碳排放配额制度的比例原则检视及优化进路——基于三个碳交易立法文本的规范分析

陈 真 亮，项 如 意

(浙江农林大学 碳中和研究院，杭州 311399)

一、问题的提出

碳排放配额制度是开展碳排放权交易的基础性制度，也是实现“双碳”目标与应对气候变化的重要手段。经过近十年的发展，我国已基本建立起一套覆盖全国的碳排放配额制度。但由于欠缺对规制手段合理性的考量，央地相关制度设计部分存在规制错位与缺位、规制过度、规制重叠等问题，难以有效应对绿色低碳转型中伴随的多重社会与环境风险，影响“双碳”目标的如期实现。为此，中共中央 国务院于2021年发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)，提出“加快建设完善全国碳排放权交易市场”，加强碳排放权交易和其他涉碳制度的统筹衔接。生态环境部自2020年起相继发布《碳排放权交易管理办法(试行)》《碳排放权交易管理暂行条例(草案)》《碳排放权交易管理规则(试行)》(以下简称《管理办法》《条例草案》《管理规则》)，为碳排放配额制度构建提供指导。此外，“十四五”规划也将该项制度构建作为健全现代环境治理体系的重要内容。这些顶层设计均加快了相关理论研究的步伐。

当前相关研究主要基于对碳排放配额制度的本体论与认识论研究，但仍有待加强解释论维度的研究。在研究层面上，或在宏观上探讨大气污染物与二氧化碳的协同减排问题，或在微观上研究碳排放配额制度内部的某项机制，但在中观上聚焦制度合理化的研究成果仍付之阙如。现有相关研究侧重环境法视角研究，缺乏行政法等跨部门法的方法借鉴与理论运用。鉴于碳排放配额制度存在规制错位与缺位、规制过度、规制重叠等问题，尚待加强适当性、必要性与均衡性等方面的全面考量，有必要通过比例原则的检视来弥补制度的立法论与解释论研究之不足。这既是对比例原则在碳达峰、碳中和领域适用的功能性扩张，也是公法原则对生态文明法治实践进行观察和法教义学分析的有益尝试。

《意见》要求“有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳”。如何把握碳排放法律规制的强度、平衡规制利益和选择规制工具箱，如何妥善处理科学与民主的关系，如何基于治理转型过程中的经济社会条件合理分配规制成本与采取风险预防措施以应对气候变化，是碳排放配额制度优化的一大难题。当前，比例原则正在进行从权利保障到规制调适的功能定位转型、从单一部门法到跨部门法的辐射范围转型、从规范性命题到方法论的适用形态转型，这为其协调制度构建中的社会多元利益与风险、促进公私法律的协同规制提供了可行性。并且，比例原则要求实现目的之手段具有适当性、必要性与均衡性，其提供的“目的-手段”分析框架可为碳排放配额分配制度的调适与优化，以及与其他涉碳制度间的衔接协调提供有益视角。

二、碳排放配额一次分配的适当性考量

碳排放配额一次分配(以下简称“一次分配”)是指政府在总量控制的前提下依照法定程序将碳排放配额首次分配给企业。一次分配对于碳减排格局的形成具有决定性作用，其不仅提供二次分配的交易标的，也决定交易标的的法律属性。作为比例原则的首项子原则，适当性原则要求手段应有助于目的实现。当前，碳排放配额法律属性尚未明确、覆盖范围有待拓展及总量控制失灵与分配方案相对不公等问题，反映碳排放配额制度的规制缺位与规制错位，均与碳排放规制目标有所偏离。

(一)碳排放配额的法律属性尚未明确

对于任何法律制度而言，如果无法明确其所属法律范畴，是不可能确定其法律效果和法律内容的。然而，我国目前尚未明确碳排放配额的法律属性。在国家立法层面，相关文件对此避而不谈。例如：《管理办法》第42条将碳排放权定义为“碳排放额度”；《条例草案》第33条将碳排放权定义为“碳排放配额”；《管理规则》第5条规定“全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额”。这些立法文本均使用了“权额合一”的定义方法，却未对碳排放配额的法律属性作出明确规定。在地方立法层面，各省市对于碳排放配额的法律定性也未形成统一。例如：《天津市碳排放权交易管理暂行办法》和《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》将碳排放配额界定为“权益”；《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》和《湖北省碳排放权交易管理和交易暂行办法》将碳排放配额界定为“权利”。

此外，学界对碳排放配额的法律定性也存在较大分歧。有的学者重视碳排放配额的财产属性和市场流通属性，因而将其视作物权或准物权，主张在私法体系中构建碳排放配额制度。有的学者强调碳排放配额的工具属性和行政许可属性，因而将其视为行政规制权或特许权并纳入公法规制体系。前述观点具有一定合理性，但也存在各自论证的薄弱环节。前者难以为政府介入碳交易市场提供有效法律依据，而后者又难以指导碳交易市场的纠纷化解与风险规制。

碳排放配额法律属性争议的背后实际上是制度运行模式之争。不同的法律属性定位服务于不同的立法目的，最终也会将制度引向不同的运行模式。当制度运行模式符合一国国情时，其将强化和改进这一制度本身。反之，则会削弱乃至破坏该项制度。例如，美国强调市场机制在碳排放配额的分配中发挥主导作用，采取地方自主的立法路径；欧盟重视以总量控制为代表的公法强制性干预手段，采取区域统一的立法路径。至于我国应采取何种制度运行模式，相关立法还未进行明确。《条例草案》第3条要求全国碳排放权交易及相关活动“应当坚持政府引导和市场调节相结合”的模式。可以推测，未来我国会采取政府规制与市场调节的混合规制模式。但对于计划与市场在其中的所占比例，以及该种混合模式应如何具体落实等问题，由于碳排放配额法律定性的缺失、不明晰或不统一，《管理办法》《条例草案》《管理规则》等规定仍未作出回答。

(二)碳排放配额的覆盖范围有待拓展

作为碳排放规制的主要载体，碳排放配额的覆盖范围表征碳排放配额制度的规制范围。而该项制度的规制有效性建立于其规制范围全面性的基础之上。然而，当前该项制度在行业覆盖范围、规制气体种类、单位覆盖范围等方面均有待拓展。一是行业覆盖范围有限和规制气体种类不全。《管理办法》第4条规定：“全国碳排放权交易市场覆盖的温室气体种类和行业范围，由生态环境部拟订，按程序报批后实施。”可见，目前我国立法尚未明确其行业覆盖范围和规制气体种类。从实践来看，当前碳排放配额的覆盖范围仅涉及电力行业，短期内无法全面覆盖石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等主要碳排放产业。碳排放配额的规制气体也主要限于二氧化碳，尽管在相关规划中已涉及其他温室气体，但短期内仍难以实现对温室气体种类的全覆盖。

二是覆盖单位的选定有待考量。根据《管理办法》第9条的规定，省级生态环境主管部门应当按照生态环境部的有关规定，确定本行政区域重点排放单位名录，向生态环境部报告，并向社会公开。可见，当前碳排放配额制度的规制对象仅为重点排放单位。若考虑到管理成本因素，我国暂时也只能采取“抓大放小”的管理方案。在某种意义上，这是政府基于管理资源相对匮乏现状的一种妥协。但从公平竞争的角度来看，对重点排放单位的划分从侧面构成对“非重点排放单位”的规制豁免——无须就其碳排放行为承担制度性成本，从而在行业领域内拥有额外竞争优势。这将引发部分企业对制度公平性的质疑及对制度执行的抗拒，阻碍制度的顺利运行。从减排效果来看，碳减排目的实现有赖于该项制度对碳排放源头的全面规制，而对部分行业、温室气体、碳排放单位的规制缺位，会诱发企业向这些领域的“碳逃逸”，影响制度的实施成效。

当然，随着制度发展条件的不断成熟，碳排放配额的覆盖范围必将不断拓展。需要追问的是覆盖范围应该如何进行拓展。从《条例草案》第7条、第9条来看，覆盖范围问题由中央统一决定。受央地信息不对称的影响，由中央决策确定的覆盖范围难以照顾地方差异性，可能导致碳排放配额制度在部分地区的实施不畅。而若由各省市自行决定，又可能引发地方保护主义，诱使地方政府缩小覆盖范围，以谋求本省企业在对外竞争中的相对优势。

(三)碳排放配额初始分配方案相对不公

作为一次分配的主体内容，碳排放配额的总量确定与分配方案应分别具有实效性与公平性。2011年，北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳等七省市率先开展碳排放权交易试点。然而，从试点地区碳市场情况来看，总量控制失灵与分配不公等存在问题亟待解决。就总量控制失灵而言，主要分为两种情形：一种是为蹭热度而虚喊口号，不采取实质性行动的“一刀切式碳减排”。例如，有的地区允许企业在产量发生重大变化时申请增加配额并突破总量控制目标；部分地方政府将碳达峰目标误解为“碳冲刺”，因而放任企业的碳排放行为。然而，实现碳中和的难度与碳达峰峰值紧密联系，碳达峰峰值愈高，则实现碳中和的难度就会越大。此外，“一刀切式碳减排”还会诱发人为停电停产等环保过激行为，不利于经济社会可持续发展。另一种是不考虑地区发展水平，盲目推进“运动式碳减排”。例如有的地区实施的减排强度明显高于生产强度，严重影响当地企业的正常生产经营。碳排放配额制度构建与社会经济发展紧密联系，“运动式碳减排”在阻碍经济发展的同时，也会破坏社会对制度构建的长远预期，不利于总量控制在未来继续得到执行。

碳排放配额分配存在的相对不公表现为以下两点：一是区际配额分配方式不统一。例如，有的地区采取无偿分配与有偿分配相结合的方式，有的地区采取无偿分配方式。其中，采取无偿分配方式的地区在具体分配方式上又存在差别，有的地区采取基于控排单位的历史排放量的“祖父分配法”进行分配，有的地区采取基于控排单位的设备产出或部门产出的“基准分配法”进行分配。二是区际分配结果不均衡。据测算，2017—2030年期间，共有13个省份会因碳排放配额盈余而获益，其中，仅滇、吉、川、黑、京等五地的收益之和就占总收益的81．25%。而在因配额欠缺需要缴纳费用的省份中，减排压力最大的山东需缴纳408．70亿元；而减排压力最小的江西仅需缴纳1．19亿元。无论是分配方式的不统一，还是分配结果的不均衡，均给局部地区经济的平稳转型带来严峻挑战，并影响制度的长效运行。

碳排放配额总量控制失灵与分配不公，源于制度构建对于适当性考量的欠缺。在吸取试点地区的经验教训后，我国在配额分配总量的确定与分配方案的制定上，更加重视事前的统筹规划与整体布局。例如，《管理办法》第14条规定，生态环境部为达到国家温室气体排放控制要求，有权制定碳排放配额总量确定与分配方案。将配额分配方案的制定权收归中央，可以有效避免环境监管竞次现象的出现。即可以避免各级地方政府为吸引投资、创造就业而放松管制，从而导致生态倒退或环境质量恶化。然而，统一分配方案的出台又催生出早期碳减排企业的配额补偿问题。换言之，应如何认定早期企业依照先前分配方案履行的减排额度？若前后分配方案衔接不畅，会在早期企业与其他企业间产生新的分配不公。对此，决策者应有所考量。

三、碳排放配额二次分配的必要性考量

碳排放配额二次分配(以下简称“二次分配”)是指企业在政府严格管制下有限度地交易碳排放配额。在二次分配中，碳排放规制已经按照市场秩序模式被重新设计。必要性原则要求手段所产生的损害应当相对最小，因此政府在保障二次分配有效运行的同时，对公民权益的损害应当相对最小。然而，当前碳排放配额的履约监督存在重处罚轻激励、风险规制成本投入过高、信息公开精细化有所不足等问题，均反映碳排放配额制度的规制过度，违背了规制损害最小化的法治要求。

(一)碳排放配额的履约监督重处罚轻激励

碳排放配额的市场履约监督对保障二次分配的有序运行至关重要。因为有效的履约监督可使企业在认清违法成本的基础之上，经过利弊衡量选择依法履约。据统计，截至全国碳交易市场首个履约期终结，碳排放配额的履约完成率为99.5%。可见，当前的履约监督机制总体实施有效。然而，若考虑企业权益因此所受的损害大小，则会发现当前制度存在如下重处罚轻激励的问题。

一是缺乏对于按期履约行为的正向激励。理想的履约监督应当坚持处罚与教育相统一、负向制裁与正向激励相结合。然而，当前碳排放配额的履约监督未做到这一点：一方面，碳排放配额的财产价值难以得到实现，例如，在全国“碳排放配额执行”第一案中，承办法官就反映相关查控机制不健全、执行时效有限等问题阻碍碳排放配额的财产变现。另一方面，碳排放配额的绿色金融及其促进发展与普惠功能未充分发挥。绿色金融具有缓解企业减碳的融资约束、分散企业进行减碳投资的风险、优化实体经济的融资结构、为低碳产品提供背书和增信等重要作用。实践中相关配套的绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险等金融服务的缺失，使得企业难以将碳排放配额视作资产，按期履约动力不足。

二是缺乏对不予处罚情形的细化规定。不予处罚的例外规定不仅为行政机关的弹性执法提供依据，也是对行政处罚权力的合理限制，从根本上体现必要性原则的内在要求。《行政处罚法》第33条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”然而，当前相关法律均未细化对碳排放配额履约监督中不予处罚情形的适用规定。

碳排放配额履约监督的重处罚轻激励，反映威慑性执法理念未得到根本扭转。例如，为预防规制失灵，实务界与学界均存在提高罚金额度的呼声。2020年，《管理办法》第14条针对履行违约行为的处罚金额规定还是：“处2万元至3万元的罚款。”仅过去不满一年，《条例草案》第25条便将处罚金额大幅提升至“10万元至50万元”。支持者认为，相较于企业因履行违约而获得的非法收益，《管理办法》规定的处罚金额过低，不足以震慑潜在违法企业，反而会形成“名罚实奖”的处罚悖论。但从功能主义视角观之，这并无必要。一方面，从上年度接近100%的履约完成率来看，现实并未出现先前所担忧的规制失灵。另一方面，短期内大幅修改处罚规定，也会破坏社会对法律稳定性的合理预期，引发对制度长效运行的担忧。

(二)碳排放配额的风险规制成本投入过高

碳排放配额市场化运作的风险规制对于保障二次分配的稳定运行具有重要作用。当前，碳排放配额的市场价格波动较大且整体偏低。据碳交易网的《全国碳市场碳排放配额价格变化趋势数据图》显示，2021年全国碳交易价格曾在短期内飙升至61.07元/吨，之后又震荡式回跌至42元/吨。剧烈的碳交易价格波动使得企业难以制定长期的减排计划，威胁二次分配的制度稳定性。对此，必要的风险预防既可以防范碳交易价格的剧烈波动，又可以促进碳排放配额配置均衡，避免发生碳市场垄断。然而，若考虑风险规制所获收益的有限性，则会发现当前碳排放配额市场化运作的风险规制成本过高。

一是碳排放配额的风险规制存在制度拥挤。为有效应对碳市场风险，《管理规则》第三章专门对风险规制作出规定，构建了包括市场调节保护机制、风险管理制度、最大持仓量限制制度等八项制度机制，覆盖风险规制的事前、事中、事后等环节。从事项维度来看，这些制度机制可以对碳排放配额的市场价格波动与市场份额配置等作全方位规制。作为典型的“命令-控制”规制手段，上述制度机制无疑均可起到风险预防作用。但鉴于“如无必要，勿增实体”的原理，诸多同类制度机制并无设置必要。例如，最大持仓量限制制度即足以避免市场垄断的发生，因而无须额外设置大户报告制度。不必要的制度设计容易增加规制成本而降低规制效益，并且导致政府在环境规制与应急中“保护不足”或“过度侵害”。因此，需要综合运用权力制约机制，从目的导向、实效导向、价值导向对行政权力的行使进行规范。

二是现有风险规制的相关规定指导性偏弱，易导致过度风险预防。例如：《管理办法》第22条规定，交易机构要“防止过度投机的交易行为，维护市场健康发展”，但其对于何为“过度投机”并未作出定义；《管理规则》第18条规定，生态环境部可以在碳交易价格出现异常波动触发调节保护机制时，采取各种必要措施进行市场调节，但其对于市场调节保护机制的启动标准、所采取措施的必要性等并未作明确规定；《管理规定》第20条、第21条授予交易机构实施涨跌幅限制与最大持仓量限制的权力。但其对于限制比例与限制额度的确定却未作详细说明，只是授权交易机构“根据市场风险状况”自行调整。法律规定的留白为规制机构提供较大的裁量空间。然而，“大多数时候，规制机构的行为是盲目的，他们经常会为了防范较小的风险而付出高额的规制成本”。同时，这也意味着碳市场活力可能会被过度抑制，企业的碳减排动力会被打压，并最终造成碳市场机制的虚化。

(三)碳排放配额信息公开精细化有所不足

碳排放配额的信息公开对于保障二次分配的合理运行至关重要。必要的信息公开可以保障多元主体充分参与碳交易市场监管，促进碳排放配额制度的自我维护与发展。为此，《管理办法》作出了相关规定。一是拓宽信息公开的主体范围。第32条、第33条、第35条第2款分别规定了生态环境主管部门、登记机构、交易机构、交易主体等相应的信息公开义务。二是扩展信息公开的内容范围，将配额的清缴、登记、交易、结算等信息均纳入公开内容范围。三是建立信息公开的配套机制。第35条第1款、第36条分别明确社会公众的监督举报权利，以及接受举报机关负有的保密义务。但当前碳排放配额信息公开制度仍存在以下三点精细化不足的问题。

一是公众知情权保障与公共利益、私人合法权益维护间的平衡问题。在信息公开的透明度上，一方面，需要避免因信息公开不够透明而影响投资信心及增加规制成本。另一方面，也需要避免因信息公开过于透明而泄露国家秘密或商业秘密。尽管《管理办法》第25条规定了国家秘密和商业秘密属于信息公开的除外情形，但其并未明确应如何处理间接涉及上述秘密的信息。碳市场是兼具环保市场、能源市场和金融市场等多种特性的综合市场，诸多信息间存在不同程度的关联性。如何妥善处理介于一般信息与重要秘密间的特殊信息，以确保公众知情权与公共利益、私人合法权益均得到充分维护，这是亟须明确的问题。

二是信息公开全面性与准确性的兼顾问题。当前，相关法律规定的信息公开范围较大且缺乏分级分类管理，部分劣质的、投机性的信息混杂其中，使得相关市场主体难以快速准确地辨别信息的真伪。例如，在2022年3月生态环境部公布的碳排放报告数据造假典型案例中，就存在核查机构与控排企业合谋造假的情形。其部分原因在于，现有规定对于核查要求过于全面，造成核查的成本高而企业收益微薄，在经济利益驱动下，核查机构难免会倒向信息造假。可见，对信息公开全面性的过度追求，反而可能导致信息公开准确性的下降。

三是信息的定期公开规定有待明确。例如，《管理办法》第32条规定：“生态环境部和省级生态环境主管部门，应当按照职责分工，定期公开重点排放单位年度碳排放配额清缴情况等信息。”其中“定期公开”的期限并未得到明确，若期限设置过长，则难以有效起到信息公开的作用。反之，若期限设置过短，频繁的信息公开将增加规制成本与企业负担，甚至产生一定的行政恣意。

四、涉碳制度体系的均衡性考量

就实现“双碳”目标而言，用能权制度、碳减排目标责任制与碳排放配额制度等需要在整体上保持衔接与相对一致。这些制度在增进环境公益的同时，也会限制企业财产权与经营自主权。问题核心并非是否可以实施限制，而是限制程度与所保护的环境利益是否成比例。均衡性原则要求手段所产生的损害应当与其增进的利益成比例。然而，涉碳制度间存在的同质化与对立化倾向，即规制重叠，既增加了碳排放的规制成本，也降低了制度的实施成效。

(一)碳排放配额制度与用能权制度存在同质化倾向

用能权有偿使用和交易制度(以下简称“用能权制度”)是政府运用市场机制促进节能减排的重要手段。2021年，中共中央 国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》，要求“完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场”。与碳排放配额制度相比，二者在构造上近乎一致：一是规制目的部分重合。用能权制度以节约能源为目的，需要优化能源结构和推广可再生能源，在实施过程中必然会减少碳排放。二是规制模式一致。两项制度均以总量控制为前提，以推动环境外部成本内部化为理论基础，以政府引导与市场调节相配合为运行模式。三是保障机制近似。两项制度均以翔实的数理统计为基础，需要依托数据监测、报告与核查机制，必要时均需邀请第三方专业机构参与处理。

如果制度构造完全一致，则容易造成涉碳制度的同质化与法律条文的叠床架屋。一方面，制度内容的重复建设浪费政府的有限管理资源。当前，碳排放配额制度由生态环境部门主管，而用能权制度由发展改革部门主管，两项制度的分别主管容易导致部分内容的重复建设，不必要地消耗更多管理资源。另一方面，企业承担双重环境义务会增加其守法的制度性成本。例如，在额度购买方面，耗能超额的企业一般存在排碳超额现象，因此其需要同时承担两项制度性成本，但原本其中之一即足以达到同等目的。在环境数据的强制披露方面，企业既需要向生态环境部门报告碳排放情况，又要向发展改革部门报告能耗情况。而这些可基于大数据共享免于重复申报，从而降低制度运行成本。

究其原因，涉碳制度的同质化源于以下两点：一是环境保护与物权保护的公私法益失衡。毋庸置疑，碳排放配额制度与用能权制度的实施均限制了企业一定的财产权与经营自主权。国家为了公共利益的需要，依法可以对私权利实施适当限制。但均衡性原则要求政府应当以对私权利最小程度的干预实现其所欲追求的公益目的。涉碳制度间的同质化倾向，反映出碳排放规制的存在对公益保护有余、对私益保护不足的倾向，而对后者正当权益的忽视将动摇涉碳制度的正当性基础。

二是政府与企业、社会间的多元共治失调。在自然资源资产产权制度改革与可持续开发利用过程中，应当采用政府主导、企业参与、社会监督的多元共治模式。多元共治不仅能保障环境规制手段的有效性，也可经由全过程人民民主来提升制度构建的合理性。如此，涉碳制度同质化问题或可得到解决。然而，现实中碳排放配额制度仍以政府单向管理为主要形式，企业与公众暂时仍被排除在环境管理之外。这反映当前碳减排领域存在政府规制有余而社会参与不足的问题。若无法得到纠偏，会使政府权力无限扩张而背离“有限政府”理念。

(二)碳排放配额制度与碳排放目标责任制的对立化

碳排放目标责任制是压实地方政府应对气候变化责任的重要手段。2014年，国务院办公厅、国家发改委分别下发《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》和《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》，这标志着碳排放目标责任制在我国的正式确立。碳排放目标责任制与碳排放配额制度存在诸多差异：一是主体间的身份关系不同。前者强调行政系统内部的层级督促，属于纵向督促关系，而后者注重碳交易市场中的自由交易，属于横向合作关系。二是企业的义务内容不同。前者要求企业设法完成预设的碳减排目标，而后者则要求企业缴纳与其碳排放量相称的碳排放配额。三是制度运行的理论基础与保障机制不同。前者基于科层制理论，需借助行政机构内部的政治追责保障制度运行；而后者基于科斯定理，拥有较为完备的法律规定保障制度运行。

制度构造上的差异为涉碳制度间的对立冲突提供条件。这不仅造成企业的无所适从，还降低各项制度的规制效益。一方面，涉碳制度的差异化要求导致企业无所适从。例如：企业在碳排放目标责任制中的减排义务是恒定的，即使拥有富余的碳排放指标也无法卖出；而在碳排放配额制度中的减排义务是浮动的，可通过碳交易方式进行调节。另一方面，涉碳制度的相互挤压削弱各自的规制效果。在碳排放目标责任制内减排任务的“层层加码”下，控排企业会减少碳排放量，这会造成碳排放配额制度的管控宽松化，使其难以发挥减排效果。

涉碳制度间的对立冲突源于以下两点：一是央地政府间协调不足。碳排放目标责任制的实施需要依赖地方政府的逐级落实，其行政规制权更多集中于地方政府；碳排放配额制度的构建要求建立全国统一的碳市场，其行政规制权更多集中于中央政府。前者的分权化规制与后者的集权化规制相互作用，共同构成涉碳制度体系的内在张力。在某种意义上，正是该种内在张力造成涉碳制度间的对立冲突，而这需要通过央地政府间的沟通协调予以消弭。

二是制度构建的实效性与损害最小性难兼顾。碳排放目标责任制重碳减排实效性而轻损害最小性。2021年部分地方政府为实现碳减排目标而违法拉闸限电、封灶封炕等事件，即为例证。而碳排放配额制度在价值追求上正好相反，其通过商业化、私有化逐步放松政府管制，力求降低对企业生产经营的不利影响，但在碳减排实效方面有所欠缺，这表现在该项制度试点地区的碳排放量仍然居高不下。一般而言，制度设计往往难以兼顾实效性与最小损害性。从价值取向来看，消弭涉碳制度间的对立冲突，亦是在协调制度的实效性与最小损害性。

五、比例原则视域下碳排放配额制度的优化进路

为推进碳排放配额制度建构的理性化，克服规制缺位与错位、规制过度、规制重叠等问题，有必要在一次分配中贯彻共同但有区别的原则，以促成规制目的正当妥适；在二次分配中引入成本收益分析法，以保障规制力度的必要适中；在涉碳制度衔接方面运用系统思维，以促成碳规制的均衡协调，规制目标与体系融贯。

(一)贯彻共同但有区别原则以确保规制目的正当妥适

共同但有区别原则是《巴黎协定》和《京都议定书》中的重要内容，其本意为：“发达国家和发展中国家应当共同承担应对气候变化责任，但前者相较于后者应承担主要责任。”其核心内涵在于对相同情况相同对待，不同情况区别对待，避免“一刀切式”的无差别环境规制。将该项原则引入碳排放配额制度构建，既符合国际法原则，也符合我国社会经济发展不平衡、不充分的现状，有助于增加社会生态福利与实现更高层次的共同富裕。为确保规制目的正当妥适，有必要在一次分配中贯彻共同但有区别的规制原则。

一是碳排放配额的覆盖范围划分应当坚持共同原则。一方面，主体覆盖范围应当全面。碳排放配额具有强制性减排的环境义务面向，接受一次分配意味着直接承担起应对气候变化责任。作为主要碳排放者，各类企业均需要依照环境责任自负原则承担碳减排的环境义务，亦即被纳入碳排放配额制度的规制范围。另一方面，气体覆盖范围应当全面。在气体种类上，规制范围需要由当前的以二氧化碳为主向各种温室气体全面扩张。在气体数量上，规制起算点需要由当前《管理办法》规定的“年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量”向尽可能低的标准靠拢。

二是碳排放配额的时空分配应当坚持区别原则。一方面，碳排放配额的分配方案应当促进横向的空间分配正义，形成共同减排义务下的差序分配格局。不可否认，当前我国城乡间、区域间仍存在不小的发展差距，其部分原因在于弱势地区的发展权长期不受重视。而碳排放配额具有发展权属性，配额分配所得的多少直接关系地区长远发展。在共同富裕的时代背景下，向欠发达地区适当多分配以缩小区际发展差距，也是应有之义。另一方面，碳排放配额的分配方案应当促进纵向的时间分配正义。历史上，长三角、珠三角等东部沿海地区的工业化建设起步较早，人均历史碳排放量水平处于全国前列，对气候变化的贡献程度超过其他地区。因此，重点规制企业有责任率先实现双碳目标。换言之，政府应逐渐回收这些地区企业的碳排放配额，以倒逼其加快绿色低碳的发展转型。

(二)引入成本收益分析法以保障规制力度必要适中

成本收益分析法以实用主义哲学为功能定位，以定量分析与定性分析相结合为表现形式，以事实与规范问题相分离为结构特点。在价值理念上，其与比例原则相互耦合，均追求对公权扩张的合理限制。在实体内容上，比例原则坚持“规制手段所造成的损害相对最小”的目的导向，而成本收益分析法坚持成本最小化与收益最大化的结果导向。比较而言，前者因侧重价值分析而抽象模糊，后者因重事实判断而明确具体。因此，引入成本收益分析法可推动必要性判断的精确化，避免制度构建对于合比例性裁量的滥用。具体分析如下。

一是推动事实认定的科学化。在治理方式上，应强化数字化改革与专家论证，实现碳达峰、碳中和的信息共享与智慧赋能。《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《决策条例》)第5条规定：“作出重大行政决策应当遵循科学决策原则……运用科学技术和方法，尊重客观规律。”二次分配制度的构建具有高度专业性与复杂性。碳排放配额的履约监督、价格调控、市场信息公开等制度构建涉及法学、经济学、社会学等多学科知识，非专业人士不能胜任。因此，制度构建的事实认定部分需组织专家，在充分衡量公共利益和考虑替代方案后做出科学决策。以履约监督的罚金确定为例，首先，政府应组织专家尽可能多地制定出可行的处罚方案；其次，应量化每种处罚方案所产生的碳减排收益与制度性成本，并构建二者间的动态关系模型；最后，在综合比较不同处罚方案的规制效果与性价比后，选择损害相对最小的方案予以实施。换言之，成本收益分析法借助定量分析与科学评估，将必要性判断由价值问题转化为技术问题，使得政府在调节对二次分配的规制力度时，拥有翔实数据与科学理论做指导，而无须依赖于感性认知和主观臆断。

二是推动价值判断的民主化。鉴于碳排放配额的公众共用物属性，有必要重塑政府与公众间“权力-权利”的互动关系，实现碳排放的合作治理。《决策条例》第6条规定：“作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。”保障充分的公众参与，不仅是避免出现权力寻租的必然要求，也是推动制度合理化的题中之义。不同于传统经济学的纯经济性分析，二次分配制度构建中的成本收益分析还必须要考虑政治、道德、文化等难定量分析问题，以作出经济-民生-生态“三位一体”的平衡性决策。此时，唯有遵循法定行政决策程序，畅通政府与公众的沟通渠道，才能优化政府在制度构建中各项措施的合比例性。在吸纳公众意见的同时，也需避免制度构建的泛道德化，不应只关注规制的应然性，而忽视其可行性或现有条件的制约。

(三)运用系统思维促成碳排放规制体系的均衡协调

系统思维的精髓在于通过分析事物的本质和内在联系，从整体上把握事物发展规律和推进整体性治理。其启示是要促进涉碳制度的体系化与均衡协调，实现碳排放风险规制目的与手段之间的平衡。因为，无论是环境保护与物权保护的公私法益失衡，抑或是实效性与最小损害性的协调缺失，均可归结为涉碳制度体系的失衡。为此，需要推进系统性立法与协同式执法，以形成碳减排的制度矩阵。

在系统性立法方面，首先是要制定一部贯穿碳排放配额全生命周期的综合性立法，促进碳排放配额制度的体系化。建议将《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》《碳排放权结算管理规则(试行)》《碳排放权交易管理办法(试行)》中的相关内容进行整合，并结合地方立法与试点经验，出台更加综合的《碳排放配额管理条例》。其次，应加强《碳排放配额管理条例》与《大气污染防治法》《气象法》《清洁生产法》《循环经济促进法》等相关法律的规范协调；处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，促进碳排放配额交易体系与电力交易、用能权交易、绿色金融等其他能源与气候变化应对政策的统筹衔接。最后，建议加快《能源法》《应对气候变化法》等法律的立法步伐。尤其是要促进全国碳交易市场实现从政策性探索向法治化治理转型，对碳排放配额制度与“京都机制”“巴黎协定”等国际环境法制度的衔接作出回应。可考虑在未来《环境法典》“绿色低碳发展编”中，明确涉碳治理和管理部门间的权责安排，以及涉碳制度体系间的取舍与衔接规则。

在协同配合方面，需要保持央地政府间、地方政府间的动态平衡。纵向上，需基于涉碳制度的辐射范围合理划分央地政府间的事权。碳排放配额制度要从整体上控制二氧化碳排放总量，保障不同区域之间发展权分配的相对公平正义。因此，其相关标准更适合由中央政府制定。相较而言，碳排放目标责任制适合小范围的碳排放规制，因此宜由地方政府主导，以补强碳排放配额制度的规制不足。横向上，需要加强地方政府间的区域合作。一是建立涉碳领域的综合行政执法机制，以减少不必要的管理资源投入，避免企业因“一事”被“二罚”；二是建立碳排放配额与用能权等涉碳指标间的换算抵消机制，以简化数据核算程序，提高管理效能。三是加强碳排放配额制度与排污许可管理制度的融合，构建统一的配额管理制度，探索减污降碳的协同机制。总之，通过对规制重叠部分的制度耦合，可以减少对部分事项的过度规制，推动涉碳制度体系的均衡协调。

综上，比例原则之于碳减排法治实践的意义在于，除可适用于配额分配方案制定中的行政许可、市场信息公开中的行政公开、配额价格调控中的行政决策之外，还可用于指导涉碳制度立法等抽象行政行为。进言之，比例原则在某种意义上已具备促进制度合理化的方法论意义，已完成从事后补救向事前预防的规制功能转变。尽管碳减排制度实践存在诸多特殊之处，但仍需强化法治原则的审视与法律规范表达。双碳制度设计不仅要关注如何防止公权力滥用，而且要求政府选择与达成公益性目的最相匹配的法治路径和制度模式。