新野县农业生产托管发展现状与对策研究

□邹仪凰，谭 丹

（中南林业科技大学经济学院，湖南 长沙 410004）

农业生产托管是一种“保姆式”的经营管理模式，可以有效解决土地撂荒、粗放经营等问题。2022 年中央一号文件明确指出，要围绕重点、薄弱环节、小农户，大力发展单环节、多环节、全过程的农业生产托管服务。

1 新野县农业社会化服务基本情况

新野县地处河南省西南部，辖266 个行政村，农户数15.8 万户，耕地面积7.13 万hm，是全国无公害蔬菜生产基地示范县和全国粮食生产先进县，在农业种植业中，以小麦、棉花为两大支柱产业，芝麻、花生、玉米、薯类、瓜类、烟、麻等占有一定比重，年产小麦17 万t、玉米6.8 万t、花生及其他油料18.5 万t。该县拥有规模较大的蔬菜基地2.33 万hm，无公害蔬菜0.04 万hm，6 个品种获得了国家无公害农产品的认证。该县开展农业社会化服务的农民专业合作社有736 个，农村集体经济组织有179 个，企业有116 个，各类农业服务专业户有412 个，农业生产托管面积0.99 万hm，占该县耕地面积的13.8%。

2 新野县农业生产托管服务发展现状

采取随机抽样的方法，以问卷调查和访谈相结合的方式进行，针对新野县农村的实际情况展开调研，范围较广，调查结果可以为新野县农业生产托管发展提供有益的借鉴。

为确保抽样数据来源的代表性，选取沙堰镇、五星镇、新甸铺镇、上港乡和城郊乡等5 个乡镇，共发放问卷250 份，有效回收243 份，问卷有效率为97%。调查问卷围绕以下4 个方面进行设计，分别是农户主体特征、农户家庭特征、农户外部环境特征及农户参与农业生产托管意愿情况。

2.1 农户主体特征

农户是参与农业生产托管服务的主要决策者，其年龄、身体状况、受教育程度、农户类型以及家庭耕地面积，对农户是否参与农业生产托管县有一定的影响作用。

通常情况下，年龄较小、受教育程度较高的农民更有可能通过各种渠道了解农业农村新政策，更容易接受农业生产托管服务。相反，年长者的恋土情结相对于年轻人来说更重，并且对于新政策缺乏足够的参与热情和能力，在处理此类问题时常常充当“旁观者”，不太愿意接受农业生产托管服务。

在243 份问卷中，45 岁以上的农户占63.4%，初中及以上学历的农户占35.8%，表明多数被调查者年纪较大、文化程度较低。另外，农户健康水平越低，越需要耕收、田间管理托管服务，参加农业生产托管的意愿就越强，受访者中有29.3%的农户身体健康状况较差。

2.2 农户家庭特征

非农收入方面，年非农收入在1 万元以下、1 万～2 万元、2 万～3 万元、3 万～4 万元和4 万元以上的农户分别是24 户、38 户、31 户、74 户和76 户，分别占样本总量的9.8%、15.6%、12.7%、30.4%和31.5%，说明新野县农户通过外出打工可以获得更高的非农业收入。

家庭劳动结构方面，非农业人口为1人、2 人、3人和4 人或4 人以上的农户数分别为18 户、64 户、93 户、36 户和32 户，分别占样本总量的7.4%、26.3%、38.3%、14.8%和13.2%，说明在农村中兼业农民比例较高。

2.3 农户外部环境特征

从土地角度分析，新野县农户家庭平均用地面积为0.5 hm，超过0.667 hm家庭用地面积的仅占29%。由于农户的耕地少，多数农户耕地不到0.33 hm，这对发展机械化、规模化的农业生产具有不利影响。耕地面积较小的农户，自家劳动力可以满足农业生产的需要，对农业生产托管服务需求较小。新野县绝大多数农户家庭的承包地面积为0.06～0.66 hm，基本符合“人均一亩三分地，户均不足十亩地”的小农经济格局。

从农业生产托管政策认知角度分析，38%的受访者对农业生产托管一无所知；44%的受访者只了解一点；18%的受访者了解较多。可见，新野县农户对农业生产托管政策了解不多，政府宣传普及程度较低。

为了问卷调查顺利进行，首先向被调查者介绍了有关农业生产托管的含义及有关政策，并根据被调查者对其所掌握的知识调查农业生产托管认知评价，其中通过亲朋好友的介绍是最主要的信息获取渠道。其次宣传推广农民专业合作社。在调查中，28.8%的受访者表示，当地政府未向公众宣传农业生产托管政策；65%的受访者表示，偶尔进行宣传。2018 年以来，南阳市开展并实施农业生产社会化服务项目，但新野县尚未全面落实农业生产托管政策，大部分被调查者希望当地政府多举办农业生产托管宣传活动。

2.4 农户参与农业生产托管意愿情况

在本次调查中，有效样本总数为243 户，其中愿意参加农业生产托管的农户数为96 户，占样本总数的39.5%；不愿意参加的农户数为147 户，占样本总数的60.5%。超过1/2 的受访者不愿意参加农业生产托管。由此可见，农业生产托管服务在调查区未被农户普遍接受。

愿意参与农业生产托管的96 户农户中，有62 户农户家中只有妇女和老人种地，一些种植环节需要人手和机械的帮助，参与生产托管可以弥补农业劳动力不足或家庭主要劳动力外出工作造成的劳动力短缺，这一部分农户占愿意参加农业生产托管数的64.5%。有28.1%的农户认为参与农业生产托管服务后，自己可以全心全意外出打工，省时省力，解决“谁来种地”“如何种地”的问题。25.2%的农户愿意参与农业生产托管是因为与托管组织签订合同，文本明确规定双方责任利益，可以降低风险。

在不愿意参与农业生产托管的147 户农户中，有49 户农户（占不愿意参加农业生产托管总数的33.3%）从未听说过当地有农业生产托管服务，对此项服务并不了解；有43 户农户（占不愿意参加农业生产托管总数的29%）担心托管土地会带来风险，这部分农户多数年龄较大，思想较为保守，对新事物的接受能力较差。22.4%的农户认为自己完全有能力种地，家中有小型机械，基本不需要此项服务，这部分农户以中青年为主，身体健康，种植经验丰富。15.35%的农户对此项服务不满意，认为有的服务组织收费过高，农业生产托管费用每年15 000 元/hm，费用高于当地市场价格，收费标准制定不合理。

3 新野县农业生产托管服务发展中存在的问题

3.1 农户参与农业生产托管缺乏积极性

首先，农户认知不足。农村中大多农民文化水平不高，对国家政策不知情，农业生产托管作为新兴事物，部分受访者表示对这个概念很陌生，从未听说过，也有农户即使听说过农业生产托管，也认为农业生产托管和土地流转是同一事物，两者在本质上并无区别，存在概念上的混淆，并且不了解农业生产托管组织提供的具体服务内容，阻碍了农业生产托管的发展进程。

其次，农户存在顾虑。在发展农业生产托管服务方面农户有以下3 个顾虑：一是担心参与农业生产托管会丧失土地经营权，失去土地经营权就失去了生活的“保障线”；二是担心参与农业生产托管后，土地一旦被托管就无法获得全额补偿；三是担心政策变化，会与农业生产托管服务组织发生争执，出现“扯皮拉筋”现象。

再次，政策宣传缺乏多样性。新野县政府宣传手段相对单一，缺乏全面、立体的宣传，没有对农业经营管理的具体内容进行细致解释，农户缺乏对相关政策的认识，也就不愿参与农业生产托管服务。

3.2 农业生产托管服务主体运作不规范

首先，缺乏政府部门的监管和法律层面的保护。农村农业生产托管还处在自发的状态，政府部门对其经营过程和经营管理方式缺乏统一的规范，监管不明确。另外，由于没有专门的法律规定农业生产托管范围，导致很多合作社在托管土地时没有明确使用权，从而造成了很多纠纷。

其次，执行风险较高。农业生产托管服务组织与农户之间的信任关系一般都是口头上的，即使双方签订契约，其约定的权利和义务比较含糊、粗糙，合同中的权、责、利关系约定不明确，与农民签订的服务协议、服务标准不规范，缺乏部门指导，易引发争议，而且很少经过村组集体并报乡镇农经站登记或者签订正式合同，这不利于农户参与农业生产托管服务。

再次，存在非自愿性行为。农民专业合作社、供销社在开展农业生产托管服务的过程中，存在借助“行政手段”要求农户参与农业生产托管的行为，属于强制性参加农业生产托管，这就导致农户误以为村委会和托管服务组织之间存在利益关系，不愿意参与农业生产托管，存在这些情况在很大程度上导致了基层组织在群众中威信不高，影响了群众的信任和支持。

3.3 农业生产托管价格和模式与需求不匹配

首先，农业生产托管服务价格与农户需求不匹配。新野县农业生产托管服务价格每公顷是4 500～22 500 元/年。地理位置较好的村落，每公顷托管价格在12 000～22 500 元/年；地理位置较差的村落，每公顷托管价格在4 500～7 500 元/年。农业生产托管服务价格的高低，除了地理位置的差异，还与土地用途、土地质量、托管类型等有关。对于农户来说，农业生产托管服务的收费标准是否合理至关重要。例如，在交通便利、土壤肥沃、年回报率高的村庄，农业生产托管的服务价格更高，反之也是如此。但访谈表明，当地农户不接受这一定价标准，认为他们的土地和其他村庄农户的土地没有太大差异，服务价格不应该波动太大，因此选择不参与农业生产托管。

其次，农业生产托管服务模式与市场需求不相适应。目前新野县农业生产托管的主要模式为“全托管”，由农业生产托管组织为农户提供耕、种、防、收全过程管理，但其管理方式单一、不灵活，缺少多元化、个性化的管理服务。

4 优化新野县农业生产托管服务的对策建议

4.1 加大宣传力度，提高农户参与积极性

首先，提高农户认知水平。通过专业培训等形式向农户普及农业生产托管政策，让农户理解土地流转与农业生产托管不是现代农业发展的对立方向，土地流转强调的是土地规模化经营，农业生产托管强调的是服务规模化经营，提高农民对农业生产托管内容、方式和服务主体的了解，引导农户根据自身需要合理选择服务模式自愿参与农业生产托管，使农民真正成为农业生产的主人翁，从而增强了农业生产托管自主发展的内驱力。

其次，解决农户顾虑。一是保证农户不会失去土地经营权；二是将所有的补助都给予农户，使他们能够获得最大的利益；三是利用基层组织的力量，避免发生冲突，有关部门和乡镇要进一步指导并提供全方位的服务，解决可能出现的纠纷，同时监督被托管的土地，通过组织协调提高农民在政策中的影响力，解决农户后顾之忧。

再次，基层部门要加大宣传力度。农业生产托管是“根在基层”的一种农业经营实践，通过奖惩手段，激发村干部的积极性，建立和完善“农户—村级组织—托管组织”利益协调机制。通过政府的扶持和引导发挥基层农技推广组织的作用，以河南省地方典型事例为主要内容，由乡镇组织服务队进行实地解答，使农户更好地了解农业生产托管运作模式，增强农户参与经营的主动性。

4.2 加大监管力度，规范服务主体运作

首先，形成监管体系，完善法律法规制度。建立农业生产托管组织协会，与政府监管部门和其他机构建立系统的监管体系，形成地区联合模式，以此来规范农业生产托管服务运作。各级政府对农民专业合作社、供销社进行监督管理，在相关法律法规中增加农业生产托管的规定。

其次，降低执行风险，签署正规合同。通过双方主体之间的契约合作，可以最大程度地避免在农业经营过程中发生的托管风险，从而达到与农户共同承担风险的目的。在合同内容、服务价格、保障范围等方面，农业生产托管服务主体应遵循规范的规定，按要求制订合同，避免信息不对称和其他投机活动，双方能够更好地履行合同，又能降低违约的发生概率，维持交易正常运行。另外，农户参与农业生产托管后要及时上报村集体并在乡镇农经站进行备案。

再次，避免行政干预引发农民的抵触情绪。农民专业合作社、供销社在开展农业生产托管服务的过程中，要尊重农民的意愿，保护农民的权益，不能凌驾于民意之上，不能侵犯农民的合法权益，要正确引导农户参加农业生产托管活动。

4.3 明确定价标准，创新农业生产托管服务模式

首先，明确农业生产托管服务的定价标准。由于地形和土壤的差异以及耕地细碎化程度，农业生产托管服务价格存在巨大差异。因此，要结合当地的实际情况制订收费标准，积极与农户进行沟通交流，并说明服务收费的划分。

其次，农业生产托管服务组织创新服务模式。农业生产托管服务组织要深入农村，调查研究农户的实际需求，确定适合农户“口味”的特色农业生产托管服务模式，“全托管”与“半托管”模式相结合，探索出一种新型的服务模式，满足农户不同的托管需要。