我国耕地地力指数保险的实践探索与推进策略

陈新建，谯显迪

（广西大学 经济学院，广西 南宁 530004）

一、引言

毫不放松抓好粮食生产，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略是新形势下保障国家粮食安全的重要内容，而藏粮于地就是要加强耕地保护建设（梁鑫源等，2022）[1]。习近平总书记在2022 年3 月的全国“两会”中强调，耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基，要落实最严格的耕地保护制度。2022 年中央“一号文件”也明确提出，要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，实行耕地保护党政同责。然而，全国各地的耕地保护形势并不乐观，第三次全国国土调查结果，从第二次全国土地调查以来的10 年间，耕地面积和耕地质量仍在下降。因此，在数量上守牢18 亿亩耕地红线，在质量上不断提高耕地地力则显得尤为重要。农民是耕地保护的行为主体，耕地保护应充分调动农民积极性，而藏粮于地的保护性耕作和较低额度的耕地地力保护补贴，往往在市场的压力下容易被农民忽略。如何在耕地产出与质量保护之间寻找平衡点，需要引入一套市场化且行之有效的耕地保护制度，为此耕地地力指数保险应运而生。我国自2018 年开展耕地地力指数保险的实践探索，已陆续在全国多个省份开展了试点与实践。作为以耕地地力保护为目标的市场化探索，耕地地力指数保险创新性地将保险与耕地保护充分结合，实现基于市场机制的耕地保护手段，对促进我国耕地保护政策实施、提升耕地质量、服务国家粮食安全等具有一定的现实意义。

在实行最严格的耕地保护政策背景下，如何更好地开展耕地保护、确保粮食安全、提高土地管理和利用效率等一直是各级政府部门关注的焦点问题，也是学术界研究的热点问题（郑沃林等，2016）[2]。纵然近年来我国实施了严格的耕地保护制度，但在耕地保护政策措施的实施效果上，耕地质量保护的整体水平并不高，且存在明显的区域差异性，西部地区的耕地质量与保护相对较弱（王文旭等，2020）[3]。耕地保护政策内容整体存在明显的不均衡性（刘洪彬等，2020）[4]，耕地保护制度存在行动力弱化与督导力不强等问题（刘桃菊和陈美球，2020）[5]，耕地质量保护效果不乐观，耕地土壤退化严重（郭珍，2018）[6]。而如何开展更高效的耕地保护，充分发挥农民的耕地保护积极性，相关学者认为应从国家政策层面出发，完善并健全耕地跨区域统筹机制（梁鑫源等，2022）[1]、将耕地保护纳入法律法规（黄忠，2020）[7]、推进耕地生态整治（陈美球和刘桃菊，2018）[8]等。国内也有学者从保险的角度提出开展耕地地力指数保险，尽快探索建立市场化的耕地保护工具（胡德雄等，2019；雷曜等，2020）[9-10]，通过完善我国耕地保护政策制度，提升耕地质量保护效果。

已有研究表明，耕地保护是必须长期坚持的一项基本国策，耕地保护仍然存在保护效率不高、效果不强等诸多问题，缺乏一套更高效的市场化耕地保护方案，而如何通过市场化的保险方案开展耕地保护，相关研究文献还较少。我国已在全国多地陆续开展了耕地地力指数保险的试点与实践，耕地地力指数保险是否是高效的耕地保护可选方案，还缺乏深入具体的分析。因此，本文以2018—2022 年期间在上海、广东、河南、浙江等省份开展的耕地地力指数保险试点为例，研究分析耕地地力指数保险开展耕地保护的可行性，系统梳理耕地地力指数保险的实践探索过程，归纳总结耕地地力指数保险的实践经验和制约因素，探寻进一步推广的策略，以期为我国耕地地力指数保险的健康可持续发展和耕地保护政策体系的创新与完善提供参考借鉴。

二、利用保险机制开展耕地保护的现实必要性

（一）耕地保护刻不容缓，市场化保护机制缺失

耕地面积持续下降，后备土地资源不足。从耕地总面积和人均耕地面积来看，2009—2019 年我国耕地总面积和人均耕地面积仍在持续下降。2019年第三次全国国土调查的数据显示，我国耕地总面积为191792.79 万亩，人均耕地面积1.36 亩，相比2009 年，耕地面积减少11284.21 万亩，耕地流失问题突出。

另外，2016 年中华人民共和国国土资源部公布的全国耕地后备资源调查结果显示，我国耕地后备资源总面积仅为8029.15万亩，较上一轮国土调查减少了将近3000 万亩，且受水资源、土质和地形条件等生态环境条件制约，加上区域分布不平衡和土地细碎化，大量后备耕地资源无法在短期内开发利用，后备土地资源不足。

耕地土壤肥力不高，土壤酸化严重。依据2018年生态环境部和联合国粮农组织公布的数据，全国土壤有机质平均含量仅为1.86%，远低于欧美及东南亚地区，耕地的土壤肥力低于世界平均水平，我国耕地基础肥力较弱。土壤酸碱性方面，我国严重酸化的耕地面积占比已达14.5%，耕地土壤南方酸化、北方盐碱化、东北黑土地退化趋势仍在加剧。自20世纪90 年代以来，我国耕地土壤PH 值总体呈下降趋势且幅度较大，特别是广西、湖南、江西等地区土壤酸化现象严重，PH 值低于5.5 的耕地占比持续增加，个别省份酸性耕地面积占比高达80%以上。

耕地保护政策工具有待完善，市场化保护机制有待建立。我国耕地总面积与后备资源面积流失量大、耕地质量总体水平低的现象突出，一定程度上反映了我国在耕地保护政策体系方面有待进一步完善，有待创新开发更高效率的耕地保护工具。纵然我国已经贯彻落实最严格的耕地保护制度，不断创新耕地保护措施，但耕地保护的效果和效益仍然不高。缺乏能充分发挥农户耕地保护主体作用、积极调动农户耕地保护积极性的耕地保护工具，创新性的市场化耕地保护机制仍有待建立。

（二）耕地地力保护补贴政策所发挥的耕地保护效果有限

耕地地力保护补贴是由原良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴改革转变而来的，是当前针对耕地保护的主要财政补贴项目，但其在自身属性及运行过程中所发挥的耕地保护效果不佳。耕地地力保护补贴的政策目的是保障国家粮食安全，补贴资金直接与耕地地力保护挂钩，所有承包了耕地的农户，只要保护好耕地质量都可以享受补贴。但在实际执行过程中，耕地地力保护补贴缺乏长期、动态的地力指标跟踪、监测机制，农户仍然认为耕地地力保护补贴是对农户开展粮食生产的一项特别补助，与原来的粮食直补没有实际差异，对耕地保护所发挥的作用相对较弱（陈美球和刘桃菊，2020）[11]。在对农户耕地保护的激励方面，耕地地力保护补贴以资金的形式直接发放补贴，且补贴额度有限，缺乏耕地保护激励机制，约束作用不强，对农户的激励效果较差（彭炎辉，2017）[12]。

（三）耕地地力指数保险是实现耕地保护的市场化可选方案

耕地地力指数保险是以耕地的地力指标为保险标的，根据耕地土壤质量指标的改善情况为依据进行赔付的一种正向保险方案。耕地地力指数保险相关联的相关主体主要包括保险公司、政府、农户和检测机构等，其运行机制如图1 所示。在地力指数保险运行过程中，农户或相关农业经营主体是开展耕地保护的实施主体，保险公司是实现市场化耕地保护的保险供给方，政府是开展土地管理、保险业务监管和财政支持的耕地保护责任主体，而第三方检测机构则是开展耕地地力检测、提供耕地保护相关技术服务的协同合作方。

图1 耕地地力指数保险运行机制图

耕地地力指数保险具备典型的正向激励和市场化特征。耕地地力指数保险理赔时，保险公司通过监测承保区域内耕地的有机质含量、PH 值等指标的变化来判断耕地地力是否发生了有利于耕地地力改善的指标变化，并根据变化的幅度确定是否触发保险理赔及赔付的额度，是创新性的正向激励性保险机制，与常规农业保险的灾害补偿机制存在明显差异。在保险的投保期，保险公司通过对耕地地力指数保险推广、宣传等展业活动，帮助农户了解耕地保护的重要性和收益性，运用正向的预期保险收益的激励作用吸引农户投保。在保险期限内，农户基于预期的保险收益和土地收益积极开展耕地地力保护活动，政府财政可为耕地地力指数保险提供保费补贴及相关的配套财政支持，保险公司则联合第三方耕地地力检测机构，定期和不定期地对土壤地力进行检测。在整个耕地地力指数保险运行过程中，耕地保护的相关主体通过市场机制连接，具备明显的市场化特征。

在正向激励和市场化协同作用的保险机制下，农户对耕地的保护越好，耕地质量提升幅度就越高，农户所获得的保险赔偿就会越多。耕地地力指数保险，一方面可较好地激发农户保护耕地的主动性和积极性，另一方面可推进以耕地保护为主要目标的绿色保险发展，形成“农户耕地地力保护—耕地质量提升—农业产出与保险赔付收益提高—耕地持续保护与绿色可持续发展”的良性循环。在耕地地力指数保险的市场化运行过程中，政府不需要对广大的农民群体进行过多的干预，就可以实现农户自主的耕地保护，可以大大节省政府为严格实施耕地保护相关政策法规的交易成本，提高了耕地保护政策的实施效率和效益，是实现耕地保护的市场化可选方案。

（四）耕地地力指数保险对耕地保护的赋能作用

可较好地激发农户耕地保护的积极性，促进农户更好地保护耕地。耕地地力指数保险可运用市场化与正向预期收益的机制激励农户保护耕地的热情，促使农户或相关农业经营主体主动保护耕地，夯实我国耕地保护政策的持续有效性。农户是使用耕地的主体，也是落实耕地保护政策、开展耕地保护的执行主体，农户的耕地保护效益直接影响着农户开展耕地保护的积极性以及耕地保护政策的实施效果。而耕地保护具有典型的社会性与外部性特征，农户开展耕地保护的社会生态价值却无法在农产品市场价值中体现（李河和赵连杰，2019）[13]，这直接导致农户的投入与回报不成比例。而在耕地地力指数保险中，由于保费成本和预期的保险收益的存在，投保农户会因为有资金投入收益而尽心维护耕地质量，并且期望通过保险赔付来弥补或收回耕地保护的投入成本，且保险赔付额度与耕地地力改善幅度紧密挂钩，可不断激励农户持续提高耕地地力，强化激励效果。

有助于提高财政资金使用效率，实现更高质量的市场化耕地保护。耕地地力指数保险在制度规则及实际执行过程中相较于耕地地力保护补贴有诸多优势，可成为有效的耕地地力保护补贴市场化替代方案。相较于耕地地力保护补贴，耕地地力指数保险不仅在市场化机制方面能更好激励农户进行耕地保护，且在财政资金使用方面更有效率。耕地地力指数保险是围绕耕地保护、农业碳减排和绿色可持续发展为政策目标的绿色保险类型，保费补贴是符合世贸组织规则的绿箱政策工具（徐亮等，2022）[14]。政府财政资金通过保险机制激励农户实施耕地保护，可发挥杠杆作用，进一步放大财政资金的耕地保护成效，提升财政补贴资金的使用效率。以上海市、广东省、浙江省为例，耕地地力指数保险的保费一般为80 元/亩，保额为480 元/亩，若政府补贴80%保费则补贴额度为64元/亩，而耕地地力保护补贴一般为100—200元/亩不等，各地地力补贴标准存在一定差异（见表1）。可见，地力保护补贴远高于地力保险补贴，且地力补贴无法实现保险保额所发挥的耕地保护力度，耕地地力指数保险在创新了耕地保护方式的同时，也提高了财政资金的使用效率。

表1 试点省份耕地地力保护补贴与地力保险保费补贴标准对比（2021年）

三、我国耕地地力指数保险的试点实践过程与成效经验

（一）我国耕地地力指数保险试点与实践的基本历程

耕地地力指数保险的产生是实施“藏粮于地”战略的具体实践，是不断强化耕地保护的创新探索。2015 年5 月，习近平总书记对耕地保护工作做出重要指示，强调耕地是我国最为宝贵的资源，要实行最严格的耕地保护制度，要像保护大熊猫一样保护耕地。2017年1月，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》发布，进一步提出了一系列严格的耕地保护举措。虽然耕地保护取得了一定成效，但耕地保护仍然缺乏健全的激励与约束机制，对发挥农户的耕地保护主体地位不强，对耕地质量实际提升与否的量化监测不足。为探索更为有效的耕地保护市场化工具，服务耕地保护并创新农业保险产品，2018年3月，上海安信农业保险公司探索出了以保险形式激励农户保护耕地的模式，开发了全国首个耕地地力指数保险，并成功在上海松江区泖港镇胡光村启动，耕地地力指数保险应运而生。2018—2022 年，我国先后在上海市、广东省、河南省、浙江省、四川省等五个省市的9 个地区开展了局部区域的耕地地力指数保险试点，累计承保耕地将近22 万亩。耕地地力指数保险的产生发展过程和试点情况具体如图2和表2所示。

表2 耕地地力指数保险的试点基本情况

图2 耕地地力指数保险发展历程

（二）我国开展耕地地力指数保险试点的基本方案

耕地地力指数保险因投保的耕地存在差异，农业生产情况与土地条件也不同，各地区开展耕地地力指数保险的试点保险方案也存在一定差异。本文以上海市松江区、广东省大埔县、河南省永城市、浙江省桐乡市的试点方案为例，分析比较我国开展耕地地力指数保险的基本保险方案，如表3所示。

表3 各试点地区耕地地力指数保险的基本保险方案比较

有机质含量检测指标与保险期限。有机质含量是评价耕地肥力和质量的重要指标（于文睿南等，2021）[15]，与耕地地力成正比关系。四个试点地区均用有机质含量作为耕地地力检测指标，其中河南省永城市、浙江省桐乡市两个试点地区将有机质含量设为耕地地力指数保险的土壤质量检测唯一指标，上海市松江区和广东省大埔县在此基础上还分别增加了耕层厚度和PH值指标。保险期限方面，上海市松江区、广东省大埔县、浙江省桐乡市试点的保险期间均为一年，河南省永城市试点的具体保险期限以作物生长周期为标准，投保耕地种植作物收获完成后到下一个自然年结束时间为其保险期限，且最长不超过一年。

保险金额与投保人。在保险金额方面，各试点地区存在较大差异。如在广东省大埔县的试点中，未在保险条款中对保险金额进行硬性规定，而上海市松江区将有机质含量与耕层厚度两个指标的保险金额分别设为480 元/亩和320 元/亩，浙江省桐乡市的保险金额则为480 元/亩，河南省永城市保险金额最高，为2400元/亩。四个试点地区的保险保额从最低到最高相差数倍，各试点地区在保险金额设置上存在较大差异。在投保人要求上，四个试点地区的投保人主要是新型农业经营主体，其中，河南省永城市除了新型农业经营主体外，还将一般农户纳入了投保人范围。

保险责任及赔偿处理。四个试点地区在总体赔付方式上均表现为地力指标出现不同程度提升则赔付，但在赔偿比例及赔付细则上各有差别，如表4 和表5所示。

表4 相关试点地区耕地地力提升与赔偿比例

表5 广东省大埔县耕地地力提升与赔偿比例

四个试点地区均根据耕地地力指标提升比例设置了多等级的赔付标准。上海市松江区与浙江省桐乡市两个试点地区所采用的赔付评定体系较为相似，仅在地力提升等级上略有不同，但浙江省桐乡市的赔付条件略低于上海市松江区。广东省大埔县是根据耕地地力提升的投入成本进行赔付，其赔偿标准较上海市松江区和浙江省桐乡市的赔付比例存在较大差异，而河南省永城市试点的耕地地力指数保险赔偿则直接设置为对应等级的赔付金额。单从保险方案的赔付条件和赔付额度来看，相同的赔付条件下在各试点地区所获得的保险赔付额度存在较大差异。

（三）耕地地力指数保险的试点成效与经验：以上海为例

因耕地地力指数保险在全国各试点地区的试点时长均较短，有些地区只是在局部地区开展了一年时间或不到一年时间的试点，难以充分具体地分析耕地地力指数保险的实际成效。而上海是全国第一个开展耕地地力指数保险试点的地区，也是持续时间最长且仍在持续开展的地区。

因此，本文以上海为例，简要分析耕地地力指数保险的试点成效与经验。

1.耕地地力指数保险发挥了良好的耕地保护与地力提升成效

上海市松江区是全国第一个开展耕地地力指数保险的试点地区，2018—2021 年完成了第一阶段连续3 年的保险承保，共计504 户家庭农场主参与投保，年投保耕地约8 万亩。根据上海市松江区农委的相关统计数据，试点以来，上海市松江区在试点区域内构建了94 个耕地地力监测点，改造了13.5 万亩的高标准粮田，耕地有机质含量的提升幅度普遍维持在5%左右的水平。

从发挥农户的耕地保护积极性来看，农民耕地保养意识逐渐增强，增施有机肥、种植绿肥、秸秆还田和深耕晒垡等耕地保护措施运用普遍增加，耕地地力指数保险有力提高了农户保护耕地的责任心和积极性①农业农村部耕地质量监测保护中心：《上海推出国内首份耕地质量保护险激活农民“藏粮于地”养地激情》，http://www.gdzl.agri.cn/gzjl/201804/t20180419_324233.htm。。

从保险赔付与保险公司收益情况来看，截至2021 年，上海市松江区所有投保的家庭农场主均获得了第一阶段的保险赔偿，赔款总额达1045.6万元，赔付率约为68%，农户从耕地地力指数保险上获得的整体理赔补偿较好②松江报：《藏粮于地有方、藏粮于技得力》，http://shsjb.com/Article/index/aid/5503554.html。。从持续开展耕地地力指数保险的上海市来看，农户积极开展了耕地保护举措，获得了良好的保险理赔收益，耕地地力得到保护和有效提升，保险公司也未出现超额赔付，耕地地力指数保险可实现持续稳健经营。

2.5 年周期连续性投保的上海地力保险模式

为保证投保农户拥有足够的时间提升耕地地力，鼓励农业经营主体持续地提升耕地地力，上海市松江区设计出了5年周期连续性投保方案，如图3所示。上海市松江区按照5 年一周期连续投保耕地地力指数保险，在周期内分为两个阶段并分别进行两次赔付、三次耕地地力检测，周期内不中断投保的保险试点方案。5 年投保周期的第一阶段为投保的前三年，阶段内分别在投保时和第三年阶段结束时进行两次地力检测，保险公司在第一阶段结束后开展第一次赔付。第二阶段为5 年投保周期的后两年，检测指标在第一阶段土壤有机质含量的基础上增加耕层厚度指标，保险金额在有机质保额480 元/亩的基础上增加厚度指标320 元/亩，即保险金额提高至800 元/亩，保险公司在第二阶段结束后进行第三次地力检测和第二次保险赔付。

图3 上海市松江区试点耕地地力指数保险的周期连续投保模式

耕地地力提升是长期缓慢的过程，5 年周期性连续投保、两阶段检测理赔，既能保证农户长期耕地地力保护投入后获得较高的保险理赔收益，又能提升保险公司运营地力指数保险的稳健性。

3.耕地地力指数保险相关主体多方参与相互协作

耕地地力指数保险的实施，不仅涉及保险公司与农户直接的投保与承保关系，还涉及耕地地力检测与修复、政府相关部门等多个相关主体，是多主体相互协作的过程。在上海开展耕地地力指数保险的实施过程中，首先由政府相关部门与投保农户共同向相关农业保险公司缴纳保费投保耕地地力指数保险。为充分调动农户参保、保险公司承保的积极性，提高参保率，上海市建立了由多级政府财政补贴保费的政策性保费分担机制，上海市财政、松江区财政与投保农户以4∶4∶2 的比例共同分担保费（雷曜等，2020）[10]。承保后，保险公司聘请第三方耕地地力检测机构对承保耕地进行相关地力检测评价并帮助农户提升地力，保险期间结束后第三方检测公司对承保耕地进行复检。在理赔阶段，保险公司根据地力提升幅度在政府和农户的共同监督下提供相应的理赔服务。除了常规的投保理赔外，政府部门或保险公司还会聘请耕地保护专家或相关技术服务主体，为农户提供相应的耕地保护技能培训以及装备设施服务，进一步提升农户的农业生产水平和耕地保护能力。

四、耕地地力指数保险持续推进的制约因素

（一）保险产品设计不充分，存在道德风险诱发可能性

从已经试点的耕地地力指数保险产品设计来看，存在参与主体范围不充分、保险期限较短、保险金额相对较低等问题。

第一，参与主体范围不充分。试点地区的地力保险主要投保对象多设定为家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体，但存在大多数小农户未包括在内的局限性。

第二，多数试点地区的保险期限较短，未能较好反映耕地质量提升特性。耕地地力指数保险投保期限多数仅为1 年，但耕地地力的提升是一个缓慢发展的过程，耕地地力指数保险也需多年的累积才会出现比较可观的保险赔付。如在上海松江区的试点过程中，经过3 年的阶段周期，大部分投保农户才可获得360 元/亩的赔付，而在其他只有1 年保险期限的试点地区，保险期间结束后投保农户所获理赔额度较低。

第三，保险金额相对较低，保险赔付额度不高。以浙江省桐乡市、上海市松江区、河南省永城市为例，实现5%的地力提升所获得的赔付，在浙江省是216 元，上海市是120 元，河南省是60 元。部分试点地区农户开展耕地地力保护后所获得的赔付难以覆盖土地的地力提升投入成本，而要实现更高的赔付比例，农户难以在短期内实现。

耕地地力指数保险仍在全国各地开展试点和探索，试点保险方案也在不断完善中，但从当前试点的保险方案来看，无论是投保人还是保险人，均可能出现道德风险行为。在投保前，农户可能会采用更加粗放的方式经营耕地，使用更多化肥农药降低耕地质量，从而降低耕地地力检测指标初始数据。在保险期间结束的地力复检过程中，保险公司为控制赔付水平，可能会联合第三方检测公司使用更苛刻的检测手段压低最终地力检测数值。在保险期限内，投保主体可能会采取不道德手段令耕地质量保持不变或微弱上升，违背保险产品设计目标。部分兼业或外出务工农户可能撂荒耕地（周旭海等，2022）[16]，撂荒的耕地可能因“休耕”出现耕地地力提升并获取地力保险赔付，违背保险产品提升耕地质量、促进国家粮食生产、保障国家粮食安全的目标。

（二）保费补贴机制未建立，政府财政支持不足

耕地地力指数保险如常规的农业保险一样，具备政策性特征，其运转需要政策性的保费补贴支持。我国耕地地力指数保险尚处于起步探索阶段，从各地的试点情况来看，耕地地力指数保险保费水平约为80 元/亩，按普遍执行的80%保费补贴比例标准，政府补贴额度为64 元/亩。而从试点地区财政补贴的分担情况来看，耕地地力指数保险当前属于地方性农业保险险种或金融支农创新试点品种，尚未建立由中央财政和省级财政补贴的保费补贴机制，保费补贴资金更多地由地市级政府财政或相关农业支持项目资金承担。而地市一级政府往往因经济发展水平的差异，大多存在明显的财力不足问题，尤其是中西部地区的地市级政府财政支持能力更弱（甘伟铭和陈新建，2021）[17]。如广东省大埔县的地力指数保险试点所需财政资金主要来自农业农村部金融支农创新试点项目，受项目实施期限和地方财政补贴机制未建立的影响，其试点运行也仅坚持了1 年；而上海市松江区因保费补贴由上海市财政、松江区财政两级均担，建立了良好的保费补贴分担机制，故保持了地力保险的持续运行，充分反映了健全保费补贴机制的重要性。此外，从保险公司运营的角度，保险公司在开展耕地地力指数保险业务时不仅需承担常规的运营费用，还需支付第三方检测机构、修复机构所需的相关土壤检测费用，运营的效益也不高。因而，可持续的财政支持资金是耕地地力指数保险可持续发展的重要保障，财政支持不足或者过度依赖基层地方政府的财政补贴，可能将导致地力保险难以持续运营的风险。

（三）农户对新型的耕地地力保险产品了解度不足

农户对耕地地力指数保险的认识理解程度仍然有限，总体观望态度明显。一般而言，对于一种新型的农业保险产品，农户从认知到接受再到参保需要3—5 年的时间（徐雪高等，2017）[18]。而耕地地力指数保险最早出现于2018 年，到2022 年仅有4 年的运行时间，尚处于起步探索阶段。耕地地力指数保险的辐射范围均不大、涉及的农户不多、投保的农户主体与投保的耕地面积占比较小，相关保险内容、地力保护等方面的宣传不到位、不具体是耕地地力指数保险面临的主要问题，加上农户保险意识淡薄的客观现实（刘从敏和张祖荣，2021）[19]，大多数农户对保险的运行机制、理赔过程、地力保护等缺乏充分的认知。同时，耕地地力指数保险期限短、投保农户理赔额度低、投保主体范畴小等也进一步限制了耕地地力指数保险的铺开。因此，基于各方面的主客观原因，农户对耕地地力指数保险还处于逐渐认知的过程中，对保险的了解程度还有待积累。加上政府在相关政策制度、配套设施、技术创新等方面缺乏配套支持，耕地地力指数保险仍处于探索阶段，耕地地力指数保险与传统农险的协调不足，农户的观望态度明显。

五、进一步促进耕地地力指数保险发展的对策建议

（一）完善保险产品设计，提升产品实施的科学性

保险产品的合理与严谨是其能否发展良好的重要因素，在进行产品改进时应遵循市场原则，满足农户耕地保护的实际情况与需求，进一步完善保险产品设计。

第一，扩大投保主体范围，提高耕地地力指数保险包容性。应减少设置排除不同类型农户参保的限制条件（张林和温涛，2019）[20]，积极鼓励不同层次的农业经营主体和小农户参保，扩大耕地地力指数保险的覆盖面。

第二，设置与耕地质量提升速度相匹配的保险期限。耕地地力的改善与提升需要长期的积累和投入，应根据耕地的实际情况适当延长或调整地力保险期限，保证农户有充足时间提升耕地质量。

第三，科学厘定保险费率，适度提高保险金额。在进一步推广耕地地力指数保险的过程中，须进一步调整完善保险赔付设计，科学测算不同地区耕地地力保护与提升的成本，合理设置地力提升幅度区间与赔付比例，因地制宜地适度提高耕地地力指数保险的保额，强化耕地地力指数保险的非营利性和公益性属性。

第四，改进保险方案，规避道德风险。对保险方案中所涉及的重要的、易混淆的、具备一定专业性的字、词、句进行必要充分的补充解释，避免信息不对称问题。对于保险条款中的责任免除部分，保险公司应进行细化，制定规避机制及免责条件，防范可能发生的道德风险。

（二）优化保费补贴机制，多方筹措财政补贴资金

受限于地方政府的财政水平，耕地地力指数保险的保费补贴财政资金存在明显缺口，而耕地地力指数保险发挥着耕地保护的重要作用，具备典型的政策性特征和公共物品属性，需多方筹措相关财政资金缓解保费补贴的困难，确保耕地地力指数保险的持续经营。

首先，积极申请将耕地地力指数保险纳入政策性农业保险或地方特色农业保险范围，并逐步纳入中央补贴险种的范畴，保障耕地地力指数保险保费补贴的可持续性。

其次，调整保费补贴的分担结构，减少县一级政府的保费补贴财政分担比例。耕地地力指数保险涉及全部耕地，覆盖范围广，受众群体多，县一级地方政府难以承担支持耕地地力指数保险过高的保费补贴。

再次，多方筹措各方资金支持耕地地力指数保险发展。积极争取国家支农资金、耕地保护补贴资金、乡村振兴领域的相关扶持资金等各级政府财政资金解决地力保险保费补贴不足的问题。

（三）提升保险科技运用，推动保险产品服务创新

保险科技是降低农业保险市场交易成本、提高保险经营效率的重要手段（许梦博和陈楠楠，2021）[21]。注重保险科技在耕地地力指数保险中的运用，利用3S 技术、大数据、物联网、人工智能、精准检测技术等科技助力耕地地力指数保险的服务创新（唐金成和李笑晨，2020）[22]。在耕地地力指标检测方面，可利用3S 技术、大数据、互联网在承保、核保、理赔等环节对投保耕地进行图像收集与保险指标检测，实时跟进并公布耕地地力的变化数据，解决耕地地力指标变化过程中的信息不对称问题，实现降本增效。在客户信息核对方面，保险公司可运用保险科技依托国家相关大数据建立保险客户信息库，对农户的投保基本信息进行统一获取，提升投保农户信息审核、签发保单的效率和准确性，减少逆向选择和道德风险问题。在客户服务方面，积极完善耕地地力指数保险的各种制度建设与服务体系，如依据人工智能、互联网等技术设计保险电子顾问，为农户在保险咨询、地力提升技术与装备等方面提供专业性的智能化咨询服务。

（四）加强保险产品宣传，提升农户产品认知程度

加强产品宣传，提高农户对地力保险的了解与认知程度，强化农户的耕地保护意识与保险意识，进而激发农户保护耕地、提升地力的积极性和主动性。耕地地力指数保险是新的创新型农业保险险种，且与常规农业保险赔付机制相反，农户对这种全新的农业保险产品需要一个认知的过程。应加强对广大农民群众的耕地地力保护与地力保险的宣传力度，拓宽宣传渠道，努力提高农户的地力保护意识和参保意识。广泛利用电视、广播、报纸等传统媒体，以新媒体传播渠道，全方位、多层次地解读耕地地力保护政策法规，宣传耕地地力指数保险，提高农户对耕地地力指数保险的了解认知度。充分发挥农业保险公司基层网点员工、政府基层干部等的力量，开展耕地地力保护相关的政策宣传；组织各乡镇（街、区）农业科技人员、保险公司展业人员开展地力保护与保险知识的相关培训，耐心解答农户相关疑问，消除农户疑虑，增加农户对地力保险的接受度，提高耕地地力指数保险的农户认可度。

（五）完善地力保险顶层设计，提升持续运行能力

耕地地力指数保险是开展耕地保护的创新性农业保险产品，其发展时间较短，相关政策与配套措施滞后于传统农业保险发展，缺乏完善的耕地地力保险顶层设计。因此，一方面，应完善耕地地力指数保险的相关政策法规，补齐地力保险相关制度短板。规范耕地地力指数保险的经营主体、承保对象、投保范围等要素（谢玲红等，2022）[23]，建立健全地力保险的监督管理体系与耕地保护惩罚机制。另一方面，建立健全多层次的风险分担机制，保证耕地地力指数保险稳健持续经营。建立并完善地力保险的风险准备金制度，在保险公司外部，建立由政府牵头、保险公司参与、多方共同出资设立的耕地地力指数保险风险基金。在保险公司内部，根据一定的保费留存比例建立耕地地力指数保险专项风险准备金。将耕地地力指数保险纳入农业再保险体系，鼓励保险公司利用再保险工具转移地力保险经营风险，提升保险公司持续运行地力保险的能力。