐步落实框架内容。

2、城市边缘地区控制性详细规划编制难点分析

2.1 城市边缘地区土地类型的特殊性

城市边缘地区是指城市与乡村的过渡地带，是城市地域结构的一个重要组成部分，这类地区是城市非农业占地与纯农业腹地之间的土地转换地区，城乡用地交错，是城市建设中最复杂、最富变化的地区，城市功能和乡村功能互为渗透，社会经济发展特殊而又十分活跃。基于城市整体发展蓝图的构建要求、城市功能的不断进化和城市建设带来的土地财富增值，这类地区往往是城市控制性详细规划编制的重点区域，通过编制控规对即将开发的乡村地区进行刚性管控，这在城市扩张时期是非常高效的，但随着以生态文明建设为本底的新一轮国土空间规划体系的构建，全域空间管控深入实施，城市的无序扩张被终止，原本依靠控规刚性管控的城市边缘地区扩张速度放缓，发展方式面临转型。城市边缘地区不可能完全转化为城市建设区，城市建设与乡村建设诉求慢慢进入博弈。目前国土空间规划体系中已将村庄规划列入详细规划范畴，城市边缘地区由控制性详细规划和村庄规划主导管控的边界尚未明晰，传统控制性详细规划只对城市建设进行管控，处于规划控制范围内的乡村建设基本停滞，国土空间规划新背景下，控制性详细规划急需转型。

2.2 城市边缘地区发展限制因素多

城市边缘地区发展限制因素主要体现在以下几点：（1）土地权属混杂，城市活动、农业种植、工业生产等各类型活动并存，但经济效益并不突出，土地利用效率不高，还存在各类用地纠纷。（2）边缘地区承担了较多的城市基础设施布局，机场、变电站、垃圾站、污水处理厂、高速公路、铁路货运站、区域管廊等等，这些重大基础设施造成了边缘地区空间割裂、环境承载压力大、自身建设受限等问题。（3）土地开发粗放，建设用地分散，通常监管力度不大，各项建设自发性、随意性较强，造成村庄改造成本高、整体开发难度大等问题。（4）较城市核心区而言，边缘地区林地、耕地、水系等自然资源较多，但因处于规划控制范围，仅仅限制建设，并未有自然资源保护、修复和利用的投入，这类资源往往处于放任的状态，农业活动频繁，生态较为脆弱，生态效益有限。对城市边缘地区空间的保护与开发策略、如何提升生态功能、权衡各方利益、提高土地利用效率，是国土空间规划背景下控规编制的难点。

2.3 控制内容与城市边缘地区契合度低

从目前现有控规实施情况来看，也存在控制内容和区域契合度较低的情况。此类问题主要体现在以下几方面：（1）定位不符合边缘地区特性。通常情况下，控规编制需要依据城市总体规划展开，结合总体规划对片区的发展战略引导，来选择最为合适的功能定位和空间布局，但在实际规划中，规划部门往往高估边缘地区的发展潜力，刻意拔高定位，规划自成中心或副中心，导致土地使用性质错配，土地资源浪费。（2）容量控制不当。由于地块开发容量与土地收益直接挂钩，地方政府受利益驱使，编制控规时将土地开发强度对标城市中心区，导致出现道路一侧高楼密集、另一侧开敞农田的奇特景观，严重破坏了城市向乡村过渡的景观风貌。（3）配套不协调。基于高定位和高强度开发，配套设施往往也采用较高标准，这与自身基础条件、城市资源要素间存在着协调性较差的情况，比如在一个行政区只有2个消防站的现状条件下，一个控规片区就配套了6-7个，很难实施建设，这样使得所建立的支撑体系与片区发展契合度较低，规划方案的实用性难以持续。

2.4 政府管控与市场调节边界模糊

相比城市中心地区，城市边缘地区受城市发展战略、城镇体系构建和自身条件影响较多，其吸引力和发展建设的不确定性也比较强，因此政府对边缘地区的管控很难一以贯之。地方政府为了加快项目的落地速度，会选择在落实过程中多次调整规划内容，以适应市场的需求，而市场是以逐利为根本目的的，很多规划内容的调整意味着公共利益的损失。经过多年规划实施和多轮规划调整后，规划成果的系统性容易遭到破坏，政府制定的原规划管控失调，目标无法实现，并且造成难以弥补的城市问题。尽管如此，但是规划的实施确实需要市场的反馈，政府管控是刚性的，平衡各方诉求，提供公共服务，维护公共利益，市场调节是弹性的，有利于释放活力，刺激经济的发展。如何厘清政府管控与市场调节的边界，明确刚性的要求和弹性的空间，使规划成为一个目标清晰稳定、可持续的实施蓝本，是编制城市边缘地区控规的又一个难点。

3、国土空间规划体系下的城市边缘地区控规编制转型要点

3.1 生态保护优先思维

生态保护优先思维也就是底线思维。国土空间总体规划的三区三线从宏观层面突出了主导功能的划分和边界的刚性管控，城镇开发边界范围内的边缘地区从边界管控的角度来说虽然可以集中进行城镇开发建设，但这类地区也不可避免的承担着生态、农业等空间向城镇空间的过渡功能，是一个环境次敏感区。边缘地区控规编制转型过程中，首先应当树立生态保护优先思维，严守生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，并且利用自身条件，整合山、水、林、田、湖、草等自然资源要素，建立生态廊道和生态屏障，稳固生态空间格局。

3.2 高品质生活民生思维

城市建设发展的价值核心是提高人民生活品质，这也是社会主义现代化建设的内在要求。新时期国土空间规划体系下，树立高品质生活民生思维，更加突出以人为核心，以规划引导高品质生活城市建设，是控规编制层面必须贯彻的指导思想。城市边缘地区传统的发展理念是“重经济、轻社会”，全力发展制造业，引进大量工业产业项目集中连片地区形成开发区，缺乏基础设施配套和公共服务配套，或者产居分离严重，配套错位，导致形成一定规模后又缺乏吸引力，逐渐衰落。编制这类地区的控规，应推动传统理念的转变，积极探索经济社会协调发展的新路径，在保障劳有所得的基础上，落实住有所居、幼有所育、学有所教、病有所医、老有所养等提升人民生活品质的要求。

3.3 全要素一体化思维

全要素一体化思维是指将规划范围内的所有要素统筹考虑，纳入同一个体系中，打破空间利用和管理上的二元化、分离的状态，满足国土空间规划体系下对空间利用的全域副覆盖要求。相比城市中心地区，城市边缘地区的建设通常都是组团化、块状化的，中间夹杂较多的非建设用地，传统的控规只对城镇建设用地和区域设施用地做出安排，将农田、水体、村庄、山体林地都归为非建设用地而缺乏规划措施，导致空间管制和利用的分割。新体系下，控规编制应将这些非城镇建设要素统筹考虑，在满足城市建设的同时，兼顾范围内村庄等其他建设的诉求，同时应该注重用地分类的衔接和延续，面向管理和事权，从全要素视角来制定规划管控和发展措施。

3.4 空间治理弹性控制思维

党的十八届三中全会要求加强空间治理体系建设，空间治理是国土开发和利用过程中由政府管理、市场机制、社会治理等为参与者共同参与，通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续利用的空间改造活动，其内涵应该是持续的、涉及多方利益协商与互动的一个过程，具有不可完全预见性。规划作为空间治理最重要的手段之一，这就需要其留出一定的余地和弹性，以应对空间发展利用过程中出现的种种不确定性因素。城市边缘地区由于空间改造的强度较大，不确定性因素更多，在以刚性管控为主的控规编制中，更需融入弹性思维。

3.5 土地资源集约化利用思维

城市边缘地区土地资源具有不规则性、冲突性等特征，在国土空间规划体系的应用背景下，应进行集约化思维转换，实现土地资源的合理开发。首先，应从外延扩展为主的趋势转向内涵更新优化的方向，梳理城市边缘地区的山水脉络，保护自然肌理形成的开敞空间，科学选取建设用地，形成共生的模式；其次，对产业用地的规划采用紧凑的土地利用模式，适当提高产业地块开发容量，协调投资项目评价体系，提高产业准入门槛，创新土地供应模式；再次，积极挖潜已形成的闲置、低效土地，通过回收改变使用性质、功能混合、项目嫁接和置换等方式，提高土地资源的利用效率。

4、城市边缘地区控制性详细规划编制建议

4.1 深入研究发展背景，因地制宜，合理定位

边缘空间的发展趋势判断和定位直接决定着控规编制的思路和方向，如何准确判断趋势并为片区做好定位，笔者认为，应注意以下几点：（1）深入分析国土空间规划体系构建时期国家政策和发展战略的转变，突破惯性思维，从整体上把握发展大趋势，上层政策决定着下层发展方向，外部环境决定着内部发展的动力。（2）着重分析城市发展的历程、方向、以及历版总体规划对城市建设的指引，厘清城市发展的历史脉络，有助于判断边缘地区在整个城市空间格局中所处的地位。（3）通常边缘地区的发展动力相对不足，编制控规时，应客观审视、正视这一点，大胆舍弃“中心发展论”，不贪大求全，抓住自身特色，有机融入周边组团，以协调促发展，以补充升价值，借势发展。第四，不管是临山临水，还是拥港拥站，或者是古镇古村，一个片区总会有自己独特的资源，规划应深入挖掘这些资源并加以创新利用。

4.2 科学评价空间资源，优先生态刚性管控

党的十八届三中全会提出建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。国土空间总体规划在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上划定三区三线，构建国土空间开发保护的格局，作为过渡地带的城市边缘地区，在下层详细规划编制阶段，同样可以采取“双评价”的技术路线，对规划范围内的土地开发适宜性和资源环境承载能力做出更加细致的分析和评价，并叠加基本农田、水域蓝线、保护林地和生态公益林等法定保护要素，优先对生态区域刚性管控，计算出片区的总体土地利用规模上限，对建设用地的选取、空间格局的构建、生态廊道的打造具有非常重要的指导作用。

4.3 融入城市设计视角，全要素立体空间指引

城市设计是对城市体形环境所进行的三维空间的合理设计，它既包含了物质空间设计，也包含了人们社会生活以及精神文明方面的设计。对城市边缘空间的控规编制，应融入城市设计的视角，从延续边缘空间文脉、提升空间界面特色、构建多元开敞空间等方面做出思考和指引。首先，控规编制应以区域或城市总体城市设计为指导，并且可以在控规编制启动阶段同步开展片区城市设计，控规与城市设计方案互相反馈与提升，最后形成统一的成果，对优化和合理配置城市空间资源具有重要作用。其次，对于城市边缘地区的非建设空间，如农田、山林、河流、村庄等要素，也应从城市设计的视角进行全要素细致化分析，从立体空间引导，制定保护措施和对其进行必要的低冲击改造，更好地发挥其生态效益和社会效益。同时也需要考虑到相邻区域的一些基础情况，在进行详细规划时做好协商，避免一些用地纠纷问题，提高规划实施的可行性。

4.4 引入弹性规划策略，增加规划实施的灵活性

弹性规划策略是为了提升城市规划应对不确定社会经济发展变化的能力所采取的一种规划技术手段，主要体现在构建有伸缩余地的城市空间结构，扩大规划指标的可浮动范围，实行频繁、滚动式规划修编方式，引入市场机制激励开发建设行为等方面。在城市边缘地区控规编制中，通常可采取的规划策略主要有：（1）用地留白。“白地”的概念最初源于新加坡，指在规划编制中预留一部分用地不明确用地性质，控制5-10年不做开发，增加土地利用的兼容性和规划变更的灵活性，促进产业结构转型升级，并为将来提供更多灵活的建设发展空间。（2）制定规划管理单元。指将规划范围内划分为若干个规模适度，主导功能相对突出，具有稳定可延续的边界的单元，对单位内的开发总量、蓝绿空间、文物保护、配套设施等进行刚性管控，对居住、商业等基于市场开发的用地提供可调整的空间，其内涵是加强土地使用兼容和转换的规划土地管理模式。另外，在管理过程中需完善指标体系，明确不同指标权重和对应内容，以此来提高体系与边缘地区开发过程的适应性，提高地区开发结果的可靠性。（3）支路弹性控制。城市边缘地区产业类型、不同规模的企业对用地规模需求的影响较大，这就需要规划引入弹性支路，在保障总体空间结构和路网格局不受影响的前提下，支路可根据项目落地要求取消或建设。

结语：

综上所述，深入研究发展背景，合理定位，能为控规编制指明方向，学评价空间资源，有利于刚性控制土地开发上限和构建合理的空间格局，融入城市设计视角，全要素立体空间指引，能更有效具体地配置城市空间资源，提高空间治理能力；引入弹性规划策略，增加规划实施的灵活性，可以更好地应对社会经济发展变化。结合城市边缘地区基本情况，制定相匹配的控制详细规划，对于提高地区开发结果合理性和活力，促进地方经济可持续发展有着积极的意义。