以人民为中心的接诉即办运行逻辑

一、引言

习近平总书记指出，“推进城市治理，根本目的是提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。要着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断提高公共服务均衡化、优质化水平”。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，再次强调坚持人民至上是党带领人民进行百年奋斗积累的宝贵历史经验之一，是新时代国家治理必须长期坚持、贯彻执行的发展思想。2018年，北京市在推进城市治理的过程中，为切实贯彻以人民为中心的发展思想，探索推出“街乡吹哨、部门报到”机制。2019年，将其进一步完善为“闻风而动、接诉即办”群众诉求快速响应机制。2021年9月，《北京市接诉即办工作条例》通过审议，正式实施。作为国内第一部规范接诉即办工作的地方条例，“12345”热线已经成为群众心中“比子女还靠得住”的问题解决方，为超大城市推进城市治理体系和治理能力现代化提供了“北京范式”。

二、“接诉即办”蕴含的以人民为中心的价值追求

“接诉即办”是新时代新阶段城市治理迈向现代化、精细化、基层化的鲜明体现，是城市治理过程中贯彻习近平总书记以人民为中心发展思想的生动实践，对巩固党的执政基础与地位、防范化解重大危机与风险、增强人民群众获得感幸福感安全感具有重要思想价值。

其一，全局性谋划巩固党的执政基础与领导地位。习近平总书记在党的十八届五中全会上提出了坚持以人民为中心的发展思想。“以人民为中心”不是一个静态的、一成不变的口号，也不是一个被动的、不用费多大力气就可以实现的目标，而是一个主动作为、积极有为的使命担当，即全心全意为人民服务。《中国共产党尊重和保障人权的伟大实践》白皮书指出，“100年来，中国共产党坚持人民至上……坚持人民幸福生活是最大的人权，坚持促进人的全面发展，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，成功走出了一条中国特色社会主义人权发展道路”，这是党和政府对以人民为中心发展思想的生动诠释与伟大实践。“接诉即办”改革推向纵深，离不开党的政治引领、思想引领、组织引领。党的政治引领教育引导各级党组织、党员深入学习马克思主义中国化最新成果，将“接诉即办”作为一项政治任务对待；党的思想引领体现在围绕“四个中心”功能建设，提升“四个服务”水平，在“街乡吹哨、部门报到”中把方向、保大事、建机制、促服务的具体实践；党的组织引领是将党的领导优势化为“接诉即办”贯彻落实的治理优势，为破解接诉缓办、接诉不办的懒政惰政怠政之举，党建引领充分发挥党组织在基层治理中的组织功能，将党政一把手、广大党员、群众团结在“接诉即办”一线，贡献解决问题的力量与智慧。“接诉即办”机制的关键之处在于从服务人民的视角阐释了新时代首都基层善治的新内涵，即“围着群众转，奔着问题去，沉到一线干，到群众身边解决问题”；核心要义在于从全局性角度谋划、践行党和政府为人民服务的使命蓝图，践行“江山就是人民、人民就是江山”的执政理念，进一步巩固党的执政基础和领导地位。

其二，前瞻性思考防范化解重大危机与风险。坚持以人民为中心是我们党执政的最大底气，是应对重大风险的价值内核。当今世界正经历百年未有之大变局，中华民族伟大复兴正处于关键时期，新冠肺炎疫情影响广泛深远，我国发展环境面临深刻复杂变化。首都北京历来与党和国家的命运紧密联系，为确保人民的生命财产安全，着力强化安全发展观念，增强防范化解重大安全风险的政治自觉，需要前瞻性的思考。“12345”热线开通以来，截至2021年5月，共受理群众来电反映事项2276万件。接到的群众来电中排在前十位的疫情防控、公共服务、住房、医疗卫生、交通管理、社会秩序、教育等问题均与人民大众的生活工作息息相关，也是党和政府工作重点的指挥棒。“一切这些群众生活上的问题，都是我们应当注意的问题。”“接诉即办”机制是在挑战与机遇并存的背景下应运而生的，帮助老百姓处理生活琐事与难题，一方面检验了党和国家超大城市精细化管理的治理能力，另一方面催生了基层治理主体前瞻性思考、长远性规划的能力以及做好防范化解重大危机与风险的能力。

其三，整体性推进增强人民群众获得感、幸福感、安全感。群众利益无小事，党和政府的工作从管理到治理，再到善治。面向人民沟通反馈的方式由线上单向转为双向互动；政策推行的手段由自上而下变为自下而上；考核评估的原则经得起党和人民检验。这种有温度、有态度、有力度的基层治理方式，进一步拉近了群众与党和政府之间的亲密关系，工作好不好，人民说了算。北京市委在推进“接诉即办”过程中，建立了以人民为中心的考评机制与监测指标体系，以让群众满意为导向制定了“七有”要求和“五性”需求，借助大数据分析民众“吐槽”最为集中的市内区域与工作领域，开展专项攻坚，使得基层治理主体由被动式“接诉即办”向主动式“未诉先办”工作方式转变。改革打破了传统政府部门条块分割、各管一方的模式，通过问题分类、责任分层，使党和政府参与到以基层治理主体为中心，即以人民为中心的治理“区块链”模式中，整体性推进公共服务供给侧结构性改革，有效提升了“接诉即办”提供公共服务的效能与满意度，不断增强了广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。

三、“接诉即办”的内涵意蕴

“接诉即办”是北京首创，是践行以人民为中心执政理念的生动实践。“接诉即办”是以“12345”市民服务热线及其网络平台为主渠道，通过体制机制创新和业务流程的系统性再造，对群众诉求快速响应、高效办理、及时反馈的为民服务长效机制。在超大城市治理新模式探索中，“接”是接听、接受，“接”中蕴含“不忘初心、牢记使命”；“诉”是诉求、期待，“诉”中尽是烦心事、操心事、揪心事，同时更包含群众对美好生活的向往和期待；“即”是立刻、马上，“即”中体现着治理态度、行政效率；“办”就是办理、解决，“办”中彰显着公仆意识、为民情怀和责任担当。

(一)“接”听民心民意是前提基础

为最广大人民的根本利益而奋斗是我们党一切工作的出发点与落脚点，“接诉即办”机制“接”的是民心民意，更是人民的信任。人民的意见诉求指出了工作的不足与重点，因而做好“12345”热线的前提之一是“快接”。北京市为实现快速接听、快速响应的目标，2021年9月出台了《北京市接诉即办条例》，对“接诉即办”的整体运行进行了系统规范，特别对横向上不同区域、纵向上多种类型的52条热线进行了整合，推进除110、119、120、122等紧急服务热线以外的政务服务便民热线合并至“12345”，建立起“一号响应”市级群众诉求反馈热线，用“12345”这根绣花针穿起了民生万家线，老百姓反馈诉求的渠道得到了进一步简化，热线使用效率得到进一步提高。“真听”需要听内容、听矛盾、听语气，做到清晰记录、合理安抚，判断轻重缓急、责任主体，其核心要义在于“听”的准确、认真、用心，理解群众的真正诉求，做到咨询类诉求及时答复，不能答复的，再结合各部门职能范围，高效、高质量接收并转发群众诉求。这种在问题导向下的“接”听民心机制，是新时代政府与老百姓双向沟通的桥梁、党和人民彼此信任的纽带。

(二)“诉”出民事民情是核心要素

对群众而言，“诉”民情是权利，更是义务。在构建共建共治共享的社会治理格局中，群众应遵循主动、理性、守法的“诉”出民情原则。同时，以人民为中心的政府勇于并善于接受群众批评，因为群众“诉”的是无数日常化的小事和具体化的需求，是对美好生活的向往追求。“诉”出民情一方面是人民群众不断提高公民素养，实现精准“诉”的现实要求；另一方面是政府自上而下接受人民意见反馈、探寻问题解决的工作渠道，更是检验基层建设成效的晴雨表，是党和政府责任担当的具体体现。面对“诉”出的大量民情，如何在接受诉求和办理诉求之间构筑链接，需要对诉求内容、级别进行分层分类，对责任主体进行分级。为确保群众诉求得到合理解决，北京市政府将诉求内容按照部门职能划分为经济调节、公共服务、社会管理、市场监管、生态环境保护等类别，根据责任主体将诉求分级对应至政府、部门、街乡、市属国企等，均要直接承担着响应和办理诉求的责任。

(三)“即”解民忧民难是关键环节

“即”是立刻马上、绝不拖延的意思。群众“诉”的是“急难愁盼”，是民情所聚、民心所向，因而政府就需要“即”解民忧民难，对群众诉求“闻风而动”。这既是政府行政效率、治理态度的体现，亦是公仆意识、为民情怀的彰显。在以人民为中心的思想指引下，《中共北京市委北京市人民政府关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》明确指出，群众诉求，分级分类快速响应。……根据诉求的轻重缓急程度和行业标准，原则上实行2小时、24小时、7天和15天四级处置模式。可见“接诉即办”重在立即办、限时办，确保了为民服务的效率；同时通过电话、短信、网络回访了解诉求的解决进度和满意度，确保了为民解忧落到实处。“接诉即办”机制还将“三率”(响应率、解决率和满意率)作为考评指标，激励基层治理主体做到“即”解民忧。“12345”热线秉持着群众的小事快办、急事急办原则，打出了“北京效率”，成就了“首善之区”。

(四)“办”好民生民计是根本目的

“办”好民生民计，就是为群众排忧解难，下功夫解决让群众不幸福、不快乐、不满意的问题，根本在于让群众满意，关键在于办实事。“接诉即办”机制推行初期，很多部门抱怨“主业”被“接诉即办”冲击，甚至一些部门认为诉求人“无理取闹”，其中确实夹杂着一些长期的、不易解决的问题，亦或是超出治理主体能力范畴的诉求。为立足眼前、快速有效解决问题，北京市推出“分级协调”“央地军地协调”办理机制，形成了分类、分层、分级的“接诉即办”责任体系。其中，“首接负责”制彻底解决了过去“踢皮球”推诿责任的消极现象，在党建引领下压实不同基层主体的诉求办理职责，既确保了问题的解决，同时也拉近了党和政府与人民群众之间联系的距离。对于一些长期无法解决的“硬骨头”，北京市委统合各区、部门资源，推出“每月一题”作为“接诉即办”机制的深化延伸，聚焦高频问题集中解决，不断完善解决民生问题的体制机制。“接诉即办”转化为“未诉先办”，“无理取闹”转变为“适当谅解”的现象日益显现，群众诉求响应率、解决率、满意率不断提高。

四、“接诉即办”运行机制中需平衡好的七大逻辑关系

“接诉即办”机制运行三年以来，在党建引领基层治理、走好新阶段群众路线、提升政府治理体系与治理能力现代化方面成效明显，形成了超大城市精细化管理的“北京范式”。如何将“接诉即办”机制与单位中心工作有机融合，推动其运行规范化、平稳化、常态化，如何将“接诉即办”大数据资源的整合、分析、研判服务于基层善治，协助基层治理主体主动发现问题、分析解决问题、预警防范问题，这需要平衡好“接诉即办”机制运行过程中的逻辑关系，从内在逻辑出发进一步提升“接诉即办”工作机制的实效性。

一是平衡好“继承与创新”，即“传统热线”与“接诉即办”的变与不变。“12345”热线源自1987年设立的“市长电话”，30余年间虽然历经数次调整升级，但在职能、成效上变化不大，甚至随着网上政务的兴起，曾一度被市民遗忘，但因其具备即时性、便利性的特点，适合“链接”市民与政府，因而成为“接诉即办”机制的主要承载渠道。传统政务热线承担着链接政府与群众、拓宽民意表达渠道的功能，以“12345”热线为载体的“接诉即办”机制继承了以人民为中心的工作思想，将搜集民意、了解民情、凝聚民心继承并贯彻到底。同时，“接诉即办”机制由“街乡吹哨、部门报到”演变而来，北京市委市政府通过“12345”热线搜集分类诉求，基层街乡通过“吹哨报到”协同解决人民群众诉求，再由“12345”热线做好回访调查工作，北京市委则在每月底对全市街乡镇的“接诉即办”工作进行排名点评，将政务热线承担的传统信息搜集、沟通能力创新为一种基层治理机制。变的是工作手段与方法，不变的是为人民服务的初心宗旨。在推进党史学习教育过程中，更应平衡好新阶段政务热线的“继承与创新”，将“接诉即办”作为“我为群众办实事”的着力点、主抓手，引导广大党员干部学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行。

二是平衡好“集中与分散”，即“城市大治理”与“解决小问题”的辩证统一。在推进“接诉即办”过程中，很多政府和部门认为他们的“主业”被“接诉即办”影响，尤其是对于北京这类超大城市治理来讲，集中力量办大事和分散精力解决问题常常难以平衡，其根本在于如何看待人民群众在其中所处的关键位置。唯物史观认为人民群众是社会历史的创造者，是社会历史发展的真正推动者，我国在迈向第二个百年目标的伟大进程中，必须深深扎根人民、紧紧依靠人民，才能获得无穷的前进动力，因而政府办大事与解决人民小问题其实是互相依存、相辅相成的辩证统一关系。一方面，人民的平安幸福、生存发展需要由政府来保障，回应人民的诉求、解决人民的问题，是党和政府义不容辞的责任，人民能在这个过程中获得富足的精神财富与物质资料；另一方面，作为社会历史发展的鲜活实践主体，人民对于美好生活的向往，不断推动着问题的解决与社会的进步，同时人民作为历史的主体加入到实现国家富强、民族振兴的建设中，成为实现伟大复兴中国梦的最高价值主体，继而推动“大城治理”与“解决小事”的有机融合。

三是平衡好“中央与地方”，即“块块政府”与“条条部门”的责任分配。政府作为政策制定者并不直接面向公众，各部门、街乡则承担着政策执行者的角色，致使部分政策出现自上而下宣传推广不畅、执行不力、人民不理解、不支持的消极现象。“接诉即办”机制在以人民为中心的思想指导下对诉求分类分级，横向上明确“块块政府”的治理责任，纵向上授予“条条部门”解决问题的号令权限……突破“中梗阻”，以解决问题为聚焦，驱动委办局履行职责，建立条块协同工作模式，突破当前基层治理中“看得见的管不了，管得了的看不见”现象。“好的方针政策和发展规划都应该顺应人民意愿、符合人民所思所盼，从群众中来、到群众中去。”北京市政府作为政策制定者接触基层、直面问题、充分调研，发现城市运行与治理规律。其产物“接诉即办”机制打破了传统政府部门的条块分割，重新划分市级区级政府、部门、企业在“接诉即办”中的治理主体责任，在解决群众诉求的过程中，党、政府和社会是“接诉即办”机制的责任三方，三者权责不同、协同办理、缺一不可。党的领导、党建引领是政府开展基层治理的前提与保障；社会支持是党和政府推行大政方针的基础与条件；政府自上而下在党的引领与监督下开展为民服务工作，是推动“接诉即办”等党委部署落地生根的基层治理主体角色；实现自下而上需要得到社会与人民的理解支持，能够激发治理主体为民服务的源动力、责任感与积极性。这种将解决问题的责任直接派给基层单位的模式，在党的领导、社会配合、群众支持的前提下，有利于激发治理主体干事创业的积极性，倒逼惠民政策出台，可以促进基层治理模式的转型升级；对于部分“急难愁盼”的“硬骨头”，北京市依靠大数据筛选出民生痛点堵点“每月一题”，成立属地整治工作专班，坚持在党建引领下谁主管、谁负责，在边解决问题、边总结经验、边优化结构的过程中，构建党委领导、部门统筹、简约高效的动态化基层管理体制。

四是平衡好“权利与义务”，即“正常诉求”与“无理取闹”的内涵界定。“接诉即办”是一个政府积极回应人民需求的运行机制，一些“无理取闹”的不合理诉求，一方面会影响相关部门解决问题的效率效能，同时也打击了一线人员干事创业的积极性，尤其是在人民群众参政议政素养亟待提升的时代，相关部门也需要科学过滤一些不合理的诉求，用立法的方式保护“正常诉求”，规避“无理取闹”。《北京市接诉即办条例》以立法的形式对诉求人的权利和义务作出规定。对诉求人的诉求权利涵盖的范围、行使诉求权利的方式做了详细规定；也提到“诉求人提出诉求不受非法干预、压制和打击报复，企业正常生产经营活动不受非法干扰，涉及的个人隐私、个人信息、商业秘密等依法受到保护”，从知情权、考核评估及人文关怀角度对诉求人的权利进行了延伸。但是条例同时也规定了“诉求人应当如实表达诉求，并对诉求内容的真实性负责……尊重工作人员，维护工作秩序，客观评价诉求办理情况……不得恶意反复拨打或者无正当理由长时间占用市民服务热线及其网络平台资源妨碍他人反映诉求”，对诉求人的义务作出明确要求，告知了诉求人应当遵守的相关规定和违法行为的法律后果。更为重要的是，德治应作为基层治理体系的重要组成部分，与法治相结合，在培育践行社会主义核心价值观的过程中，将提升公民参政议政素养作为完善“接诉即办”运行机制的关键一环，激发基层的自治活力。

五是平衡好“个性与共性”，即“单一现象”与“集中问题”的定性分级。“接诉即办”积极解决群众最急最忧最盼的问题，打通了基层服务群众的“最后一公里”，将传统基层治理中自上而下发现解决问题的难办理模式，转化为自下而上“街乡吹哨、部门报到”快速解决群众问题的“接诉即办”模式，这其中离不开对于不同诉求的定性分级与科学派单机制的设计。“个性与共性”的问题其实是矛盾的特殊性和矛盾的普遍性的认识问题。在繁杂困难的基层治理中，需要抓重要领域和关键环节来带动突破全局，借助大数据分析和问题定性分级机制，从一个个问题的快速解决到一类问题的协同集中解决，从一类问题的总结反思到推出“每月一题”问题治理清单，北京正在将一些苗头性的、可预见的问题提前解决办理，把风险和矛盾化解在前端。如自2021年以来，北京市将“接诉即办”作为“我为群众办实事”的主要抓手，通过大数据汇聚分析，“算”出百姓“吐槽”最集中的民生问题，开展“每月一题”专项治理。这种通过大数据整合发现问题，寻找城市运行与治理规律，主动一揽子解决共性问题的基层治理方式，推动“接诉即办”朝着未诉先办、主动治理的方向深化。在平衡“单一现象”与“集中问题”的过程中，解决一批事关民生福祉、困难程度高的突出问题，形成一批面向未来、标本兼治的政策措施，积极探索出一条超大城市科学化、智能化、精细化的治理之路。

六是平衡好“投入与产出”，即“运行良好”与“诉求增多”的逻辑悖论。“接诉即办”机制运行良好，一方面说明“接诉即办”机制效果显著，印证了以人民为中心的设计初衷，得到了群众的一致认可与信任；另一方面也产生一个治理悖论，即随着“接诉即办”的深入推进，群众的诉求量会在短时间内不断增长，给基层治理工作带来不小挑战。基层部门为了破解难题，一是通过给不同诉求的定性分级，将单一现象归纳提炼为共性问题，集中力量重点攻破，提升“接诉即办”的效率。二是树立前瞻性的问题意识，主动研究、发现规律，对即将出现的问题作出预判，结合日常工作将其化解。三是具备系统思维、协调能力，能够快速找到系统解决问题的办法，综合协调各部门参与治理。如北京市居民郑某因工作多次调动，一直无法办理退休手续，为了避免更多的超龄退休现象，北京市人力社保局决定以此案例为契机，提前下手、未诉先办，就养老保险业务工作中可能出现的类似问题进行了研究，进一步完善了养老保险政策和业务流程，专门印发了《关于进一步完善养老保险业务流程的通知》，从政策层面解决了无用人单位超龄人员养老保险待遇的核准申报、延期缴费、变更信息等问题。同时，为避免主观消极因素造成的“诉求增多”，《北京市接诉即办条例》通过立法规范约束诉求人的诉求范围，明确“诉求人不得恶意反复拨打或者无正当理由长时间占用市民服务热线及其网络平台资源妨碍他人反映诉求”，破解“运行良好”与“诉求增多”之间的逻辑悖论。

七是平衡好“约束与激励”，即“监督考核”与“激励引导”的良性互动。在缺乏外部监督和激励约束下，各级政府和部门欠缺将注意力分配到诉求办理中的动力，要改变这种状态就需要进行强激励和强监督。“生活过得好不好，人民群众最有发言权。”为进一步提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，北京市政府将“接诉即办”的评价权交给了人民群众，以响应率、解决率、满意率作为核心指标，创新性提出“七有”和“五性”的评价指标体系，促使各部门将为人民服务纳入日常工作之中。采用绩效评估、行政问责、同级竞争相结合的激励方式，形成解决问题效果反馈体系，对基层政府的治理行为予以激励。合理利用人民群众的反馈评估结果，一是作为部门绩效考核的构成部分，激励地方政府和部门满足人民需求的积极性，进一步激发治理主体解决问题的源动力。二是注重过程监督和考核的同时，更加注重形成有利于各级政府和部门办理市民诉求的良好政治环境，给予基层干事创业的正激励引导。将结果纳入各级政府、乡镇街道领导班子的工作考核，与干部选拔任用相挂钩，对于在“接诉即办”中工作不力的领导干部则予以约谈或相应处分。上级党委对考核结论的采纳，使得“接诉即办”成为基层治理的风向标。三是形成同级竞争局面，激发引导基层治理主体的主观能动性。北京市每月公布“接诉即办”考核结果，并在区委书记和市直部门党组(党委)书记月度工作点评会上，表彰优秀的政府部门，点名较差的政府部门。同时需要认识到，如果“接诉即办”的评估、考核、激励机制过于严苛的话，可能会打击一线工作者的干事创业积极性，甚至出现结果导向聚焦“接诉即办”而偏离主体事业的现象。因此，应调整优化评价考核机制，严格控制考核的总量与频次，在为基层减负的同时进一步调动基层工作积极性。《北京市接诉即办条例》对考核监督制度做了详细说明，通过明晰不同治理主体之间的权利义务关系，提出“对开展主动治理、积极解决疑难复杂问题成效显著的给予考评激励”，在保护基层治理主体积极性的基础上，进一步确保了“接诉即办”机制的顺畅运行。

五、结语

“接诉即办”是新时代践行人民至上价值理念的生动实践，对巩固党的执政基础与地位、防范化解重大危机与风险、增强人民群众获得感幸福感安全感具有重要价值。由“接”听民心民意，“诉”出民事民情，“即”解民忧民难，“办”好民生民计四个环节，共同构成了以人民为中心的工作机制。其中，为实现“接诉即办”工作与单位中心工作有机结合，推动其运行规范化、平稳化、常态化，需要深入厘清“传统热线”与“接诉即办”的变与不变，把握“城市大治理”与“解决小问题”的辩证统一，明晰“块块政府”和“条条部门”的责任分配，辨明“正常诉求”与“无理取闹”的内涵界定，做好“单一现象”与“集中问题”的定性分级，解决“运行良好”与“诉求增多”的逻辑悖论，形成“监督考核”与“激励引导”的良性互动，进一步协助基层治理主体主动发现问题、分析解决问题、预警防范问题。

《北京市接诉即办工作条例》出台以来，其致力于以规范化、科学化、法治化的方式解决群众“急难愁盼”的问题。“接诉即办”工作机制常态化后，其对基层承办单位有以下四项值得进一步重点思考和推进的工作:一是如何能够有效分析诉求情况，便于改进工作薄弱环节，做到工作效能提高；二是如何更好地利用大数据预判周期性、季节性问题，做好应急解决预案，做到“应办尽办”；三是如何确保在“接诉即办”常态化推进过程中，做到能够面向新形势，紧跟新业态、新领域的发展诉求；四是如何站在基层治理者的角度，为基层排忧解难，做到化“接诉即办”带来的“额外”工作为单位主动有为的中心工作，将为民服务、解民所难的“北京范式”实践成果固化加深，让以人民为中心的发展思想成为推动首都城市治理改革创新的木本水源。