乡村振兴战略下的国土空间规划现状及对策

文／唐嗣彪 重庆市荣昌区规划和自然资源局 重庆 402400

引言：

在现阶段国土空间规划体系中，需要加强全域改革工作。落实乡村振兴发展目标及发展任务，确保各规划空间能够有效衔接。受经济及技术水平等因素影响，国土空间规划效果预期目标存在较大差距。为使国土空间规划工作能够在改善乡镇居民生活质量，促进地区经济平稳发展中发挥出重要作用，应结合现有乡镇经济发展规律及特征，制定出专项可行的国土空间规划管控机制，加快国土空间规划进程。

1、概述国土空间规划

1.1 国土空间规划概念

国土空间规划主要是对一定区域内国土的空间及时间进行安排，通过开展功能区划分、土地利用划分、城乡划分及海洋功能划分等工作，形成全新空间结构。现阶段国土空间规划体系涉及五级三类，基于当前空间规划领域研究、改革探索成果，满足高质量、高效率发展要求，还应落实多规合一原则，报批审查重点，依法编制国土空间规划文件。

国土空间规划总体目标主要体现在国土开发强度即建设用地占比占7%、工业化率及城镇化率达到70%。对于全面现代化要求较高的城镇，西方国家城镇化率一般会达到80%，因此中国城镇化率70%的目标切实可行。

1.2 国土空间规划发展趋势

（1）国土空间规划中的主导地位更加突出。国土空间规划是国家中远期空间发展战略的重要代表，不能够随意变动与调整。当前国家进一步强调了国土空间规划在城市发展中的主导地位，推行国土空间规划整合、协调、统筹工作，以及实现各规划良好衔接目标。

（2）国土空间规划法律体系更为健全。国土空间规划实施及管理工作需要借助条例明确的法律支撑。未来国家将对国土空间规划及国土空间一体化发展给予更高的法律支持，从根本上提升国土规划工作的权威性，确保国土空间规划内容能够深入贯彻落实到城市发展进程中。

（3）国土空间规划内的公共管理模式更为完善。结合地区实际发展特征与要求，需要切实优化国土空间规划内容。配合使用国土空间规划审批、监督、技术要求等工作，丰富规划形式，从根本上提升规划工作开展期间的公众参与水平，切实保障公众核心利益，实现高效能治理目标。

1.3 国土空间规划背景

现阶段区域经济发展成为促进我国经济稳定增长的重要基础。但就目前来看，区域经济的发展也存在不平衡、不全面问题。东中西部地区区域经济发展差距较大。部分区域经济单项突出，配套的生态环境保护、社会发展等工作没有落实到位。在未来区域经济发展时，需要依靠国土空间规划工作维持区域经济稳定增长，解决区域经济发展期间的各类矛盾问题。

相较于发达国家而言，我国国土空间开发水平始终处于有待提升阶段。工业化及城镇化发展速度依旧缓慢，需要借助国土空间规划工作，进一步提升国土空间开发水平。

新时期我国区域高质量一体化协调发展体系更为成熟，需借助国土空间规划工作，稳定推动一体化协调发展。工作空间规划是区域一体化协调发展的重要基础，使国土空间规划的重要性逐步更为显著。

1.4 国土空间规划内容

在开展国土空间规划工作前，需要先分析乡镇地区与周边地区的区位关系、地区内自然环境、空间利用率以及社会建设发展情况。结合地区双评价成果以及阶段性发展数据，对现有国土空间的适宜性进行注重分析，并开展地区土地用地规划以及灾害风险评估工作。

确定各级地区发展目标。结合乡镇发展战略以及上位规划要求，分析地区阶段性发展目标实现中面临的挑战及机遇、发展特征及发展需求，确定乡镇规划定位、远期及近期发展目标，确保乡镇空间规划以及实际建设工作能够遵照上位规划约束性指标，规范有序开展。

从供给侧角度分析，国土空间规划工作需要构建城乡区域分工协作体系。城乡区域协作体系应当明确点线面以及县域基本单元，将城乡分工协作作为管控要点，现代农业线分工协作作为主线。遵照城乡区域协作根本原则，形成多层次的城乡分工协作体系。

从需求侧角度分析，国土空间规划应当构建起城乡市场一体化框架。基于区域经济一体化发展目标，扩大区域经济规模。在城乡发展内动力期间，应当以政府提供的条件及软条件为主。城乡一体化内在动力十分显著，但仍需要外动力，即政府或各单位支持，才能够形成真正意义上的区域互联互通目标。

从市场失灵角度分析，国土空间规划工作应当着重促进区域协调及可持续发展。现阶段区域经济差距较大，经济发展及生态环境之间矛盾冲突更为显著。区域相对差距缩小，但绝对差距依然逐步扩大，应当在国土空间规划过程中继续保持区域相对差距的缩小，并采用更大力度管控对策控制绝对区域过大问题；

从运行机制角度分析，结合现有市场经济发展规律，开展区域经济分工协作工作。建立起以企业为主体、以政府为主导的区域经济运行市场机制。构建国土空间市场化配置体系，结合所有权及使用权分开原则，对土地进行分工管控。加强政府部门对土地管理及土地用途管控的各项职能，有效解决区域经济运行期间的各类体制问题。

2、乡村振兴战略下国土空间规划的重要作用

乡村振兴战略在推动国土空间规划进程中的意义重大，是指导国土空间规划工作有序开展，优化国土空间规划目标、制定国土空间规划方案的重要依据。具体而言，乡村振兴对国土空间规划工作的重要作用主要体现在以下方面：

（1）乡村空间规划工作可切实提升国土空间规划期间的实用性，满足平稳增长、协调发展目标。国土空间规划及管理工作是国土空间布局工作的重要基础，通过在国土空间规划基础上开展整体布局工作，可切实发现存在于原有布局环节的各个问题，推动国土空间布局工作有序开展。现阶段我国宏观经济市场体系依旧处于新常态化发展阶段，下行增长压力较大，区域经济发展趋势良好。在我国发展期间遇到的区域不平衡、不协调问题需借助国土空间规划解决，促进国土空间规划工作有序发展。

（2）国土空间规划工作可提升乡村资源的合理利用率。在国土空间规划工作开展期间，由于早期受粗放型经济体系影响，资源浪费情况较为严重，与现阶段社会可持续发展目标不符。通过借助国土空间规划体系，能够合理配置各类资源，从根本上提升资源利用率；

（3）国土空间规划工作还可以更好的节约乡村发展成本，控制规划期间的预算，满足国家发展战略要求。在国土空间规划工作开展时，如没有加强建设管控力度，建设不合理问题较多，建设工作的经济压力将进一步增长。在国土空间规划环节开展国土空间规划，能够切实提高财务管理水平，确保每一笔资金均能落实在具体建设目标上。现有国家重大发展战略要求主要就是依照五位一体总体布局与四个全面战略布局，结合高质量及现代化经济体系建设总体思路，形成区域高质量一体化协同发展目标；

（4）国土空间规划还可满足空间多规合一、城乡融合的根本要求。在未来国土空间规划过程中，应严格落实生态文明理念，空间规划重点，开展科学全面的顶层设计工作，确保每块国土空间均能够得到保护及利用。要求主体功能区规划、土地利用规划以及城乡建设规划需要统筹兼顾。结合三规合一目标，注重开展综合交通规划工。将点与点连接起来，以线的形式规划。将主体功能区作为规划重点，辅助土地利用规划、城乡建设规划以及综合交通规划有序开展。

3、乡村振兴战略国土空间规划原则

3.1 绿色生态原则

要求国土空间规划应积极响应社会可持续发展号召，贯彻落实社会生态文明理念。在促进各行业发展基础上坚守环保底线，具体实施时以三区三线为根本，大力推动地区生态环境保护及修复工作。

3.2 以人为本原则

在国土空间规划过程中，需要深入乡镇基层，聆听群众建议，以群众根本需求规划空间区域，开展各资源分配工作。进一步完善基础设施建设，改善乡镇人际环境人居环境，从根本上提升大众生活质量，推动地区可持续发展。

3.3 全域管控原则

要求在乡镇国土规划工作开展期间，落实上位国土空间规划要求以及相应的约束指标。遵循多规合一手段，对地区生态、农业、建设发展空间进行不断完善，实现全域全要素统一目标。

3.4 因地制宜原则

要求国土空间规划工作应突破原行政区规划限制，着重考虑地区自然条件、地理特征、功能定位、产业类型等因素，对国土空间规划内容进行不断完善。坚持在国土空间规划开展期间以问题及目标为导向，明确经济区主导产业发展需求，制定出针对性规划方案及节约用地手段。

4、国土空间规划存在问题

4.1 长远规划缺失

部分国土空间规划工作缺乏长远规划，在制定乡镇规划方案时没有着重考虑集体利益，导致规划方案的内容较为狭窄，难以充分发挥出建设方案应用及其作用，致使国土空间规划进程始终处于有待提升阶段。

4.2 功能分区较为简单

在现阶段国土空间规划过程中，还存在功能分区较为简单问题。部分建设工作的功能分区划分并不严谨，导致土地利用率不足。工业区及居住区层次划分不鲜明，难以使规划工作在提升国土空间居民生产生活质量中发挥出重要作用。

在国土空间规划编制执行过程中，各部门职能较为模糊、那合理分配度不足。部门与部门之间的关联性有待提升，侧重点不同，在功能分区上经常会出现重复规划、规划盲区等问题。

4.3 基础设施建设力度不足

相较于城市建设工作而言，国土空间基础设施建设力度始终处于有待提升阶段。由于国土空间规划工作受经济及技术的制约较为显著，基础设施建设时缺乏必要的资金支持。同时，在实际建设过程中，相关管理人员没有高度认知到生态理念在国土空间规划环境的重要作用，致使国土空间内生态环境较为混乱，各类污染物没有得到及时处理，严重影响到乡镇居民生活质量。

4.4 地域特色不鲜明

部分国土空间规划设计人员没有充分结合当地自然环境及人文历史资源特征，制定的国土空间规划方案，没有切实符合当地实际发展要求。大部分乡村自然生态环境没有得到全面保护，乡村基础建设水平较为薄弱，空间规划保障能力有待提升。

4.5 村民参与度不足

为使乡村振兴战略能够更好落实在国土空间规划中，还需要村民积极配合。具体来说，村民是乡村国土空间规划的重要主体，国土规划落实水平与村民生产生活质量息息相关。由于空间规划专业性强，村民难以更为深入的了解到规划思想，对国土空间规划工作的参与性不足。同时，国土空间规划村民利益出现冲突，难以切实保障空间规划要求。

4.6 国土空间规划管控工作不到位

国土空间规划管控不到位问题主要体现在编写及制定缺乏相关标准，相应法律法规不健全等方面。在国土空间规划编写及制定环节，各部门没有严格遵照规划区域实际情况开展规划工作，在规划实施期间缺乏标准性及系统性材料，导致规划内容及形式差距性较大，人力及物力资源被浪费。

关于国土空间规划管理的法律法规不完善，规划编写机制不能够准确的为各项管理工作提供法律支持，缺乏法律主干体系。还有部分地区实施的国土空间规划理念及机制较为落后，缺乏标准化法律内容以及相应的决策配套管控机制，导致国土空间规划管理的执行力不足，难以满足乡村振兴发展要求。

5、国土空间规划管理下国土空间规划路径探索

5.1 促进乡镇经济及社会协调发展

分析国土空间在发展规划期间具体要求，使国土空间经济发展能够与具备较高发展水平的产业融合在一起，为城市建设工作提供必要的物质保障。结合国土空间发展优势，打造特色产业形式。积极引进先进工艺及技术，逐步完善密集型产业生产链条，进一步提升国土空间经济发展速率。

要求国土空间规划设计应与现有科学发展观相符。在国土空间规划执行期间，各部门及工作人员应具备科学规划理念，积极引进先进的国土空间规划实施经验，协调国土空间规划管理经济效益及生态效益。

5.2 国土空间总体布局规划

在编制国土空间总体布局规划过程中，需对原国土空间总体规划内容进行细化。梳理现有国土空间结构，明确国土空间未来发展方向。确定国土空间发展建设轴心，结合轴心内容细化乡镇功能。结合规划区域实际情况，编制空间规划方案，掌握空间国土规划区域内容，建立专项可行的反馈机制，确保法律体系能够实现相辅相成目标。

基于城乡背景以及国情，构建国土空间规划框架。明确各部门职责，确保各级单位相互沟通协调。制定出专项可行的乡村空间规划发展路线以及执行方案，明确统一的国土空间规划战略目标。

改革国土空间规划行政体系，在国土空间规划中引入听证会等管控机制。对国土空间规划编制及执行全过程展开监管工作，向社会各界分析并采纳建议，增强公众对国土空间规划管理的参与度。明确国土空间规划各部门主体责任，确保国土空间规划理论思维能够落实给各级部门。

针对部分乡村地区土地资源利用率不足问题，需要政府部门着重落实永久性基本农田方案，做好农田规划及成果存储工作。结合乡村环境特征，制定科学合理发展战略，推动乡村经济多样化发展。要求国土空间规划工作应以永久性基本农田控制线为基础，建立起长效土地管控机制，巩固永久性农田规划成果，制定永久性农田保护法，进一步提升土地资源应用期间的合理性。

5.3 做好乡村振兴布局以及新兴产业用地分配工作

为确保国土空间规划管理工作能够与乡村振兴战略目标相符，还需要在规划期间关注居民点统筹安排，道路交通、公共服务规划布局等内容。着重建立起城乡一体化乡村网络服务设施，积极开发乡村中未利用土地，使闲置用地能够置换到规划集中聚居区中。国土空间规划管理期间，还需要结合乡村实际情况规划，加强居民点规划管控力度。

明确乡村新型产业用地分类。在现阶段乡村振兴目标实现过程中，成效最为显著的新兴产业主要包括农家乐、民宿等，可从根本上提升村民生产生活质量水平，因此可定义成村庄居住用地，农副产品加工可定义成村庄工业用地。只有明确村庄居住用地及工业用地的基本作用，才能够从根本上提升各类土地资源利用率，切实保障乡村整体规划水平。制定出专项核心管控机制，大力保护乡村地区原历史文化及风貌，从根本上提升地区自然资源及文化资源利用率。

举例而言，在乡镇地区着重开发新城区及工业区。老城区可进一步挖掘地区文化历史，通过突出地区人文景观，促进旅游业及商业发展。

不仅如此，为真正意义上实现乡村振兴战略目标，还需要振兴乡村产业，进一步提高乡村经济发展水平。结合不同乡村实际情况，划分成主导产业与特色产业，促进新型工业发展，拓宽乡村经济发展道路。

5.4 加大国土空间规划建设宣传力度

为确保国土空间规划工作能够在推动国土空间规划建设工作有序开展中发挥出重要作用，还需要做好国土空间规划规划宣传工作，确保国土空间规划任务能够实现全员参与目标。建立起普法宣传团队，从根本上提升村民法律意识。

由村民监督乡镇建设进程、乡镇建设环节存在的环境污染问题等，确保国土空间规划工作能够始终处于规范有序的环境下开展，充分发挥出国土空间规划在国土空间规划中的基础作用，进一步增强村民生活质量。

着重完善乡村服务设施及产业结构，增强村民在国土空间规划工作中的参与感。为确保乡村建设全面发展目标能够尽早实现，要求在乡村事业位置处建设基础设施用地区域，优化乡村网络设施，改善村民生产生活环境，结合乡村地区特色，做好乡村各类产业结构布局工作，设置出更加完善的产业发展规划，进一步促进乡村振兴发展。

结语：

总而言之，国土空间规划管理工作，为国土空间规划与发展指明了方向。为使国土空间规划工作能够稳定朝向多元化、经济化、综合化发展，在提升乡镇居民生活质量中发挥出重要作用，还需要相关工作人员深入剖析现存于国土空间规划管理以及国土空间规划工作开展期间存在的各类问题，针对此些问题探索出更为科学合理的国土空间规划路径，确保国土空间规划工作能够始终处于稳定可靠发展化方向开展。