热线问政驱动社会治理范式创新的内在机理

一、引言

进入21世纪，新一轮科技革命蓬勃发展，大数据、云计算、区块链、人工智能等新一代数字技术，不但在生产力层面冲击人类社会的基本生产方式和组织形态，而且在上层建筑层面对现代国家的治理体系和治理能力产生深远影响。各国政府纷纷推出数字化转型战略，力图在新一轮治理范式竞争中立于不败之地。从2012年起，英国就推出“政府数字化战略”，美国也推出“数字政府战略”，韩国制定了“智慧政府计划”。随后，新加坡启动了“iN2015计划”和“智慧国家2025工程”，日本制定了“i-Japan转型战略”，德国开启了“数字化战略2025”和“政府数字化行动”。可以说，政府数字化转型已成为全球不可阻挡的历史潮流。

中国政府同样高度重视数字政府建设在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。2015年，国务院颁布《促进大数据发展行动纲要》，十三五规划又将大数据定义为国家基础性战略资源，明确提出大数据要成为政府治理能力提升的关键动力。十九大报告进一步提出“数字中国”和“智慧社会”等概念，将数字文明提高到人类文明发展新阶段的高度。各地政府亦纷纷推进“互联网+政务服务”体系建设，将其作为深化“放管服”改革的重要抓手，变“群众跑腿”为“数据跑路”，力求建立“不打烊”的数字政府。2020年，联合国电子政务调查报告(EGDI)显示中国数字政府建设在全球“已属非常高”的水平，其中电子参与指数位居全球第九。这充分凸显了作为后发型国家的中国在数字时代治理探索中的引领角色。

从实践情况看，12345热线改革不但成为政府数字化转型最为典型的一个侧面，而且成为市民诉求推动社会治理范式创新最为成功的领域之一。以12345政务热线为代表的热线问政在国内大多数城市，尤其是在北京、上海、广州、深圳等超大城市中，已经成为市民联系政府最为便捷而有效的形式。一方面，它的准入门槛低、交流互动强、影响范围广，成为不同年龄、职业、种族、性别市民群体广为接受的、接触政府并获取公共服务的新生渠道；另一方面，它便于政府倾听民声、汇聚民意、汲取民智和回应民愿，其中日益成熟的热线问政大数据，更成为新时代政府“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的重要抓手。可以说，热线问政已成为社会主义新时期落实“党建引领”和“以人民为中心”的社会治理模式创新的新亮点和突破口，它为国家治理体系和治理能力现代化探索出切实可行且行之有效的新路径、新样本和新范式。

然而，从理论探索看，有关热线问政的现有讨论还是集中在微观技术和管理层面，鲜有研究从社会治理的宏观层面对热线问政如何驱动社会治理范式创新的问题进行系统而完整的阐释。本研究以京鲁两地的热线改革为例，深度剖析市民诉求大数据驱动社会治理范式创新的内在机理和发展历程。研究发现，北京市12345作为改革先锋，先后经历了“吹哨报到”“接诉即办”和“未诉先办”三个阶段，逐渐形成了一套基于市民诉求的“民情民意汇聚机制”“社会风险感知机制”“智能化决策辅助机制”和“民情民愿回应机制”，并最终形成热线问政驱动的社会治理范式创新。作为北方大省，山东的12345热线改革具有典型性，其经验具有普遍适用性。山东省正积极学习北京经验，对省级层面数据进行整合，自下而上进行试点推进。虽仍然存在政府重视不足、部门职能碎片分割等问题，但热线问政已在社会治理创新上展现出巨大潜能。

二、文献述评

(一)热线问政的发展史

热线问政起源于英美国家。1937年，英国政府开通999和112热线，保证所有市民在需要的时候，能够迅速获得警察、消防、医疗等方面的救助。1968年美国电话电报公司开始在全国范围内开通911紧急救助热线，并很快成为公众获取政府帮助的重要渠道。1996年，为缓解911紧急热线被大量非紧急诉求占用的情况，美国巴尔的摩市在全球范围内率先开通311非紧急救助专线。此项创新影响很大，纽约、巴黎、伦敦、东京等国际大都市，也都通过政务热线的形式，开辟了公民获取政府非紧急救助的新渠道。

与国外相比，国内热线问政起步并不晚。1983年，沈阳市即开通国内首部市长热线。2010年前后，北京、济南、广州等地为打造便民高效的回应性政府，纷纷在原来市长热线基础上，整合城管、市政、工商、供电等多条政务热线，按照“一号对外、多线联动、集中受理、分类处置、统一协调”的工作机制，为公众提供政务咨询、投诉举报、求助建议等服务。时至今日，12345政务热线为代表的热线问政系统，已从单一的政务信息咨询热线，发展成为集政府门户网站、微博、微信、政务APP、政务服务大厅、基层网格化治理等多元信息化渠道为一体的公共服务供给平台和智能化社会治理平台。进入大数据时代，热线问政作为公众参与的新渠道，也成为各级政府落实“网上群众路线”、积极吸纳公众意见、展开协商问政的制度化平台，更是社会主义新时代构建“以人民为中心”的回应性政府、驱动智能化社会治理转型、推进国家治理现代化的重要体现。

(二)热线问政驱动社会治理创新的现有理论

从现有研究看，以国家与社会的宏观分析视角探讨热线问政驱动社会治理创新的理论主要包括：参与渠道拓展论、“数字鸿沟”弥补论、科层流程重塑论三个方面。

第一，参与渠道拓展论。热线问政互动性强，便于随时随地高效沟通，拓展了公众参与和政民互动的范围和深度，因而带来了政府治理模式的创新。与传统互联网政治参与渠道相比，热线问政的即时性双向互动特征显著，信息传递量大，沟通更为便利。雷迪克的统计调查显示，与互联网相比，大多数人更愿意用电话的形式与政府接触。从政民互动的深度看，热线问政使公众可以在短时间内将大量诉求信息传递给政府，这些信息不仅包括语言文字，还包括语气、语速、情感、态度等，使公众更容易在自然状态下将诉求完整地呈现给政府。首先，公众对信息传递方式灵活、策略和针对性的运用，能使公众与政府的互动更加深入，实现诉求表达的情景化、带入感和时效性。其次，政府通过对这些公众参与信息的及时、准确、精细化把握，能够更全面、更深刻、更迅速地理解公众诉求，进而更直接、更高效、更精准地回应公众需求。最后，热线问政大幅降低了公众参与成本，激发并重塑了公众参与政府治理的行为模式。在移动电话日益普及的情况下，随时随地互动更成了热线问政的突出优势，公众参与的时间成本、交通成本、学习成本等大为降低，公众可以随时随地利用“碎片化”时间与政府互动，公众参与的意愿大大加强，参与的程度大大加深，政民互动和社会治理的模式被深刻改变。

第二，“数字鸿沟”弥补论。热线问政的参与门槛低，群众基础广，不同年龄、职业、技能、种族的群众都可以广泛使用，这使社会治理的公平性大大提高。数字政府发展初期，数字鸿沟的制约作用明显，因为不同社会群体间、阶层间、地域间、城乡间、发达国家与发展中国家间，在物质接入、精神接入、技能接入和使用接入等方面存在巨大差异，这使公众接触数字政府获得政府回应的过程存在信息富有者和贫瘠者的不公平。然而，随着热线问政的不断发展，传统数字鸿沟对公众参与和政府回应的制约作用逐渐被弥合。克拉克等发现，智能手机的广泛运用正在有力地弥合数据鸿沟。安等也认为，电话的参与尤其是基于移动电话的参与，要比传统网络参与，如邮件和发帖等，操作更为简便，需要的专业技能更少，准入门槛也就更低。尤其是老年群体、低学历群体等人群，“可能不会上网，但是会使用电话”，这就从根本上弥合了数字鸿沟带给公众参与过程的差异，使政府回应过程更加公平合理。摩根森等对美国、加拿大和西欧等地的大量实证研究也发现，热线问政提高了弱势群体参与政府活动的机会，使官僚体制对弱势群体的回应更加公平，甚至会提升弱势群体对政府的信任感。

第三，科层流程重塑论。热线问政初期，不同政府部门分别开通热线电话，面对大量政府电话号码，公众很难分清楚遇到问题时该向哪个部门求助。1996年，巴尔的摩市开通311热线的重要原因，就是希望通过“多线合一”的形式，明晰政府职能、简化政民互动路径、进而提升政府服务质量和公众满意度。国内12345政务热线的建设，也是出于类似的理念，力图打造出一项“整体性政府回应”服务。这种整体性“一站式”公共服务供给不但可以避免重复建设，提升政府运行效率，还可以促进公众参与，提升政府透明度、回应性和廉洁性，压缩官僚自由裁量权，提升政府服务质量。更关键的是，这种“一站式”公共服务供给还可以在政府与社会之间构建起新的界面政府。也就是说，12345热线部门逐渐转变成专业的政府职能部门，承担起传统政府部门的“前端”功能，由政务热线“统一”接受公众诉求，然后将公众诉求转达给各个职能部门。这样“公众→各职能部门→公众”的互动模式，转化成“公众→政务热线→各职能部门→政务热线→公众”，职能部门间的“串联式办事流程”变成“并联式办事流程”。这不但从根本上缩短了办事流程，提高了政府效率，而且从科层组织底层实现了纵向政府层级间的整合、横向不同部门间的整合，以及政府条块部门间的深度融合与集成，最终实现了“以公众需求为中心的”“直接面向社会治理难题的”新型科层组织流程。正如柯纳翰等所言，热线问政正在从技术底层撬动韦伯意义上的科层制根基，实现跨层级、跨部门、跨区域的弹性化组织架构，以及政府回应公众需求的“无缝隙对接”。

综合而言，现有研究仍存在以下不足：首先，缺乏系统化理论建构。现有研究聚焦在微观政府管理层面的技术采纳和组织业务流程重塑，相对零散且局限于科层组织内部，缺乏在国家与社会的宏观视野下对热线问政驱动社会治理创新内在机理的系统阐释。其次，缺乏本土化理论建构。现有研究多以西方政治体制为理论背景和前提假设，缺乏在中国党政体制、行政发包制、压力型体制的特殊制度背景下，对热线问政驱动社会治理范式创新的本土化规律进行总结、归纳和提炼。本研究通过对北京和山东两地热线改革案例的深度剖析，以政治学或公共行政学的分析视角，系统阐释了市民热线诉求大数据如何在“民意如何表达、民意如何回应”的导向下带来社会治理范式的创新。

三、市民诉求驱动社会治理范式创新的北京案例

北京12345热线改革，逐渐形成市民诉求驱动的社会治理范式创新，为推动超大城市社会治理体系和治理能力现代化探索出一条切实可行且行之有效的实践路径。回顾这场改革，大体上可以分成“吹哨报到”“接诉即办”和“未诉先办”三个阶段。

(一)“吹哨报到”阶段

2017年，北京市平谷区金海湖镇发生特大金矿盗采事故，原因就是基层“条块”不衔接，“看得见的管不着”“管得着的看不见”，致使金矿盗采屡禁不止。从传统基层条块关系看，乡镇属地政府无执法权却要承担“兜底”责任；区垂直部门具有执法权，却无法第一时间到达现场，难以形成执法合力。因此，金海湖推出一系列改革措施，成为“吹哨报到”改革的最初蓝本。

第一，党建引领的社会治理统合机制。为彻底杜绝“非法盗矿”案件的发生，2017年1月，在平谷区党委和政府的支持下，金海湖镇借助“双安双打”专项行动，探索基层条块治理的新机制，主要做法包括：首先，成立联合党支部，形成金海湖镇书记任支部书记，16个区垂直部门书记任委员的临时党支部，统一指挥协调条块部门执法力量。其次，权力下放，建立隐患台账制度，赋权金海湖镇联合执法的召集权，对各部门执法效果的考核权。最后，形成“吹哨报到”机制，按照“乡镇吹哨、部门报到”“一门主责、其他配合”“部门要求、乡镇落实”等原则，分解问题、明晰责任，逐步构建起“1+3”的四级“吹哨报到”机制，“10个1”的资源配置机制和“8+4”的工作方法。金海湖镇的改革很快见到成效，117天后，金矿盗采行为被彻底根除，并进一步推广到解决违建、环保等传统治理难题中。随即，这套因问题倒逼而形成的“吹哨报到”机制也传播扩散开来。除实现条块关系有效整合外，党建引领还在国家与社会间，实现了政府权力对社会主体的渗透动员并带动社会力量有效参与社会治理。

浙江属东部沿海省份，素有“七山一水二分田”之称，长年受梅雨和台风暴雨的影响，由于特殊的地理环境和气候条件，浙江省是山洪灾害易发、多发省份，山洪灾害对经济社会和人民生命财产造成极大的危害。随着全球气候变化，极端天气事件增多，浙江省出现强降雨特别是局地强降雨的趋势明显，雨强纪录不断被刷新，山洪灾害呈多发的态势。据统计，近年全省小流域山洪灾害造成的人员伤亡占洪涝灾害伤亡总人数的70%以上。山洪灾害已成为浙江省自然灾害造成人员伤亡的主要灾种，是当前防洪减灾亟待解决的突出问题。

第二，赋权赋能下沉的基层流程重塑。2018年1月，十二届北京市委深改领导小组第六次会议审议通过了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，该方案是对平谷金海湖镇改革经验的系统提升，并且也把先期试点中的街巷长制、小巷管家、老街坊议事厅等改革成果包含在内。方案明确了加强基层党的领导、完善街(乡镇)党工委和办事处职责清单、健全配套绩效考评制度、推进区职部门派出机构改革、强化综合执法平台建设等14项试点改革措施，并从北京市333个街乡镇中选取了169个(占总数的50.1%)，自2018年2月1日起开始试点改革。试点目的是结合各个街乡镇实际情况，创造性地将上述14点措施给予具体落实，进一步探索完善党建引领基层治理创新的有效路径。试点工作受到北京市委书记蔡奇的高度重视和积极推动。2018年7月，北京市推出《关于全面深化改革、扩大对外开放重要举措的行动计划》，再次强调“街乡吹哨、部门报到”工作是“坚持党建引领，推进城乡管理体制机制创新”的重要改革，并附加了党员“双报到”、编制街道党工委和办事处职责清单，以及推动执法重心下移和建立综合执法中心的具体措施。2018年11月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，对北京市的改革予以充分肯定，并提出各地区要高度重视基层党组织建设。

第三，全面铺开的改革深化巩固。2019年1月1日，北京“吹哨报到”改革的试点范围，从169个街乡镇扩展到333个街乡镇全覆盖。同时，北京12345热线的介入将“吹哨报到”改革推向深入。首先，“吹哨面”扩大。12345热线诉求成为市民向政府“吹哨”的新形式，这样就实现了吹哨主体从街乡镇书记到街巷长、小巷官家、社区(村)书记，再到楼长、河长、山长、网格员等，最后到普通市民的逐级扩大过程。其次，从“向上负责”到“向下负责”。在每月市民投诉的20至30万条工单中，北京12345会选取其中2万至3万条(约10%)进行回访，并以回访市民的“三率”(联系率、解决率和满意率)作为各级政府绩效考核的依据。由此政府绩效考核的“指挥棒”与“回应民意诉求”结合起来，使得基层官员从向上级负责转换职能向群众负责，并主动深入群众中了解群众困难，回应群众诉求。再次，代理人横向竞争激励。从2018年2月起，北京12345在将回访“三率”记入政府绩效考核的同时，又以日报、周报、月报的形式对各个街乡镇、城郊区和委办局进行横向绩效排名。在发包治理逻辑下，代理人间的横向竞争机制进一步激励代理人更好地回应市民的热线诉求。最后，业务流程的深度重塑。12345热线实行的工单全过程量化考核，事实上是以信息化的形式，将以党组织为核心统合的“碎片化”条块部门形成的新的执法流程巩固下来，从技术底层推动“运动式的联合执法”向“常态化的综合执法”转变。

(二)从“吹哨报到”到“接诉即办”

自2019年1月1日起，北京市全面引入基于12345群众热线诉求的新型绩效考核体系，将基于热线民意大数据的响应率、解决率和满意率，与政府绩效考核“指挥棒”挂钩，直接关系各级部门“一把手”的职业晋升。这样就使各级官员从“眼睛向上”“对上负责”转变为“眼睛向下”“向下负责”，在积极回应民意的同时还要深入群众，与群众打成一片,这带来了社会治理模式的根本性创新。

第一，从理念驱动、危机应对变为问题引导。首先，传统的治理运动由领导者理念驱动，由领导者的深远意图与发展判断、领导者的问题认知与现实判断、领导者的直接启动与上位驱动实现。危机应对的治理调整，即通过重大危机之于积累性问题的突破性解决、重大危机之于疑难性问题的创新性解决，最终实现“危与机”的转化。而从“吹哨报到”到“接诉即办”是将传统的理念驱动、危机应对变为问题引导，感知问题，确定问题，多层互动，多元参与，最终实现问题的解决。其次，引入问题导向的智能化决策辅助机制。北京市引入清华大学等第三方大数据分析机构，并通过日报、周报、月报、季报、年报和专报等周期性决策咨询报告，实现动态化的民情民意汇聚、社会风险感知和智能化决策辅助，将传统社会治理的事后应急变成了实时的动态应对。

第二，从流程调试、事项处理变为体系重构。北京市委、市政府《关于加强新时代街道工作的意见》在指导思想方面明确提出，“以强化基层治理，增强群众获得感、幸福感、安全感”为目标，以“加强党对基层治理的全面领导”为根本，以深化“街乡吹哨、部门报到”改革为重点，以增强街道统筹协调能力为抓手，做强街道、做优社区，构建简约高效的基层管理体制，为推进首都治理体系和治理能力现代化、建设国际一流的“和谐宜居之都”夯实基础。国内其他城市多着手于流程、程序和具体事项，用功于平台、载体和工具，北京市则在体系、结构上进行了深度挖掘与大胆探索。首先，更强调体系重构。与其他城市改革主要侧重程序重构不同，北京“接诉即办”改革聚焦“诉”与“办”两个环节，更侧重重构组织体系权责，通过向基层赋能赋权，形成权责一致的组织体系，减轻基层负担，激活基层积极性。这一做法在中央文件关于基层治理体系和治理能力现代化建设方案中已经得到充分肯定。其次，更强调结构优化。当前，政府部门推诿扯皮、不作为、乱作为等问题严重影响了政府回应公众的能力，严重制约着政府治理能力与成效的提升。北京市“接诉即办”改革超越了政府自身的自我梳理型流程优化，在优化诉求响应程序、流程和制度的基础上建立多层次、跨部门、跨区域、跨领域的诉求办理责任体系。通过出台一系列条例文件，北京市一方面以“首接负责制”逐层压实责任，在建立全覆盖治理主体体系的基础上，赋权街道，提升基层治理能力；另一方面注重区域特点与实际，区分老旧小区、回迁小区、平房小区等类型，逐类激活基层治理创新。

第三，从条块分割、强化协调变为赋权街道。通过权力、资源、人员等下沉基层的形式向基层赋权增能，还可以进一步解决“压力型体制”权责不配的问题。一方面，条块力量向街乡镇下沉。在落实街乡镇重大事项建议权、多部门协调事项召集统筹权、区直部门派出机构人员奖惩和对执法人员监督考核权的基础上，按照“区属、街管、街用”的原则在试点街乡镇建立“1+5+N”的立体化综合执法平台。即：以城管执法队为主体，公安、消防、交通、工商、食药等区级垂直部门向街乡镇下放1到2名常驻执法人员，促使“条条”向“块块”下沉执法力量。进而围绕“1+5+N”的新型、弹性的常态执法机制，进行配套的编制改革和大部制改革等。另一方面，街乡镇力量进一步向社区下沉。推选街乡镇“素质高、业务优、责任强、基础好”的副科级干部担任“街巷长”，按照“街道副职统大街、责任科长管主街、优秀副科治小巷”的要求，明晰权责，全面参与社区党建协调委员会工作，统筹街巷内各级党组织、在职党员等各类党建资源，整合机关干部、专职社工、执法人员、积极分子、志愿者等力量，建立街巷理事会和街巷共管会等组织，定期会商街巷治理难题。并且发动社区居民担任“小巷官家”，按照“每日巡、经常访、及时记、随手做、实时报”的职责，配合“街巷长”实现“精、准、快”的“小微执法”，促进街巷环境的共建共治共享。

(三)从“接诉即办”到“未诉先办”

2020年1月1日后，北京“接诉即办”改革进入“未诉先办”阶段。在前期充分感知民意诉求和社会问题的基础上，改革通过“每月一题”“央地联动”“优化考核”“完善立法”等措施，促使历史性、累积性、积压性的社会治理难题加以解决，从制度深层次上推进社会治理精准化、精细化和人性化。

第一，“每月一题”主动破解城市治理难题。建立“每月一题”工作机制，发挥“接诉即办”在“我为群众办实事”实践活动中的主抓手作用，通过从“有一办一”到“举一反三”的转变，实现从“接诉即办”到“未诉先办”，从“被动治理”到“主动治理”，从“事后应急”到“事前预防”治理模式的转变。首先，创新工作机制，规范治理难题。实施“一方案三清单”，规范治理民生难题。针对城市治理的27个具体问题均制定出一个解决方案和任务清单、责任清单和政策清单，加强对重大难题的制度化治理。其次，创新协同联动机制，实现共建共治共享。一方面，推动“条块”部门协同联动，充分发挥不同层级“条块”部门的系统治理、整体治理和协同联动作用，围绕群众“急愁难盼”的事情，密切配合、高效衔接、向前一步、主动治理。另一方面，发挥社会多元主体力量，通过发挥企业、居民等主体在老旧小区改造、居家养老等问题的作用，增加社会资本、资源的投入，形成共建共治共享的社会治理格局。最后，量化工作指标，超额完成任务。“每月一题”坚持把“以人民为中心”的理念转化为可量化指标体系。截至2021年6月，各市级单位已完成351项任务，占全年任务(603项)的58.2%，完成“七一”前办成实事清单84项。其中，19个问题超额完成原计划工作，主要集中在房产证难办、无牌照电动三四轮车、预付费式消费退费难、网络消费纠纷等领域。这些任务的完成，切实解决或推动了顽固难题的实质性解决，为人们美好生活营造了良好的社会环境。

第二，“央地联动”搭建协商沟通平台。北京市围绕一库、一刊、一会、一规则、一平台的“五个一”部署开展工作，健全“央地联动”工作机制、完善央产小区数据库、制定央产小区考评规则、建设央产小区推送平台，使央产小区居民诉求的解决率和满意率得到显著提升。首先，健全“央地联动”工作机制，搭建协商沟通平台。北京市以“多元共治”为导向，通过搭建协商沟通平台和强化机制建设，不断健全“央地联动”工作机制，推动央产小区治理从“行政主导”向“共建共治”转变，从“碎片分割”向“高效协同”转变。其次，完善“央产小区”数据库，建设、管理、使用并举。有序推进、迭代优化央产小区数据库建设，为央产小区“接诉即办”工作“建账”。依托党建引领和一把手负责制，自上而下力促打破“数据孤岛”，分两阶段建成要素统一、标准一致、信息精确的央产小区2.0版本数据库，为精准化解央产小区治理难点、痛点、堵点提供了可资信赖的“账本”。再次，坚持建、管、用并举，促进央产小区“接诉即办”工作科学合理“管帐”。在数据集成建库的基础上，加强数据库信息更新和动态管理，按需求向相关单位开放数据查询和提取权限，确保信息完整准确、诉求精准关联、数据实时共享，为全面、准确地进行央产小区“接诉即办”派单考核、排名通报等奠定了坚实基础。最后，建设“央产小区”推送平台，动态呈现办理效果。依托推送平台建设，促进央产小区治理从“被动治理”向“主动治理”转变，从“事后应急”向“未病先治”转变。一是形成信息沟通机制，确保中央单位主管业务部门能够及时获知居民诉求的动态信息，促进信息公开、流动、共享。二是深化联动协调机制，借信息流通推动中央单位内部统筹协调与内外联动，主动支持属地政府解决问题。三是建立实时互动机制，通过动态呈现办理效果，突破静态迟滞、事后应急的被动治理僵局，打造动态感知、事前预防的主动治理新局。四是完善全流程量化机制，为政府部门绩效考核与权力监督扎牢技术之篱。

第三，持续完善考核指标。北京市出台《调整完善“接诉即办”考评工作办法》，注重实质，聚焦实质，围绕着响应率、满意率、诉求剔除机制、诉求参考基数等内容进行了修订，旨在建立科学规范的考评办法，压实办理单位责任，实现锚定中层、激活基层的目标。目前，上述举措已被称为“考评新政”，在激励办理单位的积极性和提升办理效率与质量等方面取得了显著成效。首先，落实首接单位负责制，激励承办单位积极响应。2021年上半年，为进一步落实首接负责制、激励承办单位的积极作为，北京市新增了针对“退单情况”的考核。一方面，对于无故随意退单的，“响应率”中“退单情况”所占的20%分值部分不得分。另一方面，根据各区政府兜底机制，规定首派到街道(乡镇)办理的非辖属诉求事项只能退到区平台，由区政府统筹协调解决。自2021年“退单情况”考核实施以来，各区平均响应率出现持续提升，目前已达98%以上，证明此举已经突破过去那种“收—退—再收—再退”的怪圈，出现了以解决问题为出路的正循环。其次，明确办理考核的清单，划定考核事项范围。为优化工作考评指标、减轻办理单位压力，北京市采取“主动剔除和单位申报剔除”相结合的方式。一是优化考核范围，制定不纳入考核清单，其中包括不符合政策法规、涉及重大活动重要工程、违反社会公序良俗、恶意举报等不合理不合法诉求。二是充分考虑办理单位特点与外部环境变动，允许办理单位主动申报剔除事项，申报通过审核后，不纳入考核。上述措施优化了考评工作办法，提高了考评指标的科学性与合理性，实现了保护、调动办理单位工作人员积极性，促进了依法依规、依责办理的工作目标。最后，纳入诉求参考基数，引导“接诉即办”降量提质。为更客观、更全面地考察诉求办理情况，北京市在考评中增加“万人诉求比”和“基数诉求比”。“万人诉求比”计算各区诉求总量相对其人口总量的变化情况；“基数诉求比”计算各区、各街乡镇每月诉求总量相对于以往年度同月份诉求总量的变化程度。一方面，2021年上半年各区平均“万人诉求比”呈上升趋势，诉求量的增加意味着“接诉即办”日益成为市民诉求表达不可或缺的重要途径。另一方面，各区、各街乡镇平均“基数诉求比”下降趋势明显，其中西城、怀柔、东城三区比值最低，这表明诉求办理质量实现了大幅提升，真正解决了人民群众的操心事、烦心事、揪心事。

第四，积极推动“接诉即办”立法。在专班集中推动、广泛调查研究和坚持开门立法的基础上，《北京市接诉即办工作条例》已经通过人大常委会审议，这是对“接诉即办”改革具有里程碑意义的重大事件。首先，明确诉求人权利义务，区分应为必为与能为可为。“为民服务”是《条例》的出发点和落脚点。充分且有效地界定诉求人的权利和义务，是政府采取治理措施、提供公共服务的前提，也是建立共建共治共享的社会治理格局的基础。其一，清晰界定了诉求人及诉求的概念和适用范围，坚持整体响应、全面接诉，提供兜底保障，最大程度保障群众的广泛参与；其二，科学规定诉求人权利，诉求人有权提出合理诉求并对办理情况做出评价，同时个人合法权利和个人隐私受到保护；其三，合理规定诉求人义务，诉求人应对诉求内容负责、配合诉求办理、不损害他人利益、不恶意反复举报等，有效规范了“接诉即办”的过程秩序，有助于推动“接诉即办”工作的有序进行，建立以诉求为导向、倡导全社会共同参与“接诉即办”工作的社会治理格局。其次，划清办理机构权责边界，建立全流程工作机制。合理划分各级办理机构的权责和工作流程是《条例》的基本保障。通过促进基层治理体制机制创新，将实践中证明行之有效、人民群众满意的工作机制制度上升为法律条款。一方面，明晰诉求办理机构工作职责。通过科学界定市区人民政府、市政务服务部门、市民热线服务工作机构、街乡办事处、承办单位等办理机构的权责，形成边界清晰、各司其职的多元治理体系。另一方面，健全全流程工作机制。通过建立全面接诉、分类处置、精准派单、诉求办理、首接负责、限时办理、考评点评、监督监察、回访等“接诉即办”全流程机制，以及相对应的法律责任、容错机制等，减轻基层负担，切实提高分级协调办理、区域协同治理、基层治理等治理领域的治理能力。

四、北京经验的学习与扩散

北京“吹哨报到、接诉即办”改革成效显著，实现了从粗放型治理向精细型治理，从单一运作型治理向协作交互型治理，从窗口式治理向自助式全天候治理，从被动响应型治理向主动预见型治理，从风险反应型治理向风险防范型治理的转型。此次改革不但成为全面推进社会治理体系和治理能力现代化的“抓手”，而且在政府与社会间、党和群众间建立起了“洞察民情、体察民意、汲取民智、回应民愿”的桥梁纽带，建立起了新时代党的“民心工程”“暖心工程”和“人心工程”，成为新时代践行党的群众路线的前沿阵地。以北京改革作为参照，可以对山东省12345热线改革成果及其所推动的社会治理范式创新进行总结分析，并展望其未来趋势。目前看来，山东省在热线改革及由其推动的社会治理创新中所采取的措施和取得的效果表现为以下三个方面。

第一，完善热线运行机制，全面推进社会治理模式创新。随着2017年《山东省省级政务服务投诉热线管理办法》的颁布实施，山东省进一步加大热线整合力度，提升政务热线的便捷度和标准化水平，进一步强化政务热线“接诉即办”机制在建设人民城市、实现省域治理现代化中的关键性枢纽作用，将“接诉即办”作为落实十九大报告及十九届一中、二中、三中、四中、五中全会精神，建立“党建引领”和“以人民为中心”的现代化社会治理体制，全面提升国家治理体系和治理能力的重要“抓手”。济南市、潍坊市率先立法，聊城市、淄博市异途推进，在体制机制、权力架构和制度体系等多层面突出热线工作的创新引领和改革驱动作用，譬如将热线挂靠省、市办公厅，直接向党政核心领导负责，这一措施成为各地热线改革成功的关键。

第二，搭建热线响应平台，切实回应民意诉求。山东省业已开展“镇街呼叫吹哨，区县部门报到”改革，在全省范围内搭建“乡呼县应、上下联动”的呼叫响应平台，串联镇(街道)和县(市、区)直部门职责，形成回应民意的有效媒介和载体，提高热线事项办理的效率和效果。部分县市将乡镇(街道)对县(市、区)直部门评价纳入县(市、区)直部门经济社会发展综合考核指标体系；针对热线工单派单不准确、工单职责界定难、转派耗时长等问题，以“三定”(定机构、定编制、定职能)规定为核心，以充实加强基层工作力量为基础，改革部门间工作流程，改进了12345热线疑难工单责任确定制度，科学界定疑难工单办理或牵头办理单位责任，将清单事项“颗粒化”分解，提高了响应热线诉求的效率和民众满意度。

第三，推进省级数据整合，发掘释放热线大数据潜能。《山东省数字政府建设实施方案(2019-2022年)》提出：打造“一个平台、一个号(码)、一张网络、一朵云”的服务支撑体系。一个平台指“一体化大数据平台”，平台旨在破除“信息孤岛”“数据烟囱”，集中实现全省热线大数据计算、存储、服务支撑等基础设施资源的集约管理，促进全省政务信息资源跨部门、跨地域的共享开放，提升山东政务服务、行业监管、辅助决策能力，推进政府数字化转型。12345热线数据紧密围绕百姓衣食住行等生活琐事展开，天然具有民生倾斜性、便民服务性、民心洞察性，更成为政府实现民情民意汇聚、社会风险感知和智能化决策辅助的重要抓手。

山东省热线改革虽取得诸多成绩，但由于省域治理经济社会发展水平差异，以及省域社会治理体制机制上的特殊性，山东热线改革在高位推动、领导重视、党建引领、流程理顺、权责明晰、绩效考核等诸多方面还有巨大的提升空间。结合北京热线改革经验，山东存在以下四个方面的问题：首先，亟需提升热线工作在省域治理总体工作中的位置，将“接诉即办”发展成新时代践行党的群众路线的前沿阵地，在国家与社会间、政府与公众间、党和群众间建构起新时代的“联心桥”“接驳器”和“信息港”。其次，亟需加强研究学习考察，在深入了解山东热线治理架构、组织业务、权责关系等基础上，科学借鉴北京等地成功经验，形成切合山东省情的热线改革方案。再次，热线民生大数据在社会治理中的重要价值尚未发挥。亟需健全基于热线数据的日报、周报、月报、季报、年报等周期性决策辅助机制，通过热线民意数据的动态、实时和系统挖掘，全面提升政府决策的科学化、民主化、精准化、精细化水平。最后，尚未实现从“接诉即办”到“未诉先办”的转变，亟需通过大数据预警研判和风险防控推动社会治理端口前移，尤其应该通过专项深度报告精准把脉社会问题病因，实现“冬病夏治”和“未诉先办”，主动化解顽固性社会治理难题。

五、结论

与现有研究不同，本文从国家与社会的宏观治理视角，系统阐释了热线问政驱动社会治理体系和治理能力现代化的内在机理，针对中国党政体制下，行政发包制、压力型体制等特殊运行逻辑，进行了本土化理论建构。

研究选取京、鲁两地12345热线改革的案例进行系统分析后发现，热线问政正在为落实“党建引领”和“以人民为中心”的社会治理现代化探索出一条切实可行且行之有效的实践之路，从而逐步建构起市民热线诉求大数据驱动的现代化和智能化社会治理体系。从北京的案例看，热线问政建构起的市民诉求大数据驱动的超大城市社会治理体系包括意涵丰富、层次递进的三个阶段。首先，“吹哨报到”阶段，通过党建引领的社会治理统合机制、赋权赋能下沉的基层流程重塑和全面制度化的深化巩固，重塑了条块关系。其次，“接诉即办”阶段，创新了治理范式，即从理念驱动、危机应对变为问题引导；从条块分割、强化协调变为赋权街道；从城市感知、问题认知变为精准施策。最后，“未诉先办”阶段，通过“每月一题”工作机制的建立、“央地联动”工作机制的建立、考核指标的持续完善、“接诉即办”立法的积极推动，最终实现“预防治理”。从山东各地的经验看，北京改革经验受到各地广泛重视和积极学习，虽然存在统合能力不足、部门职能碎片分割等问题，但热线问政在社会治理范式创新上已经展现出巨大潜能。

本研究的贡献，一是在宏观社会治理层面，对热线问政驱动社会治理创新的北京经验进行了系统阐释，并对市民诉求驱动社会治理范式创新的内在机理进行了总结归纳；二是通过案例比较的形式，讨论了热线改革的北京经验在其他地区的扩散和适用情况。本研究之不足在于缺乏量化统计验证，期待未来能够进一步完善。

① “双安双打”指“安全生产、安全稳定，打击破坏生态行为、打击违法犯罪”的专项行动。

② “1”即乡镇吹哨、部门报到；“3”即村级吹哨职能科室执法力量报到，科室主责、其他配合，镇级要求、村级落实。

③ 即一个党组织、一个常设机构、一批移动执法人员、一本权责清单、一级强有力的基层党组织、一支执法队伍(村级网格员)、一套工作运行机制、一套多网融合的信息指挥系统、一套考核评价体系和一个固定办公场所。

④ “万人诉求比”=当月各区全口径诉求总量/上年度各区最新常住人口数量。

⑤ “基数诉求比”=当月的全口径诉求数量/自“接诉即办”工作开展以来所有年度同月份全口径诉求数量的月均值(基准值)。