农村土地管理与规划中的核心问题浅析

文／吴济烈 广西浦北县自然资源局 广西钦州 535000

引言：

土地是国家发展的基础，土地资源是我国最重要的资源之一。随着社会经济的不断发展，城市化进程不断加快，为缩短城乡之间存在的差距，需要对农村土地进行科学、合理的管理和规划。但在具体针对农村土地进行规划和管理过程中，还存在很多的核心问题，如乱用土地、肆意开荒开垦等违法乱纪情况日益凸显出来。要想解决这些问题，相关管理人员必须要对农村土地进行妥善的管理和规划，从根本上实现土地资源的可持续发展。

1、农村土地管理和规划核心问题的基本概述

在农村地区，有很多的土地资源，能够为广大农民群众提供基础的生活保证。根据农村土地管理和规划中核心问题来说，需注重其界定的标准。在农村经济发展过程中，不同时代具有不同的特征，如管理政策的差异性、规划方向的差异性和农村地区的实际发展情况有很大的关系，也和当时的时代背景存在莫大的关联。

目前，在农村土地管理和规划过程中，存在很大的核心问题，主要表现在城市化发展和农业用地之间存在的问题、旅游开发用地和农业用地之间存在的问题。如何处理这些核心问题，是相关工作人员急需解决的事情，如果处理不当，不仅影响社会文明进程，也会影响人民群众的基本温饱需求。

2、农村土地管理和规划中核心问题的标准分析

2.1 典型性的标准

“核心”和“关键”的含义极为相似，在农村土地管理和规划过程中，有很多关键性问题需要解决。对于这些核心问题、或者关键性问题进行解决，为农村土地管理和规划提供一定的理论参考；从实践方面为处理其他地域与之相同的问题提供一定的指导。

2.2 时代性的标准

在不同的时代背景下，农村土地管理和规划面对的背景也存在一定差异。不同的时代背景所影响农村土地管理和规划的核心问题也是不同的。在城市化进程不断加快发展的趋势下，有很多的开发商想让广大农民群众转让自己的使用权，加大对土地资源的开发力度，并在农村建设景区、工厂、住宅，获得最大化的经济效益。因此，农村土地管理和规划中的核心问题就是建设用地和农业生产用地之间存在的矛盾，对于这一矛盾的处理，直接影响城市化的发展进程，在一定程度上对于农业生产也会产生影响。农村土地管理和规划直接关系到粮食生产的安全性。

3、农村土地管理和规划中核心问题的基本特征分析

3.1 新

“新”是指在新时代背景下存在的、从没有在农村土地管理和规划期间存在的问题。比如随着城市化进程的加快发展，城市建设和农业生产用地之间存在巨大的问题：

（1）城市化的加快发展需要占用大量的农村土地资源。

（2）随着农村地区土地资源的减少，很容易造成农村地区的社会不稳定，严重的情况下甚至不能满足人们的基本生活需求。

3.2 共性

从哲学层面来说，共性和个性之间是可以进行过度转化的。但在实际农村土地管理和规划过程中，更注重其“共性”。只有具备共性的农村土地管理和规划问题，才具有一定的代表性，这是其他问题所不能体现的意义。

如具有良好景观条件的土地是发展乡村旅游的基本前提，但由于土地产权界定问题、依法征地法律制度、土地流转法定方式、农村土地资源的市场体制不完善等，在农村土地转变为乡村旅游用地过程中，政府部门、开发商、村民之间均存在违规违法行为，严重损害广大农民群众的基本土地权利，在一定程度上也会限制乡村振兴的发展。虽然发展乡村旅游有助于推动农村地区的经济发展，但是它也会带来新的农村土地管理和规划问题。在土地产权界定期间，它涉及多方面内容，如土地管理制度不完善、土地流转管理问题、同时存在管理违法违规等问题。对此，在农村土地管理和规划过程中，如果存在这些问题，相关工作人员便可以总结它的共性，从而提出具体的解决方案。

4、农村土地管理和规划中存在的核心问题分析

4.1 相关法律制度体系不健全

在我国，对农村地区土地资源的使用也制定了相关了法律法规，如《土地管理法》、《宪法》，任何人在使用土地时必须按照相关法律法规走流程，从而确保农村地区土地资源使用的合理性。但是，从目前我国农村土地资源使用现状来看，大部分农民群众缺乏相关的法律意识，在农村土地管理和使用过程中存在诸多违法乱纪的问题，如随意扩建土地、非法转让土地使用权、私自开垦土地等，都属于违背《土地管理法》的问题，若是情节严重，相关人员甚至会受到法律的制裁。但对于土地使用权一般都属于一个集体，目前相关法律法规对于这一概念并没有统一的界限，因此在实际农村土地管理和规划过程中略显困难，从而造成土地流失问题严重。

4.2 缺少对土地资源利用的可持续发展性考虑

我们国家在农村土地管理和规划过程中，对于城市土地资源的管理和规划明显大于农村土地资源的管理和规划，规划和管理实施的主要目的是指导社会方面对土地资源进行规范使用。随着社会经济发展速度的提升，城市化发展进程越来越快，促使农村土地流转速度逐渐提升，在经济发展过程中，城市边界不断扩张，城市周边的农村农用地是根据政府部门统一征收后、并按照相关的程序进行开发的，导致农村土地越来越少。与此同时，在乡村振兴过程中，大部分企业开始到农村地区投资，占用大量耕地资源建设现代化农产品加工厂，导致耕地数量因此减少，粮食安全也受到一定影响。

4.3 耕地管理不规范

在我国农村土地管理和规划中，耕地管理也不太规范，具体体现在以下几个方面：

（1）侵占耕地问题，农业生产、工业生产、水利工程的开发等，占用基本耕地面积。

（2）由于我国少数地区经济发展较为落后，致使大部分年轻劳动力外出打工，造成当地土地资源得不到充分利用。

（3）一些人对于开发积极性极高，但实施起来资金成本过大，致使土地资源在开发一半的时候，被迫中途停止。

（4）耕地土地资源分配不均的问题，随着在基层土地承包联合体制的推行，出现“一人承买所有土地”的现象，导致其他农民无地可耕种。

（5）现如今的人口增长速度过快，从根本上可分配的耕地土地数量明显减少，甚至大部分家庭都不能满足自给自足的生活。

4.4 农民群众参与意识不强

农村土地管理和规划工作的根本目的就是重新整合并利用农村土地资源，提高广大农民群众的生活水平，改变农民群众的物质水平。因此，在农村土地管理和规划过程中，相关工作人员要积极响应农民群众的参与度和号召力。但是，从目前的农村土地管理和规划情况来看，农民群众参与度还需进一步提高，大部分农民群众对农村土地管理和规划的重视度相对较低，是因为这其中涉及到利益纷争，农村土地管理和规划必然会导致集体利益和个人利益二者存在冲突，如果农民群众认为自身的基本利益受到侵犯时，便会采取漠视的态度，不仅影响农村土地管理和规划效果，也会给社会发展带来负面、消极的影响。

5、农村土地管理和规划中核心问题存在的原因分析

5.1 土地规划缺少系统性

结合目前我国对于农村土地管理和规划现状分析，还存在土地管理规划和当地的实际发展情况结合不密切、不能做到因地制宜的开发土地资源等问题，以农村居住房屋规划问题比较突出。

在居住房建设之前，没有统一的规划，也没有制定相关的建设标准，导致农村居住房屋随意建造、位置凌乱，甚至房屋建造的高度、方位等都是农民群众自己决定的，在一定程度上很容易影响农村的外在形象，甚至对土地资源的使用情况也产生很大的影响。

同时随着农村地区的社会经济发展速度不断增加，广大农民群众的物质生活质量也有了很大的提升，有一定经济能力的农民群众会选择到市里买楼，但是对于农村地区的房屋却依然还保留，这一部分房屋因为长时间没人居住、没人看管，久而久之，很容易导致房屋成为“危房”，严重的造成土地资源的浪费。

5.2 土地资源遭受严重的破坏

我们国家幅员辽阔，地形、地貌较为复杂，而且，我们国家的农业用地从整体分析是比较分散的，尤其是部分在山区或者丘陵地区的农村耕地，也呈现出碎片化的分布状态，甚至不能满足水、电、路全通的基本条件。因此，大部分农民群众在从事农业生产过程中，会存在农业生产强度高、作业量大、投资回报少的情况，从而加快农村土地资源的流转速度。在土地资源完成流转后，当地建立部分加工企业，但在农村地区，对于加工企业的管理要求比较宽泛，再加上加工企业对土地资源执行掠夺式耕种，很容易破坏当地的生态环境。虽然在短时间内会增加农村地区的经济利益，但若长远考虑会发现这对于农村地区的土地资源造成十分严重的破坏。

由于我国加强城市化、工业化建设，大部分政府部门为了追求最大化的经济利益，盲目地追求建设速度和建设成效，过度使用农村地区的土地资源，没有对农村和城市土地资源进行科学、合理分配，导致农村土地资源浪费的现象比比皆是，在一定程度上不仅忽略自然生态系统的平衡性，也会造成农村地区的土地资源利用效率偏低，严重时会造成农村土地资源紧张，从而给农村土地管理和规划工作带来较大的困难。

5.3 管理方法上存在问题

农村土地管理和规划主要目的是为了实现土地资源利用的最大化，但在实际农村土地管理和规划过程中，因为受到各种因素的影响，导致农村土地管理和规划的实际结果和预期目标之间存在巨大的差距。虽然政府部门明确规划农民宅基地的使用面积，并具体规定要按照相关的审核程序去办理，但是，在实际使用过程中，部分农民群众为了方便从事农业生产，还是会存在占用耕地的情况。

6、农村土地管理和规划中核心问题的解决方案分析

6.1 完善相关管理制度

农村土地管理和规划是一项综合性、较为复杂的工作，需要政府工作人员采用宏观调控手段，只有政府工作人员高度重视农村土地管理和规划，才能加强农村土地管理和规划效果的监管。在此过程中，这就需要各部门相关工作人员一起配合完成，通过政府工作人员采取强力有效的措施，共同推动农村土地管理和规划工作顺利执行。

由于农村土地管理和规划工作比较复杂，为提升农村土地管理和规划质量，政府工作人员要结合当地的实际发展情况，完善相关土地管理的制度，建立切实可行的土地资源规划机制，提高管理标准，在进行高质量的农村土地管理和规划过程中，必须要区分农村耕种用地、自用地以及商业用地，从而达到动态化管理的目的。同时，相关政府部门还要建立完善的、具有导向作用的系统框架，做好农村土地管理的引导性规划，明确农村土地管理和规划的基本目标。

对于农村常住居民的搬迁问题来说，在规划新农村的前提下，政府部门需要集中建设集体住房，增强农村土地管理和规划的效率，同时做好空置房屋、危房的管理工作，通过建设用地增减挂钩的手段，节省建设用地面积。在比较偏远的农村地区开展土地管理和规划工作过程中，要结合当地的实际发展情况，综合考虑农村土地管理和规划情况，从而实现提升偏远农村地区经济发展速度的主要目标。借助农村来引导城市，必要的情况下可以扩宽农村地区的发展范围。

6.2 科学合理规划土地使用

农村土地资源是不可再生资源，而且农村地区的土地资源有限，因此，在具体开发农村地区土地资源过程中，相关工作人员一定要科学、合理的对农村土地进行管理和规划，并通过合理的规划模式对土地使用情况进行强制管理。

（1）相关工作人员要统筹城镇和农村土地利用情况，遵照自然生态环境法则，切实解决城镇产业结构和农业产业结构中对于土地占用的矛盾，并且提高人民群众节省用地的思想觉悟。

（2）科学、合理规划土地使用情况，不能盲目减少耕地面积，也不能盲目占用土地资源而扩大建筑投资。从科学的层面来分析合理规划土地情况和地方经济发展之间的二者关系，避免开发商为了扩大经济增长而无视农村土地管理和规划。也就是说，相关工作人员必须严格按照科学、合理的手段规划农村地区土地资源，任何人不得逾越。

（3）以保护和改善土地生态环境为基本目标，对被工业化生产和历史遗留问题遭到破坏的土地资源进行修复，保证农村耕地用地的质量。具体来说，相关工作人员应使用科学、合理的手段，确定需要整治和改善的重点土地，制定具体的管理模式和管理标准，采用合理的工程技术手段对其进行有效的治理。

（4）土地质量还需要和农村可持续发展紧密联系在一起，将土地治理和产量较低的耕地用地改善串连在一起，将土地治理和发展农业规模化经营结合在一块，借助现代化技术、设备对土地资源进行治理，并实行日常监测、监管体系，通过改良土地资源和修复土地，实现农业经济的高质量发展。

6.3 加大宣传力度

农村土地管理和规划不仅是政府工作部门的职责，同样也是全民参与的一项工作，人人都要树立起保护土地的意识。由政府部门作为引导，利用网络媒体、电视、报纸、微信公众号、朋友圈、短视频等多种方式进行相关法律法规的宣传，增强广大农民群众对于农村土地管理和规划的意识，同时提升农民群众对于土地归国家、归集体所有的观念意识。

此外，政府工作人员必须做到深入宣传，确保农民群众能够从源头上认识到农村土地管理和规划的重要性，进一步实现农村土地资源的节约利用。政府工作人员要积极引导农民群众合理开发土地资源，而不是依靠冷酷无情的法律条款去约束农民群众的行为。

6.4 最大限度地保护耕地资源

耕地是农业经济发展的基础，也是粮食生产的重要保证，在一定程度上关系着国家社会稳定发展情况。因此，在乡村振兴战略实施背景下，相关工作人员在开展农村土地管理和规划工作过程中，要重视耕地资源的保护力度，严格按照国家出台的《土地管理法》的相关规定，最大程度的保护我们国家现有的耕地资源。

（1）对于基本农田，必须要给予最基本的保护，相关政府部门需要将其作为自身重要的工作责任。为促进农村土地管理和规划活动的顺利执行，将耕地保护和政府管理绩效相结合，并将其列入年度重点目标考核工作中，明确承包单位在保护基本农田方面的责任和义务。同时，国家还需要加大土地执法力度，严厉打击耕地利用过程中存在的违法行为，便于保证基本农田的面积。

（2）国家还应建立新增耕地的准备制度，拓宽耕地的补充和来源渠道，积极做好土地资源的整理和复垦工作，加大农村土地的整治力度，并采用相关方式方法鼓励单家独院进行异地搬迁工作，有助于扩大耕地面积。通过开展土地整治工作，有助于增加农村耕地的数量。农村土地管理和规划工作的开展对于美化农村地区的居住环境提供一定的条件，实现集中连片居住的目标。

（3）土地管理部门要大力落实国家《土地管理法》，加大执法力度，对于私自占用耕地的违法行为要进行严厉打击。在开展农村土地管理和规划工作过程中，相关工作人员还应该和公安部门建立合作机制，对于存在违规建设的房屋建筑，必须要勒令其进行拆除；对于建设坟地和挖沙等行为，必须要督促其回复原状，并依照相关法律法规加强农村土地管理和规划，对于耕地资源的保护工作，必须要将其作为一项重要的工作，不断加大对耕地资源保护的重视，从而为乡村振兴的实施奠定更为坚实的基础。

结语：

综上所述，农村土地管理与规划工作是一项比较复杂、长期的工作，在一定程度上关系着我国国民经济增长的快慢。对此，在具体农村土地管理与规划过程中，相关工作人员要结合当地的实际发展情况，在农村地区加大土地管理和规划的宣传、推广力度，促使广大农民群众认识到农村土地管理与规划工作的重要性，从而积极、主动地参与到土地管理和规划工作中。同时，政府部门要配合相关工作人员，确保土地资源的合理利用，提升土地利用效率。