农业科研单位财政项目绩效管理存在的问题与对策

金妍萍 郑昊秋 张珍文

一、农业科研单位财政项目绩效管理的背景和意义

全面实施预算绩效管理是财政管理体系的重要组成部分。党的十九大提出“全面实施绩效管理”的要求，新《预算法》中多次提到绩效及其相关内容。2018年9月印发的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）提出，要加快建成“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，进一步明确了预算绩效管理的重要性。2020年3月财政部出台《项目支出绩效评价管理办法》，更是充分落实了《意见》精神。

作为全面预算绩效管理体系的基础，财政项目绩效管理是行业或单位整体预算绩效管理的重要组成部分，其水平直接影响了整体预算绩效管理的实施。农业科研单位开展财政项目绩效管理研究，对增强科研创新能力、优化资源配置和提升资金使用效益具有重要意义。

目前，农业科研单位在财政项目绩效管理意识与制度建设、预算绩效编制、项目绩效评价和绩效管理信息化等方面存在一些问题。本文结合农业科研单位工作实际，通过深入剖析这些较为突出的问题，提出相应对策，为加强农业科研单位财政项目绩效管理、提升部门整体绩效、提高农业科研单位管理水平提供思路。

二、当前财政项目绩效管理中存在的问题

（一）绩效管理意识薄弱，管理制度不够健全

组织机构不健全，顶层设计相对滞后，缺乏相关管理经验和专业人才，未设置专门的组织机构或专人负责项目绩效的全过程管理。管理责任不明确，各管理部门的预算主体作用发挥不充分，未能理顺财务部门、其他管理部门和各预算执行部门的职责分工，导致财政项目绩效管理未能起到应有的作用。主要体现在以下两个方面。

1.绩效管理意识薄弱。财政项目绩效管理的实施力度取决于单位管理层和项目实施人员的重视程度，现阶段农业科研单位对预算绩效管理的重要性认识不深，未能形成整体预算绩效管理意识。项目绩效评价工作一般由上级财政部门布置，通常被认为由单位财务部门负责，其他管理部门参与程度往往较低。但是农业科研项目的专业性和特殊性，往往导致项目经费管理权限跟随资金下放至项目承担单位和项目负责人，项目绩效管理的具体工作也同时下放，出现管理脱节。

2.管理制度配套不健全。虽然国家和地方出台了绩效管理制度，各行各业仍需根据实际，制定相应的符合本行业实际的管理制度。目前，大多数农业科研单位的项目绩效管理制度仍然处于探索阶段，制度起草、完善和实施需要时间，一定程度上影响了绩效管理工作水平的提升。

（二）绩效指标设置不合理，指标体系设计不科学

农业科研受自然条件影响大，项目执行过程不确定、不可控因素多，极易导致绩效指标设置不合理，项目预算绩效编制难度大。主要体现在以下两个方面。

1.项目绩效指标设置不合理。项目指标设置与预算绩效目标完成情况息息相关。因此，项目绩效指标设置时，科研人员往往首先考虑如何通过考核，而不是科研需求和研究规划需要。这极易导致指标设定缺少相关性、完整性，并且难以测量，未覆盖项目的核心产出与效益。①绩效指标相关性较低。如部分项目将“经费执行率”达到财政考核要求设置为绩效指标，很显然这不属于项目的绩效目标。②绩效指标不具备可测性。如部分项目设置的“加强宣传”效益指标以及“社会经济效益”指标过于笼统。③绩效指标设置不够完整。考虑到农业财政项目不确定因素多，项目负责人在设置绩效指标时会偏向可控性好的和容易完成的指标，回避不确定的指标，甚至忽略项目核心指标，导致项目绩效指标不完整。

2.项目绩效指标设计不科学。不同行业、不同项目之间预算绩效体系差异较大，缺乏有效、统一的范本和指标模板。农业科研单位财政项目绩效指标设定、权重分配和评价标准缺乏依据。①项目绩效指标值设置过低。为了确保完成指标，将项目指标值设置在较低水平，从而导致与预算资金不匹配，偏离实际需求。如某个“乡村振兴”项目绩效指标中“示范推广面积”指标值设置为20万亩，最终完成值都数倍于指标值，导致指标指导性和约束性不强。②关键性指标不够突出。如一些绩效指标较多的项目将指标的权重平均分配，而该项目多数资金投入在其中一项绩效指标，预算安排与绩效脱节。③产出与效益指标脱节。很多项目在指标设计时存在“重产出、轻效益”的现象，科研人员往往只看到项目实施带来的直接产出指标，不善于挖掘项目的效益指标。

（三）绩效评价体系不完善，评价结果运用不充分

绩效评价在绩效管理中起到“承上启下”的作用，既是对以往项目工作的总结，也是今后工作安排的重要依据。农业科研单位财政项目绩效评价工作主要存在以下几个问题。

1.项目绩效评价体系不够完善。现行的项目绩效评价标准过于单一，各行业、各层次的标准体系尚未建立，项目绩效评价体系主要依赖于国家和省级制定的共性框架体系及评价标准。过于单一的绩效评价标准无法体现行业特点，进而影响绩效评价结果质量和后期绩效管理水平提升。

2.项目绩效评价模式基本采用单一的事后评价。农业科研项目实施过程中的不确定因素，对绩效目标影响很大，仅仅通过事后绩效评价来反映项目实施过程中的预算执行和绩效目标实现情况，对项目执行过程中各阶段遇到的问题难以及时控制、调整和修正，对今后的绩效管理缺乏指导意义，无法实现真正的全过程绩效管理。

3.绩效评价结果应用不充分。结果应用存在明显的“重评价轻结果”现象。农业科研项目往往时间跨度较长，绩效评价多为事后评价，结果应用有局限性；评价结果应用机制也不够完善，导致评价结果与预算安排以及项目责任人之间没有及时挂钩，缺乏相应的奖惩机制，削弱了绩效评价的作用。

（四）绩效管理信息化水平较低

农业科研单位大多建立了科研项目管理、财务及薪酬核算、人员管理、档案管理和自动化办公等内部信息系统，但是由于系统不兼容等原因，各系统之间的数据不能共享、交互，形成了“信息孤岛”“数据烟囱”和应用碎片化现象，这些无法交互的数据也会在项目绩效管理中产生大量冗余，降低了管理效率，从而导致无法形成有效的全过程管理链条。因此，目前财政项目绩效评价工作仍然沿用传统的工作方法，信息化程度极低，采用人工查阅、搜集和录入分析等方式不仅难以避免人为失误，也会耗费大量人力资源和时间资源，降低绩效管理质量。

三、加强农业科研单位财政项目绩效管理的对策

财政项目绩效管理体系的构建，是农业科研单位项目管理的重大制度创新，要破解当前农业科研单位普遍性的瓶颈制约，必须强化市场意识、效率意识和效果意识，必须树立系统观念，强化系统思维，确立系统导向，以系统理念构建全过程绩效管理链条，以信息技术和文化制度为支撑，推动项目绩效目标设置、指标设计、预算编制、绩效评价等形成一个系统的有机整体构架，并提出以下对策。

（一）强化绩效管理意识，建立文化支撑和制度支撑体系

做好项目绩效管理，要加强管理责任意识，在单位内部形成相应的支撑体系。

1.文化支撑体系。农业科研单位领导和管理部门要强化全面实施预算绩效管理的责任意识，加强绩效宣传和培训，引导管理部门和预算执行部门形成绩效管理的理念、思想和文化，通过全过程绩效管理更好地服务农业科研事业发展。单位内部各部门要加强合作，提高项目绩效管理的积极性，努力形成较好的预算绩效管理氛围。

2.制度支撑体系。在充分理解全面实施预算绩效管理相关制度文件的基础上，根据农业科研单位的实际情况，研究制定符合实际应用环境的绩效管理制度，从制度层面明确单位内部责任，细化管理流程，理顺管理部门和预算执行部门的职责分工，设置专责机构加强对绩效管理的领导、组织和监督。

（二）合理设置绩效指标，加强预算绩效编制

合理的项目预算绩效编制是财政项目绩效管理的基础，农业科研单位要牢固树立绩效管理导向，科学合理编制绩效指标，构建项目绩效管理机制（见图1）。

图1 项目绩效管理整体架构图

1.完善绩效指标体系。集合财务部门、相关专家、科研项目实际参与者、第三方评价机构等，建立一套共性指标与个性指标相结合的绩效指标体系，建立财政项目共性指标评价指标库。指标设置要做到产出与效益并重，效益指标还要根据实际情况细化到经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。要提取项目的关键指标，预算安排与绩效相衔接，根据重要程度赋予相应权重。

2.强化绩效指标设置。设定科学合理的绩效目标是做好绩效评价工作的基础，要把绩效目标作为单位预算的编制依据，项目绩效指标应与绩效目标高度相关。编制项目预算时要分解细化各项工作要求，结合农业科研单位的实际情况，全面规划财政项目绩效指标设置。建立绩效指标管理机制，根据项目类型对绩效指标进行总结归类，规范绩效指标设置。财务管理部门要加强绩效指标审核，根据农业项目绩效指标特点进行分阶段细化，将绩效指标融入科研项目实施过程，实现全过程绩效管理。

3.建立事前绩效评估机制。在财政项目立项时，要对绩效目标和绩效指标进行充分论证和纵向横向对比，保证项目绩效目标与指标的合理性。编制项目预算时，项目执行部门和管理部门人员要加强沟通交流，共同研究减少农业项目的季节性和不确定性因素影响，做到既能满足农业科研工作需要，又符合财政项目经费管理制度。开展事前评估，结合项目审批、预算评审等工作，评估立项必要性、投入经济性、实施可行性、绩效目标合理性等内容，评估结果作为申请项目预算的重要依据。

（三）健全项目绩效评价体系，强化评价结果运用

1.建立绩效监控机制。通过日常跟踪和定期总结分析的方式，采用数据核查、实地查验、系统监测、解释说明等方法监测项目实施进度，通过警示、调整、限制和完善等措施进行纠偏纠错，引导并督促财政项目预算绩效目标如期实现。对于执行过程中出现问题的项目，实行红黄蓝灯预警，对绩效监控发现的问题和预警事项及时采取措施。绩效监控要遵循监控项目预算执行和绩效目标实现的“双监控”原则，做到权责统一，由项目执行部门和管理部门分别承担具体监控工作和绩效结果运用。

2.完善绩效评价体系。重点围绕农业科研单位财政项目“投入、过程、产出、效益”链条，逐步完善财政项目绩效评价体系，“投入”主要包括项目立项管理、预算编制管理与绩效目标设置的完整性、相关性、合理性、可测量性等。“过程”包括组织实施（业务管理制度的健全性和执行的有效性）和财务管理（财务管理制度健全性、财务管理有效性、资金分配合理性、资金到位及时性、预算执行情况和资金使用合规性）。“产出”包括产出数量完成率、质量达标率、完成及时性和成本节约率等实施项目的各项任务完成情况及成果。“效益”包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续发展以及服务对象满意度等。

3.注重绩效评价结果运用。将绩效评价结果作为单位预算管理的重要依据，形成长效机制。要建立绩效评价反馈机制，将评价报告、评价结果及时反馈给项目实施部门和相关负责人，适时、适当公开评价内容，对有问题的项目及时整改。建立奖惩机制，结合绩效评价结果调整资金支出，优化资源配置。对评价结果好的部门和科研人员，给予奖励并加大未来科研项目扶持力度，调动项目绩效管理和科研人员积极性；评价结果较差、实际绩效与目标差距过大的项目要予以调整。

（四）完善绩效管理工具，强化信息技术运用

提高绩效管理信息化水平可以为财政项目绩效管理提供效率保障，也是农业科研单位优化管理体系的重点领域。绩效管理涉及到大量的数据，包括项目基础信息、执行过程中的阶段性信息、项目绩效评价信息和评价结果等，覆盖了财政项目绩效管理过程中的各个环节，完全凭借传统手段无法高效运行，因此需要有先进的信息化技术手段来保障其可行性并提高工作效率。

要加强信息化应用，需要全面实现数字化管理，将现有的资料数据进行数字化处理，建立一体化的信息系统，打通原有绩效管理流程中的断点，实现无缝衔接。农业科研单位要统筹内部信息系统管理，充分利用信息化技术和合理的绩效管理工具，整合建立从项目预算编制到绩效评价的全覆盖信息系统，挖掘有价值的绩效评价结果作为绩效管理数据基础。通过落实各部门绩效管理责任使绩效管理信息透明化，打破各部门掌握独立系统所产生的“信息孤岛”，减少不必要的内耗，实现从信息化到数字化甚至智能化管理，逐渐形成预算绩效全过程管理链条，从而提高项目绩效管理效率和质量。