接诉即办治理场域中的全过程人民民主

一、引言

全过程人民民主是对人民民主特色和优势的简明概括和最新表述，是富有中国特色的民主话语，彰显了中国特色社会主义民主的理论自信和制度自信。全面认识、准确理解全过程人民民主，必须还原其话语情境，将其根植于国家治理和社会治理的实践场域；发展全过程人民民主，必须立足中国原创的、鲜活的民主治理实践，讲好中国民主治理的典型案例和成功故事。北京首创的接诉即办改革是发生在基层治理场域的、人民群众广泛持续深入参与的、解决人民群众急难愁盼问题的治理机制和民主实践，也是全过程人民民主在首都的具体落实。

二、全过程人民民主：治理取向的民主

民主究竟是什么？有的说是一种国家形式，有的说是一种国家制度，有的说是一种政治观念，有的说是一种决策方式，有的说是一种治理手段……从功能意义上来看，有的把民主作为目标，有的把民主作为工具，有的把民主作为方法……从类型划分的角度来看，民主可分为资本主义民主、社会主义民主，直接民主、间接民主，政治民主、经济民主、社会民主，古典民主、共和主义民主、自由主义民主，程序民主、实质民主，选举民主、协商民主等。显而易见，民主是一个被广泛使用却又备受争议的概念或术语，它承载着丰富的政治、文化、社会、历史含义。正因为此，《民主新论》的作者乔万尼·萨托利(Giovanni Sartori)发出感慨：“我们生活在一个以民主观混乱为特色的时代里。”

无论有多少种解读或理解，民主都离不开其词源意义，即“人民的统治”“人民之治”。由此，“人民”“统治”“治理”成为理解民主的关键。其中，“人民”是民主的核心和本质。在不同的时空条件下，人民的内涵和外延是不同的，因此民主也不是静止不变的，而是随人民的概念变化而变化的。正如恩格斯所言，民主“这个概念每次都随着人民的变化而变化”。毛泽东也曾指出：“世界上只有具体的自由，具体的民主，没有抽象的自由，抽象的民主。”“统治”“治理”是民主实践，而实践活动本身受到一定社会历史条件的制约。简言之，“人民”的内涵和外延随时空而变，“统治”“治理”随社会历史条件的发展而发展，作为“人民的统治”“人民之治”的“民主”必然随之变化和发展。

民主在中国也不例外。在封建社会，民主常被理解为“民之主”或“作民之主”。究其本质，这种“民主”的“主”是君王、皇帝和封建官僚；这种“民主”的“民”是“子民”“臣民”，是治理对象而不是治理主体，此时的“民主”强调的是“治民”而不是“民治”。伴随着“西学东渐”对西方民主制度的翻译、介绍和学习，西方民主思想、观念、制度传入中国。在新文化运动中，“民主”(德先生)和“科学”(赛先生)一起作为反对封建主义的思想武器被推崇，并唤醒了一大批知识分子尤其是青年学生，为后来马克思主义在中国的传播创造了思想条件。中国共产党一经成立就扛起了民主的大旗，提出了建立真正的“民主共和国”的纲领。后来，毛泽东把“民主”与“专政”“集中”结合起来，从“人民民主专政”和“民主集中制”两个重要的维度理解民主、发展民主。改革开放后，尽管还没有放弃“人民民主专政”“无产阶级专政”的用法，但在政治话语中更多采用的是“人民民主”“社会主义民主”。邓小平强调：“中国人民今天所需要的民主，只能是社会主义民主或称人民民主，而不是资产阶级的个人主义的民主。”“人民民主”“社会主义民主”的表述一方面淡化了阶级性、凸显了人民性和社会性，另一方面更强调社会主义民主与资本主义民主的区别。如果说资本主义民主是以“资本”为“主义”的民主，那么，社会主义民主就是以“社会”为“主义”的民主。党的十五大报告进一步指出，“社会主义民主的本质是人民当家作主”，从而把人民民主视为社会主义的生命，把人民当家作主视为社会主义民主的本质和核心。

党的十八大以来，随着国家治理体系和治理能力等概念的提出，民主更多地与治理结合在了一起。与原来单一主体、自上而下管控和指导的“管理”不同，“治理”强调党政部门的引领、服务和责任，强调自上而下与自下而上相结合，强调多主体参与以及不同主体之间的合作、协商、沟通、互动，在强调“民治”的同时也更加重视“民享”。中国特色社会主义进入新时代，人民以各种方式、通过各种途径参与国家和社会治理，从而把长期以来被局限于政治领域的民主扩展到社会领域，即从“民主国家”扩展到“民主社会”。林尚立指出：“人民民主从单纯关注国家形态的民主建设扩展为同时兼顾创造人民可实践、可运行的民主形式，并将创造人民可实践、可运行的民主形式作为国家形态民主建设的落脚点。”显然，与管理相比，治理的理念、价值更契合民主“人民之治”的实质，是人民“可实践、可运行的民主”。有学者也因此把党的十八大以来中国推行的“以治理为核心”的民主称为“治理民主”。

“全过程人民民主”正是“治理民主”的鲜明体现和最新表述。2019年11月2日，习近平到上海虹桥街道考察调研社区治理时提出了一个与“全过程人民民主”类似的概念，即“全过程的民主”：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”由此可见，“全过程的民主”的提出背景和话语情境是基层治理、民主治理。在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平进一步提出了“全过程人民民主”的完整概念并作出了庄严承诺：“新的征程上，我们必须紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展！”在“全过程的民主”基础上加上“人民”二字，突出了“全过程的民主”的本质属性即人民性，彰显了中国共产党坚定的人民立场和深厚的人民情怀；提出“发展”全过程人民民主并把它与党的宗旨、群众路线、人民首创精神、社会主要矛盾、共同富裕目标等联系在一起，指明了发展全过程人民民主的实践指向和目标取向。党的十九届六中全会进一步把“积极发展全过程人民民主”作为新时代“政治建设”方面的重大成就。2021年12月4日发表的《中国的民主》白皮书进一步肯定了党的十八大以来全过程人民民主在中国展示出的勃勃生机和强大生命力。简言之，在强调国家治理体系和治理能力现代化的新时代背景下，习近平提出“全过程的民主”和“全过程人民民主”，不仅丰富了人民民主的深刻内涵，而且拓展了人民民主的实践取向，即在治理场域践行人民民主、发展人民民主。

“全过程人民民主”由“全”“过程”“人民民主”三个关键词共同组成。其中，“人民民主”是“全过程人民民主”的落脚点，它道出了中国特色社会主义民主的本质属性，即人民性。“全过程”是“人民民主”的界定词，是用来修饰人民民主的。“全”即整个、完整、齐全、不缺；“过程”是一个时序概念，指事情进行、事物发展所经过的程序、流程、阶段，是为了实现预期结果而进行的相互关联、相互影响的一组活动。全过程人民民主的“全”，指的是人民民主的广覆盖、宽领域，它侧重于人民民主的广度、宽度，强调的是人民民主的广泛性；全过程人民民主的“过程”，指的是为了实现人民民主而采取的一系列民主实践和活动，它侧重于人民民主的实践属性，强调的是人民民主的真实性、实效性。只有从“全”“过程”“人民民主”这三个层面理解全过程人民民主，才能全面把握、深刻领悟其内涵；也只有还原其治理语境，根植于国家治理和社会治理的实践场域，才能更准确地理解全过程人民民主的深刻内涵和重要价值。

三、接诉即办之“全”：治理民主的广泛性

全过程人民民主的优势在“全”。接诉即办是全方位的“治理革命”，其“全”体现在全渠道接诉、全领域响应、全主体参与、全时空覆盖等方面。

全渠道指的是民主诉求途径。全过程人民民主内在要求畅通群众表达诉求的渠道、搭建群众诉求表达的平台。我国宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”国家根本大法的这一规定为全过程人民民主提供了法律保障。其中，“一切”强调了我国人民所享有的权利是系统的、完整的、全面的，不是个别的、零碎的、孤立的；“各种”强调了我国人民行使权利的途径和方式是多元多样的，而不是单一片面的。在接诉即办工作中，倾听基层群众声音、了解基层群众诉求的渠道和平台是“12345”。“12345”原本是各地政府为帮助群众解决生产生活中的困难和问题而开设的政府服务热线。北京市的12345政府服务热线起源于1987年设立的市长热线。2000年北京市成立人民政府便民电话中心，2007年升级为北京市非紧急救助服务中心，2018年将民政、卫生、环保等热线整合进12345热线，2019年更名为北京市市民热线服务中心。2020年1月1日起，“北京12345”微信公众号也开始上线运行，市民除了拨打12345热线，还可以通过微信公众号反映诉求、咨询问题，就首都社会治理提出意见和建议。现在，12345网上接诉即办平台也已开通，包括“人民网”地方领导留言板、政务微博等在内的统一互联网工作平台已经形成。12345热线成为一个集电话呼叫、网络和多媒体通信于一体的市民热线服务中心，并纳入市政务服务管理局归口管理，负责市级接诉即办平台的建设、管理、维护和市民诉求的接收、派单、督办、反馈、协调等具体工作，从而实现了群众诉求的全口径受理，为全市群众提供从“耳畔”到“指尖”的全方位服务。

全领域指的是民主诉求内容。全过程人民民主必须落实到满足群众方方面面的诉求上。习近平用“七有”即“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”来概括人民群众多方面的诉求，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态等各个领域和各个方面。与“七有”相呼应，北京市提出了“五性”即便利性、宜居性、安全性、公正性、多样性的市民诉求特点。接诉即办围绕满足群众“七有”“五性”诉求，坚持民有所呼、我有所应，只要老百姓提出诉求，无论是咨询、求助、建议还是投诉、举报，都要作出回应。从12345热线的统计数据看，群众诉求多是具体的、细微的、重复性的日常小事，比如物业服务不到位、生活垃圾难处理、噪音扰民、宠物管理问题等。这些看似琐碎的小事，正是人们美好生活期盼的具体反映，如果解决不好，可能会积聚成大矛盾，影响人们的幸福感、获得感、安全感，也影响党的形象和威信。“我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活！”接诉即办聚焦百姓生活中的小事，无论多么细小的琐事，都被纳入接诉和办理范围，从而实现了对群众诉求进行全面回应，实现了民主内容的全覆盖。

全主体指的是民主参与主体。全过程人民民主尊重最广大人民群众的主体地位、维护最广大人民群众的基本权利。在传统的社会管理中，普通群体特别是弱势群体表达诉求、参与治理缺乏组织化的、便捷有效的渠道，再加上资源、知识和参与意识、参与能力的限制，这部分人的利益诉求往往难以表达、难以实现。接诉即办工作中的人民不是少数精英阶层，接诉即办工作中的人民民主不是少数人的“个人秀”和“独角戏”，而是首都市民普遍、深度参与的政治实践。接诉即办是一个多方参与的治理体系，任何一个市民都可以通过12345平台提出诉求，市级政府部门、各区政府、街道乡镇、社区村、承担公共服务职能的企事业单位、网络服务平台企业等都被纳入接诉即办工作体系，共同解决群众提出的问题，从而改变了以往城市管理中单打独斗的局面。此外，纪检部门、组织部门也参与到接诉即办工作中来。纪检部门针对接诉即办过程中的态度恶劣、作风粗暴、虚假办理等问题开展监督，组织部门将群众诉求办理情况作为干部考察、任用的重要依据，推动基层党员干部勇于担当、积极履职。

全时空指的是民主覆盖范围。全过程人民民主不仅要求有平等的、开放的、便捷的诉求表达机制，而且要求有积极的、及时的、全面的回应机制。接诉即办通过一系列的制度设计和参与实践实现了民主治理的无处不在、无时不在。全市343个街道乡镇、16个区以及市级部门、公共服务企业全都接入12345平台系统。无论是城市还是乡村，接诉即办工作无缝隙、无死角，从而将治理触角延伸到基层的每一个角落、每一个末梢，保证了地域空间上的全覆盖；无论是白天还是黑夜，12345平台一年365天、一天24小时全时段工作，从而保证了时间上的全覆盖。全时空覆盖为党政部门及时全面感知苗头性、应急性、敏感性、复杂性问题提供了便利，为实现系统、依法、综合、源头治理创造了条件。

全过程人民民主要求“形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。2021年9月公布的《北京市接诉即办工作条例》从法律制度的高度对全面接诉、分类处置、精准派单、限时办理、回访考评、监督监察、协调办理等机制作出了具体规定，同时明确了诉求人的权利义务，对于引导群众积极参与，提升基层干部法治素养，形成“自治、法治、德治相结合”的基层治理体系必将产生积极影响和推动作用。

四、接诉即办之“过程”：治理民主的真实性

全过程人民民主的关键在“过程”。党的十九大报告把人民民主参与增扩为“五大民主”，即“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。换言之，除了民主选举以外，民主协商、民主决策、民主管理、民主监督都是民主参与的重要组成部分，这就保证了人民民主的持续性、连贯性，避免了“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”的“形式主义民主”和断点式的、间歇性的、一次性的民主问题。在接诉即办工作中，全过程人民民主具体鲜活地体现在“诉”“接”“派”“办”“评”等各个环节。

接诉即办之“诉”，即群众诉求。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”什么问题是“人民要解决的问题”，怎么确定“人民要解决的问题”是不是真问题，“人民要解决的问题”有没有真正得到解决？要回答这些问题，不仅仅需要科学的方法，更需要务实的态度。知屋漏者在宇下，知政失者在草野。人民群众需要什么、期盼什么，人民群众自己最清楚，也最有发言权。与以往主要依靠管理者自上而下发现问题、提出问题相比，接诉即办是自下而上的，是基层群众通过12345平台自“诉”问题让政府职能部门来落实。“诉”的声音是原汁原味的百姓呼声，“诉”的问题是最贴近实际和百姓生活的急难愁盼问题，“诉”的路径既不转弯也不绕远，这就有效避免了以往政府出钱办事群众并不“买账”的尴尬，把实事办到了群众心坎上。

接诉即办之“接”和“派”，即接诉和派单，指的是政府通过12345平台接到群众的诉求，然后对群众诉求进行识别、分析、分类并精准派单。接诉不是被动的“一接了之”，接诉之后还要认真识别、分析、分类。只有做好了识别、分析、分类工作，政府才能够精准了解群众的操心事、揪心事、烦心事，才能把真实的群众诉求精准地派发给街道乡镇和对口的办理单位，街道乡镇和办理单位才能精准地进行“靶向治疗”。派单也不是消极的“一派了之”，派单之后还要通过多种措施跟踪办理情况，督促民生措施的落实，同时考查基层干部的工作能力、工作作风。

接诉即办之“即办”，也就是即时办理。由于有“解决率”的考核指标和街道乡镇排名的考评机制的压力，街道乡镇接到派单必须第一时间处理群众诉求，为群众提供“家门口”的服务。遇到复杂、疑难、棘手问题，市、区部门与街乡一起共同解决，这样就形成了“小事不出社区，大事不出街乡，难事条块一起办”的治理格局。对于需要多部门协同办理的诉求，则要发挥党建引领的作用，统筹协调、指挥调度相关部门共同研究解决，形成条块结合、上下协同的治理合力，将政治优势和组织优势转化为治理优势、治理效能。

接诉即办之“评”，即评比排名。接诉即办工作通过设置“三率考评”“四类排名”和“五种监督”来督促、激励各街道乡镇即时响应诉求、即时解决问题。“三率考评”即群众诉求响应率、解决率、满意率考评，“四类排名”即排名靠前的先进类、环比进步幅度大的进步类、排名靠后的整改类和市民诉求量靠前的治理类，“五种监督”即市委书记和区委书记点评、组织部门约谈、纪检部门问责、媒体监督和群众监督。“三率考评”能够对各个街道乡镇压实责任、形成激励，“四类排名”直接“点名道姓”传导压力、督促落实，“五种监督”倒逼街道乡镇形成积极、主动治理的思维和惯性，真心实意为人民群众排忧解难。

接诉即办的过程，总体上是循着提出问题、分析问题、解决问题的逻辑理路进行的。其中，“诉”，是提出问题的环节，强调的是问题导向，反映的是民生和民意；“接”“派”，是分析问题的环节，强调的是积极回应，映衬的是职责和担当；“办”，是解决问题的环节，强调的是办理速度，映衬的是态度和作风。问题解决、办理情况怎么样，最终还要由“提出问题”的群众来评判，群众既是“出卷人”又是“阅卷人”。如上文所说，12345热线本身不是一个新事物，但长期存在“热线不热”的问题和“无人接听”“一接了之”“听而不办”“办而无果”等诸多弊端。而在接诉即办工作中，每一个代表民意民需的群众诉求都会形成一个工单，每一个工单都要有办理、有落实、有反馈、有回访、有监督、有考核，这样一系列“组合拳”形成了一个察民需、顺民意、汇民智、重民生、保民利、聚民心的民主治理流程，推动了群众急难愁盼问题的解决，赢得了群众的广泛认同。简言之，接诉即办工作从民需开始，发现民意，集中民智，达至民治，实现民享，从而将人民当家作主具体地、真实地、有效地落实到基层治理实践和人民生活之中，生动地展现了全过程人民民主的基层实践形态。

五、接诉即办之“人民”：治理民主的人民性

治理民主就是在治理实践中真正落实和实现“人民主权”和“人民当家作主”，构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体和“共建共治共享”的社会治理格局和社会治理制度。作为基层治理的“北京样本”，接诉即办回答了社会治理“依靠谁”“为了谁”“由谁来评价”的问题，符合新时代治理民主的价值理念和目标追求，体现了中国共产党“人民至上”的政治立场和价值准则。

接诉即办回答了社会治理“依靠谁”的问题。在社会主义中国，人民是决定党和国家前途命运的根本力量，是党治国理政的最大底气，是社会治理的主体、基础和依靠力量。社会治理是一项“牵一发而动全身”的庞大工程和系统工程，需要“共建共治”以凝聚全体人民的智慧和力量。以主人翁的角色和姿态参与社会治理，是新时代社会治理对人民主体性和能动性提出的新的政治期待。人民是谁？人民在哪里？在接诉即办工作中，“人民”既是千姿百态的个体，又是无数千姿百态的个体所组成的集合体。接诉即办为首都人民参与社会治理创造了制度化的平台和渠道，将最大多数的首都人民调动起来、组织起来参与社会治理，体现出最大的包容性，弥补了以往社会管理单靠党和政府而社会力量参与冷漠和聚合困难的不足，激发了首都人民的参与积极性、主动性和创造性，从而集聚起社会建设和治理的磅礴力量。

接诉即办回答了社会治理“为了谁”的问题。治理民主的目标是实现“共享”。共享不是少数人共享、一部分人共享，而是让每一个社会成员都可以平等地享有参与的权利、发展的机会和治理的成果，让每一个人都能切实感受到温暖，享有品质生活，拥有归属认同和人生出彩的机会。与我国社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”相适应，社会治理相应地也要聚焦两个方面。其一，要聚焦“不平衡不充分”的发展短板，突出问题意识。其二，要聚焦“人民日益增长的美好生活需要”，摒弃以满足政府绩效为主的“GDP崇拜”，改变重经济发展轻民生建设的倾向。接诉即办很好地实现了上述两个方面，一方面从群众的原始诉求中发现社会治理的短板和不足，人民期待什么、诉求什么，社会治理就重点关注什么。另一方面通过问题解决机制满足“充满烟火气”的群众需求，顺应群众对美好生活的期待。无论是衣食住行、生老病死、安居乐业、子女教育，还是社会治安、生态环境保护、村容村貌治理，只要通过12345平台“民有所呼”，相关街乡镇和部门都会“我有所应”，从而不断满足人民多层次、多方面、多维度、差异化的期待和需求，让人民能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美好生活。

接诉即办回答了社会治理效果“由谁来评判”的问题。人民是否满意是衡量社会治理质量和成效的根本标准和最高标准。社会治理的好坏，人民群众最有体会；社会治理的温度，人民群众最先感知；社会治理的成效，人民群众最有资格评判。人民因此成为社会治理成效的见证者、监督者和最高裁决者、最终评判者。传统的社会管理以政府为主导，无论是政策的酝酿和制定，还是政策的贯彻和落实，都是自上而下进行的，老百姓参与得少，也缺乏有效的监督。当然，这样的政策也很难完全体现民意，很难充分得到老百姓的认同和拥护。接诉即办让最广大的人民群众参与进来，推动政府服务从政府“端菜”转变为群众“点菜”，并把群众满意度作为检验社会治理效能的试金石，大大提高了社会治理的针对性和实效性。截至2021年11月30日，12345热线累计受理群众反映问题3134万件，问题解决率从2019年1月的53%提升到89%，满意率从65%上升到92%。尤其是从2021年开始，接诉即办推出了“每月一题”靶向治疗机制，即依托2020年12345热线的民生大数据分析群众诉求特点，梳理出12类、27个反映频率较高的“急难愁盼”问题，每月围绕1类主题、2-3个具体问题集中攻坚，并明确主责单位、开展专题研究、细化改革措施、实施全程督办。在“每月一题”机制的推动下，一批利益纠葛复杂、权属部门交叉、解决难度较大、拖延时间较长的痼疾顽症得到解决。如今，遇到急难愁盼问题，拨打12345市民热线已经成为北京市民的惯常反应和善治期待。

“全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”接诉即办充分尊重人民首创精神、真实反映人民诉求、广泛集中民智民力，是激发人民创造活力、实现人民美好生活向往、维护人民根本利益的民主治理机制和治理模式，是新时代基层治理的创新样本和典型经验。实践证明，接诉即办是有效管用的民主治理模式，推动了首都城市治理体系和治理能力现代化建设，形成了“以民主促民生、以民生建民主”的地方治理经验，实现了民主绩效与治理绩效的统一。不仅如此，接诉即办还推动了基层治理权力下放、重心下移、资源下沉，体现了大抓基层、服务基层的鲜明导向；推动了基层干部“眼睛向下”“脚步向前”，树立了“围着群众转，奔着问题去，沉到一线干”的工作作风，从而改善了党群、干群关系，筑牢了党的执政根基。接诉即办蕴含的民主智慧、治理经验也为其他地方提供了有益的参考和借鉴。同时也要看到，接诉即办实践中还存在一些制约因素和瓶颈问题，还需要随着实践发展而不断完善。