完善京津冀跨区际生态补偿机制的对策研究

□王雅敏

（吉林大学马克思主义学院，吉林 长春 130000）

在京津冀协同发展战略背景下，河北省为京、津两地发展作出了重大贡献，河北省不仅生态环境遭到了一定程度的破坏，而且失去了一些经济发展机遇。因此，亟须通过完善京津冀跨区际生态补偿机制来改善京津冀的整体生态环境状况，以推动京津冀一体化进程和可持续发展。

1 京津冀跨区际生态补偿的基本原则和现状

所谓生态补偿，就是指享受生态资源效益的地方政府对提供生态资源效益的地方政府以及维护生态环境的社会组织和公民进行补偿，以弥补其损失。生态补偿机制是指为了维持、修复和重建生态环境的各种作用，协调生态环境保护和建设有关利益主体间关系的政策。而跨区际生态补偿机制是指处于某一特定的生态系统之中，并且是在空间上相近的不同行政区域之间存在的一种生态依存关系，因而需要在区域间实施补偿来协调区域间利益的生态补偿机制。

1.1 京津冀跨区际生态补偿的基本原则

1.1.1 “谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”原则

在京津冀地区的长期发展过程中，北京市和天津市大量利用河北省的生态资源，尤其是张家口市和承德市的生态资源，却没有给予足够的补偿。河北省这些地区由于经济和技术落后，无法独立承担生态环境恢复和重建的重任。因此，在京津冀跨区际生态补偿机制的实施过程中，生态资源利益的提供者和受损者有权接受生态资源利益受益者的补偿，而生态资源利益的受益者则必须给予相应的补偿。

通过确立“谁受益谁补偿”原则，可以在一定程度上避免京津地区免费使用河北省地区的生态资源而不进行补偿的现象。另外，“谁保护谁受偿”原则的确立可以有效激励河北省加强地区生态环境保护的积极性，以加快促进河北省的全面发展。

1.1.2 京津冀协同治理以及可持续发展原则

促进京津冀区域协调发展既要求三地在经济上协同进步，同时要求在生态文明方面共同发展。京津冀区域是我国三大城市群中发展差距最大、环境污染最严重的城市群，必须要尽快完善京津冀跨区际生态补偿机制来缓解京津冀区域面临的环境污染严重和生态系统退化的问题，有效协调区域间各利益主体之间的关系，不断缩小京津冀三地间的发展差距，促进区域协调发展。因此，京津冀三地政府要共同参与、协调治理，明确各利益主体的责任和义务，推动京津冀三地的可持续发展，早日实现京津冀一体化发展。

1.2 京津冀跨区际生态补偿机制的现状

京津冀同属京畿要地，战略地位十分重要。但随着经济社会的发展，京津冀地区的生态环境在不断恶化。为改善生态环境和积极推进京津冀区域协同发展，京津冀地区开展了一系列生态环境保护和建设工作，其中包括生态补偿。例如，北京向密云水库上游的张家口市、承德市划拨专项资金，大力支持两市进行“稻改旱”工程；2010 年，天津市对河北省进行生态补偿，并为引滦水源保护工程安排项目资金；2013 年，天津市启动海洋生态补偿试点；2016 年，天津市政府和河北省政府批准了《引滦入津上下游横向生态补偿实施方案》等。京津冀地区采取的这一系列生态补偿项目，使生态环境状况有所改善，但是这种以资金补偿为主的补偿方式并不能持久改善河北省的地区生态环境。

2 京津冀跨区际生态补偿存在的问题及原因

2.1 生态补偿法律法规不健全

目前，我国对生态补偿制度的有关规定，在《草原法》《水土保持法》等法律法规中都有所体现，对京津冀跨区际生态补偿的有关规定在京津冀地区政府的规范性文件和法律法规中也有所体现。但是从京津冀三地的生态补偿立法来看，京津冀三地还未出台《生态补偿条例》，京津冀地区的生态补偿多是以一种协同发展项目的方式来进行的，缺乏明确的法律依据。三地的生态补偿是以政府间的行政协议或者政策文件为基础，缺乏有效的法律约束力。因此，难以真正地贯彻落实京津冀地区的生态补偿政策，导致生态补偿效果不理想。

2.2 生态补偿主体不明确

目前，在京津冀跨区际生态补偿的相关政策和文件中，对生态补偿主体的规定不够全面和明确，“谁补偿”“谁受偿”这一核心问题尚未得到解决。从“谁补偿”这个方面来看，目前北京市、天津市、河北省的生态补偿主体主要是政府，多元化的补偿主体结构还没有形成，对享受生态资源的其他利益相关方并没有明确规定，从而导致一些生态资源的受益方免费使用生态产品或服务，而没有进行任何补偿，有失公平。同时，对补偿主体责任规定也不明确，可能会出现补偿主体间相互推脱补偿责任的现象，造成生态补偿实施效果差等问题。从“谁受偿”这个方面来看，目前京津冀跨区际生态补偿机制的受偿主体仍然是以河北省政府为主，并没有对其他生态环境的保护者以及生态破坏的受害者和生态治理中的利益受损者等相关利益主体进行明确补偿的规定。

2.3 生态补偿方式单一

目前在京津冀跨区际生态补偿的实践中，补偿方式基本以政府间的资金补偿、项目补偿为主，还没有形成多元化的补偿方式。长久以来，河北省为促进北京市和天津市的发展“牺牲”了自身发展的机会，出现产业结构不合理等问题。但是这些问题是很难依靠资金补偿的方式来解决的，并且资金的使用缺乏有力监督，容易造成资金浪费和用途不明确，更重要的是不利于河北省地区经济状况的根本改善和可持续发展。资金补偿作为一种“输血式”的补偿，并不是一种长久之计，也不能成为唯一的补偿方式。因此，加快推进生态补偿方式的多元化，将会是未来完善京津冀跨区际生态补偿机制的重中之重。

2.4 生态补偿标准有关问题不明确

生态补偿标准是关系生态补偿效果的关键内容，也是京津冀跨区际生态补偿实施的难点。由于目前国内外还没有形成一个各方普遍认可的生态补偿标准确定方法，所以京津冀跨区际生态补偿标准的制定缺乏可靠依据。尽管在生态补偿的实践中有具体补偿的数额标准，但是却存在过于笼统和模糊的问题。

此外，生态补偿的目的是为了对生态环境保护和建设地区的利益损失进行补偿，但京津冀跨区际生态补偿标准在制定过程中并没有科学和充分地考虑生态环境保护和建设地区的利益损失以及丧失的经济发展机会成本，因而导致生态补偿标准普遍偏低。京、津两地对河北省的补偿标准偏低、力度不够，还存在补偿标准缺乏动态调整和河北省不同地区间补偿标准差距过大等问题，使得河北省地区的利益损失没有得到有效弥补。

2.5 生态补偿监督管理机制不健全

在生态补偿实践过程中，还存在监督管理机制不健全的问题，导致生态补偿机制不能有效发挥其应有的作用。目前京、津两市对河北省实施的生态补偿基本上是依靠政府间的规范性政策文件来加以约束，并没有明确的生态补偿监督管理规定。京津冀地区政府没有专门的生态补偿管理部门，同时对生态补偿监督力度也不够，缺乏对生态补偿资金使用情况的监督，并且缺乏对生态补偿实施的监督。因此，在京津冀跨区际生态补偿实践过程中出现的资金挪用或者资金发放不及时现象不能得到有效规范和约束，导致生态补偿效果不理想，进而影响河北省地区生态环境保护的积极性和有效性以及地区的长远发展。

2.6 生态补偿公众参与度不足

京津冀跨区际生态补偿缺乏公众参与。首先，从目前的京津冀跨区际生态补偿方式来看，依然是政府财政资金补偿为主，缺乏对社会公众资金的筹集和重视。其次，从生态补偿主体来看，依然是政府补偿为主，缺乏公众的有力支持和参与。再次，公众参与的一个重要途径是决策参与，在制定生态补偿相关政策过程中，缺乏公众的有效参与。最后，对生态补偿资金的使用情况和生态补偿相关政策的实施情况等缺乏公众的监督，不利于保障公民的监督权，也不利于生态补偿机制的科学有效落实。

3 完善京津冀跨区际生态补偿机制的对策建议

3.1 加快推进生态补偿的立法进程

针对京津冀跨区际生态补偿法律法规不健全的问题，京津冀三地政府应协同推进生态补偿的立法进程，用法律保证京津冀跨区际生态补偿方针、政策的有效贯彻和执行，这是完善京津冀跨区际生态补偿机制的根本保证。要建立健全推动京津冀地区生态环境保护和建设的法律法规，京津冀三地在立法过程中必须打破行政界线、相互配合、协同立法，并且以法律的形式明确相关利益主体的责任和义务。

同时，通过法律形式进一步明确生态补偿的原则、补偿主体、补偿标准等，指导京津冀跨区际生态补偿实践，使京津冀跨区际生态补偿的各个阶段、各个环节都有法可依。

3.2 厘清京津冀跨区际生态补偿的主体

完善京津冀跨区际生态补偿机制的首要任务就是要准确厘定生态补偿主体，即“谁补偿”和“谁受偿”，这也是保证京津冀跨区际生态补偿机制能顺利实施的基本前提。在实践中，补偿主体可以分为支付主体和接受主体。支付主体一般是指生态资源受益地区的政府，即京津两地政府。

按照“谁受益，谁补偿”的原则，生态资源和产品的其他受益者，例如京津两地的企业、居民等也应积极参与到生态补偿实践中来。接受主体一般是指生态资源受损地区的政府，即河北省政府。此外，接受主体还应包括进行生态投资的河北省的企业和植树造林的河北居民等，丧失经济发展机会的河北企业也有权接受补偿。

总之，必须准确厘定生态补偿主体，同时明确各主体的责任，充分调动各主体的积极性，推动京津冀跨区际生态补偿机制的完善和有效落实。

3.3 加快推进生态补偿方式多元化

完善京津冀跨区际生态补偿机制的关键性问题就是要合理确定生态补偿方式，即“怎么补偿”的问题。目前京津冀跨区际生态补偿以政府资金补偿为主，补偿方式单一。因此，京津冀要创新生态补偿方式，推进生态补偿方式多元化，实现“输血”补偿与“造血”补偿的有机统一。

除了资金补偿之外，京津两地还可以通过技术补偿、政策补偿、产业转移等方式来支持河北省发展。在技术补偿方面，京津两地可以向河北提供技术援助、技术指导以及高新技术人才等方式来帮助河北省产业结构优化升级和可持续发展。政策补偿方面，通过政策倾斜，为有利于生态建设和环境保护的经济技术项目提供税收减免、项目支持等政策优惠。在产业转移方面，京津两地可以支持河北省文化旅游、科技创新等产业的发展。

此外，生态补偿方式的选择要与生态补偿项目和地区相匹配，应坚持具体问题具体分析。

3.4 科学确定生态补偿标准

完善京津冀跨区际生态补偿机制的另一至关重要的问题就是要科学确定生态补偿标准，即“补偿量”的问题。生态补偿标准不仅关系到生态补偿能否顺利推进，而且对生态补偿效果有重要影响。

因此，京津冀跨区际生态补偿标准的制定应该综合考虑京津冀三地之间经济发展的差距、支付主体的支付能力和接受主体的满意程度等。生态补偿标准的制定还应该包括生态资源受损地区因生态环境治理而丧失的经济发展成本，并努力做到动态调整与差别对待。

3.5 完善生态补偿监督管理机制

京津冀三地应协商建立生态补偿监督委员会，监督委员会应由三地工作人员共同组成，主要监督生态补偿支付主体是否承担补偿责任，同时还要追究生态补偿实施过程中失职工作人员和有关主体的责任；监督生态补偿资金使用情况，使生态补偿资金用到实处，以保证京津冀跨区际生态补偿机制的有效实施。

此外，京津冀三地可以协商成立一个统一的生态补偿管理部门作为生态补偿的管理机构，主要负责协调生态补偿的有关事务，比如研究生态补偿政策问题、明确生态补偿资金用途、合理确定生态补偿标准以及管理生态补偿项目实施等。同时，生态补偿监督委员会要加强对生态补偿管理机构的监督，保证京津冀生态补偿管理机构作用的有效发挥。

3.6 注重公众参与，获得公众的理解和支持

生态环境的保护和建设关系人民群众的切身利益，需要人民群众的大力支持。因此，在生态补偿实践中，要充分调动人民群众保护生态环境和进行生态补偿的积极性，鼓励社会组织和公众参与到生态补偿实践中来。

首先，必须充分重视社会资金的筹集，吸引社会资金向生态补偿领域流动，缓解政府在生态补偿中面临的财政压力。其次，要切实增强公众对生态资源受损地区的生态补偿意识，使公众更加自觉地参与和行动。再次，京津冀生态补偿的有关部门要公开生态补偿信息，让公众了解京津冀跨区际生态补偿的重要性，熟悉京津冀跨区际生态补偿机制的有关内容，使生态补偿得到公众的理解、支持和有效监督，以吸引公众积极参与到生态补偿实践中来。

4 结束语

随着京津冀地区经济的加速发展，经济发展与生态环境保护和建设之间的矛盾冲突越来越严重，完善京津冀跨区际生态补偿机制也越来越成为推动京津冀协调发展的迫切需要。因此，在京津冀协同发展过程中，需要通过健全京津冀跨区际生态补偿法律法规、确定科学的补偿标准等途径，实现京津冀地区生态环境保护和经济可持续发展的有机统一。