实质性化解行政争议的程式建构

李 元 华

(东南大学 法学院，南京 211189)

一、问题的提出

2021年12月，《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》中提出要从源头上化解行政争议，促进行政争议的诉源治理。然而我国行政诉讼程序起步较晚，脱胎于民事诉讼程序以及诸多单行法，直至20世纪90年代我国才有了真正意义上的《行政诉讼法》，加之以往重政策和行政、轻司法和程序的制度建构理念使得司法权地位孱弱，行政诉讼日益陷入立案难、审理难、执行难的尴尬境地，从而使行政争议的实质性解决也难以实现有效破局。理论界对此问题的关注较为分散，如有观点认为当前行政争议的解决路径具有明显的和解偏好，需要在体系解释中重新解构；有学者认为检察参与机制是当前化解行政争议的主要出路，行政审判绩效考评体系和调解制度的梯度适用等可以用于解决行政争议的规范构造；另有观点认为化解行政争议要发挥行政复议的主渠道作用，必须建立动态流程的行政复议机制，等等。在此综合梳理相应文献后发现，现有理论观点及建言策划大都倾向于具体化的规范构造，偏重于问题的直面纾困，但却缺乏系统而又成熟的方法论作为支撑，因此下文将尝试以审判中心主义作为方法论对化解行政争议的焦点问题展开具体论述。

(一)实质性化解行政争议的现实障碍——审判权偏位

行政诉讼在我国真正落地不过几十年，无论是案件数量还是体系成效都无法与民事或刑事诉讼相比拟，但行政诉讼案件数量少并不代表行政纠纷少。事实上大量的行政争议并未能进入到司法程序中，进而行政诉讼的案件数量自然相对较少，而此等局面的出现皆可归结于审判权在行政诉讼中的偏位状态，其具体表现在三个方面： 第一，行政诉讼制度定位不清晰。行政诉讼法脱胎于民事诉讼，某些场合下也与民事以及刑事诉讼并称为三大诉讼体系，但进行法的细致分类和研究时，行政诉讼法却与宪法和行政法归为一类，如此分类的首要原因便是行政权的异常行使状态。因为强势的行政权使得行政诉讼法无法真正归入到诉讼法的行列中，潜台词便是行政权不同于公诉权以及普通诉权，因为它与审判权的事实关系表明其并不符合诉讼原理，故而严格意义上仍未达到诉讼法的标准。第二，审判权的功能设定不明确。受制于历史原因，审判权在三大诉讼体系中的权威地位只有在民事诉讼中得到了充分体现。审判权一旦面对国家公权力时便会陷入尴尬局面，甚至在某些时刻会成为其他权利的附庸，因为审判权的角色定位尴尬，所以导致的直接后果就是行政权和司法权的激烈冲突。第三，行政诉讼中审判权的公信力较低。传统社会倡导无诉的价值追求，在儒家伦理的长期影响下，国民基本养成了厌诉的思维认知，但时至今日，伴随着法治思想宣传的不断深入，将个人诉求诉诸于法院已经成为一种人人可接受的观念，在民事诉讼中大量案件涌入法院甚至出现了诉讼爆炸的现象。然而在行政诉讼中却恰恰相反，我国行政诉讼案件数量远远少于其他诉讼类型，数量少的原因与行政高权有着紧密关联，民众对于行政诉讼的参与度低并非是因为厌诉，而是因为行政诉讼中的审判权处于偏位状态从而无法得到当事人足够的信任。

审判权偏位是当前化解行政争议所面临的主要阻力，实质性化解行政争议需要借助以审判为中心的改革将审判权“扶正”，方能有效实现制度的远期目标。因此面对大量的行政争议，我国的行政诉讼制度应时刻保持旺盛的生命力，要充分借助审判中心主义将偏位的审判权重新拉回到正轨，并使其成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，进而达到程序毕、争议息的善治效果。

(二)以审判为中心不应只是刑事诉讼畛域的“专利”

2015年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要推进以审判为中心的诉讼制度改革，随后一系列政策及规范性文件的发布将以审判为中心的诉讼制度改革推向高潮。但综合分析官方层面所发布的规范文件却鲜有要求将此次改革施行到民事或行政诉讼畛域的痕迹，理论界关于以审判为中心制度改革的跨界探讨也屈指可数，仿佛唯有刑事诉讼才需要进行以审判为中心的改革已经成为定论。

实言之，一是制度发展至今且不管改革成效如何，如此规模宏大的诉讼制度改革只局限于一种诉讼类型，在偌大的法学体系中只徘徊于刑事诉讼领域，即便单纯基于经济学视角分析，其性价比也是比较低的，因此以审判为中心的诉讼制度改革并不应只是刑事诉讼的专利，其内涵和外延畛域均应大幅扩张。二是民事、行政诉讼程序在面临公权与私权、形式正义和实质正义的矛盾时与刑事诉讼所面临的问题高度相似，属于“同病相怜”。民事诉讼当事人在事实层面上面临着司法公权力的绝对压制，而行政诉讼的原告则要面对司法公权力和行政公权力的双重压力，至少在当前的行政诉讼中，原告当事人很难做到在审判权的纵向规制下自由而有效地实现与行政权的平等对抗，高申诉率、高上访率、高信访率便是有力的证明。三是以审判为中心的改革并未结束，且党的十八届四中全会提出的诉讼制度改革并未完全将其局限在刑事领域，虽然其改革目标的阐述主要以刑事诉讼的术语表达，但这并不意味只有刑事诉讼制度需要进行改革。退一步讲，即便官方层面的诉讼制度改革空间有限，但审判中心主义下的行政诉讼程序探讨仍极具必要性，因为行政诉讼的运行现状比之于现在的刑事诉讼程序更需要一场以审判为中心的改革来溯本清源，厘清复杂交织的权力关系。故立足于司法现状，总结行政诉讼制度实践经验，研究行政诉讼与审判为中心的深层关联，探究审判为中心视域下实质性解决行政争议的治理程式实属紧迫而又必要。

二、行政争议化解之审判中心主义的介入与适配

(一)以审判为中心的改革仍未完待续

以“审判为中心”为关键词在中国知网中进行文献检索后发现，最新的核心期刊文献已不多见，期刊年发文数量由2016年的420余篇过渡至今仅剩百余篇，从侧面亦可看出这场曾经呼声极高的改革已经不再是理论热点，其实践价值也在逐步衰退，但这并不能证明以审判为中心的改革即已完成了制度目标而功成身退，具体论证可从改革的深度和广度两个角度进行总结：

1.立足于改革的深度。以审判为中心的改革即便只局限在刑事诉讼领域进行评判，其也并未完全达成改革目标，因为改革的实质性举措并不具体。以审判为中心的改革内涵应有两个角度：一是要对刑事诉讼的诉前制度进行改造，使庭前程序也体现出司法化的特点。二是要做到庭审实质化。有学者认为，诉讼程序中的证明标准问题是审判为中心改革的一项重点问题，但法院能否在行政诉讼中真正实现庭审实质化才是重中之重。不难看出，改革的内涵虽以刑事诉讼为核心，但学界对改革的复杂度和长期性都有着清醒的认识，有学者更是认为“十八届四中全会决定提出的认罪认罚从宽制度已经从试点、立法进而全面走向司法实践，而以审判为中心的诉讼制度的改革甚至在理论上的讨论也没有完成”。

2.立足于改革的广度。以审判为中心的改革在刑事诉讼领域虽未达成改革目标，但改革执行者至少不断地在推动和尝试，然而在民事诉讼以及行政诉讼领域根本就没有与之相关的实践探索。因为冤假错案是社会不稳定因素的重要诱因，所以为了维护社会稳定要推行以审判为中心的刑事诉讼制度改革，那么在行政诉讼领域的理由同样也非常充分。高申诉率、高上访率、高信访率也是需要重点关注的社会不稳定因素，况且行政诉讼同刑事诉讼一样也广泛存在着审判权偏位的现象，所以审判为中心的改革实际上处于自我保留的状态，无论是改革的深度还是广度，其距离预期目标仍有一段距离，以审判为中心的改革仍处于未完待续的状态。

(二)审判中心主义的方法论意涵

若能将审判中心主义贯穿到行政诉讼中并使其彻底触及行政权的施展边界，则审判中心主义在某种意义上即具备了方法论层面上的意涵，如此行政诉讼的诸多问题都可以从源头上作出合理的解释设计，其具体表现为：第一，审判中心主义具备作为方法论的实践基础。以审判为中心发源并扎根于刑事诉讼领域，刑事诉讼中的被告人面对强势的国家机关作为公诉人，其自身属于明显弱势的一方，但伴随着刑法及刑事诉讼理论的不断成熟，疑罪从无、公正审判的原则早已深入人心，尽管刑事诉讼仍无法完全避免出现冤假错案，但有利于被告人、无罪推定等诉讼原则已成为人们共识并内化到制度规定中。同样，若将审判为中心的理念贯穿到行政诉讼中，行政权也一定会像公诉权一样被法律所限缩，行政机关的天然优势地位至少在形式上会发生转变，况且与刑事诉讼中强大的公诉权相比，行政权的威力相差甚远，因为出现冤假错案时，以公诉权为核心推力所导致的直接后果甚至包括对犯罪嫌疑人生命权的剥夺，这一点行政权是无法做到的。第二，审判中心主义的方法论意涵可以有效化解司法权裁决行政权的尴尬局面。行政诉讼的被告是行使国家公权的行政机关，所以法官在面对被告时难免有所顾虑，裁决者既有可能将兄弟单位的执法行为判定为违法，亦有可能对上级政府机关的行为作出正误评价，这一点在司法省级统管体制改革前体现得尤为明显，故如果能理顺其中关系，使审判中心主义最终体现到国家立法中，司法机关便可以依法司职，减少来自于其他非司法性权力的干扰。

(三)行政争议解决与审判中心主义的耦合适配

1. 虚拟阻力解构。一方面，表面上看，公共行政完全是国家现象，基于行政权的特殊性，审判中心主义似乎无法涉足行政争议的解决。但事实上，一是行政权来自于人民代表大会制度的授权，但不可否认的是司法权同样也来自于人大制度的授权，审判机关居中审理行政案件的诉讼程序是国家层面的制度架构，它们的差别仅在于主要职能不同，但在权源上却并无二致。二是并非所有的行政机关都能够依法履职，站在行政权天然正义的逻辑起点上思考问题并不合理。行政争议何以会发生？就是因为其中一方当事人或双方当事人违反了法定程式，行政机关始终要牢记自己也是当事人之一，况且行政诉讼的启动程序只能由行政相对人提起也充分说明行政诉讼是以维护相对人的合法权益为逻辑起点的。三是行政诉讼的立法目的没有任何字样提及维护社会稳定是诉讼的目的，并且法律对于审判职能的表述为监督行政机关依法行使职权，故综上分析行政机关的特殊地位至少在形式上并不特殊。

另一方面，制度关联性障碍亦不能构成实质性阻力。行政权在我国权力结构中的角色一直居于强势地位，这是历史及社会治理结构等多种因素综合作用的结果，所以即便将以审判为中心的改革内化入行政诉讼制度中也不能对整个权力结构进行更改，尤其是制度间较强的关联性使得单方面在行政诉讼中提升司法权的地位不具有现实意义，此即制度关联性障碍。对于制度关联性障碍的分析，只需将三个重要的关键点进行区分便可以清楚地得出结论：一是要区分清楚国家权力结构和国家制度之间的区别。权力分布是一种状态，而制度才是正式层面上的国家公器。权力的分配可以不呈现自身的规律，可以不用事先预设分配规则而事后根据现实情况进行调整，但国家制度必须事先预设好各种可能情形方可公布施行，权力分配是制度建构的结果。二是要区分清楚应然和实然状态的区别。现行权力结构是实然状态，这是由之前多种因素综合作用的结果，建构以审判为中心的诉讼制度是应然状态，二者之间是理想与现实的关系，但现实状态并非是一成不变的，朝着应然方向进行转变不具备可能性的判断未免具有较强的主观性。三是要区分清楚行政权的张力和畛域。伴随着社会矛盾的激增，行政权的畛域可以向外扩展，因为这本身也属于行政机关的职权所需，但是横向扩展不代表着行政权可以纵向拉伸，进而在行政诉讼中向上挤压司法权，向下侵占私诉权，如此诉讼机制便无法维持稳定的三角形结构，对于行政纠纷的解决而言也并无助益。

2. 契合度解析。审判中心主义与行政争议解决机制的融合具备可行性，其契合度解析可从三个维度出发进行判断：一是从行政诉讼的效能看，因为审判权过度偏位，行政诉讼未能有效发挥化解行政争议的功能，亟须将审判权拉回正轨并将其放之于核心的位置上，才能回归诉讼的本质。二是从审判为中心的改革效能看，以审判为中心的改革只局限于刑事诉讼，但在刑事诉讼领域的成效却不明显，无论从改革的深度还是广度上评价，此次改革都未能完全达成理想中的改革目标。因此，亟须增加深度，并且要横向扩展其广度，作为一项诉讼制度领域的改革，三大诉讼法体系中最为边缘的行政诉讼绝对是最佳选择。三是从国家权力分布格局看，行政机关长期占据着实质主导地位，在目前的制度框架下司法权的施展空间相对有限，以法为名、以维护社会稳定为据，司法权在行政诉讼中也应当占据自身该有的一席之地。尤其监察体制改革后，原本大司法权框架下的“两反”职能已经自立门户成为监察权，司法权面临着权力失衡的风险，需要在国家治理体系中寻找到自身该有的地位。因此从制度现状、改革成效以及国家权力分布三个维度出发都可以窥见以审判为中心与行政诉讼二者之间较为完备的契合度。

三、实质性化解行政争议关键性盲点的解构与澄清

(一)行政诉讼立法目的解构与澄清

此处认为对以审判为中心视域下的诉讼目的应作狭义解释，即解决行政争议是行政诉讼的核心目的，其余的立法目的均为工具性目的。将解决行政争议提升到核心位置，既是回归诉讼原理的表现，也是审判中心主义在行政诉讼中内涵深化的基本要求，具体的论证理由如下：

一者，官方层面的立法目的设计司法化倾向明显。由1989年《行政诉讼法》所规定的多重诉讼目的到2014年增加解决行政争议，由正确审案到公正审案，由维护和监督执法到单纯的监督执法，立法目的如此变化其背后反映的是价值取向的转变。由追求客观真实到追求形式真实是第一个转变，由追求稳定的社会秩序到追求诉讼法意义上的定分止争是第二个转变，由规定审判服务于执法到规定审判监督执法是第三个转变，三种转变的实质含义其实就是审判中心主义在行政诉讼法的贯彻，并且这是一种无形的观念渗入。二者，制度目的设定应基于规范本身，不宜作扩张解释。尽管规则创设者都希望达成法律条文的功能最大化，但不同制度间的自然差异是不可避免的，对目的进行扩张解释则不可避免地会使不同制度目的失去区分度，而同质化的制度目的基本属于形同虚设。基于此可得出两点结论：第一，行政诉讼目的应当严格立足于法律本身进行讨论，扩张解释并不可取。行政诉讼不是万能的，不能包罗万象地将所有社会目标涵盖在内，所以行政诉讼的核心目的非常明确，就是要在审判权的主持下实质性解决行政纠纷，这是诉讼制度的本源也是根本性要求。第二，一元目的更符合审判中心主义的本质要求。当下我国的行政诉讼制度并不成熟，基于制度能力设置一元目的是相对恰当的，其余目的都是手段或者是一种价值追求。设定多元目的无法体现出行政诉讼的专有功能，以审判为中心的改革始终要回归到诉讼制度中，而以审判为中心的本质含义就是要将审判功能放置于核心位置上。审判的首要功能是对当事人的争议进行裁决，至于希望达成维护当事人的合法权益或是保护社会正义等都属于第二层的工具性目标，并且通常情况下制度运行结果距离工具性目标的实现仍存有一段距离。

(二)调解制度与行政诉讼的关联解构

一是调解进入到行政诉讼中是否必要可行。法律虽然规定了行政诉讼可以实行调解的例外情形，但《行政诉讼法》第60条的规定非常明确，即法院审理行政案件原则上不适用调解，理论界亦有观点认为将调解适用于行政诉讼中会受到公权不得处分原则的限制。行政诉讼程序实质上是公权与私权相互交织的混合型诉讼程式，并非只是单纯的公权诉讼。如果认为行政行为的合法性只能由法院判定，行政机关因不具有处分权而无法适用于调解，按此逻辑，一则会构成对原告正常诉权的剥夺，二则构成对行政权的限制，三则忽略了行政诉讼的价值。行政诉讼的价值要通过解决行政争议来体现。行政争议的解决并非只能靠判决和原告撤诉的方式才能达到，调解制度在行政诉讼中保持一定的限度同样也可以成为解决行政纠纷的有效工具，因此只要能实质性解决行政争议，在法律框架内的自愿调解也应当是被允许的，调解在行政诉讼制度中并不存在实际的操作障碍。

二是如何界定调解在行政诉讼中的功能定位。调解在行政诉讼中的功能定位不应单纯基于行政机关和司法机关的利益来界定，应当采取综合视角在法律效果、社会效果和制度效果中寻求衡平。调解制度的首要功能便是力求实现法律效果，法律效果要求以维护当事人的合法权益作为价值追求。以人为本是司法程序设定的本质要求，所以法律效果实现的关键点应该是维护处于明显弱势地位的原告的合法权益。调解制度所应追求的次要效果是社会效果，社会不稳定要素是影响社会效果实现的关键，但法律效果的非实现状态是产生行政争议的前提，所以调解制度所要达成的解决行政纠纷、维护社会稳定的社会效果在结构层次上明显要低于法律效果。制度效果是调解制度所应追求的处于最后层次的目标，因为它既不是法律程序设定的目的，也不是行政诉讼的立法目的，所以制度效果理应居于末位。综上可知，调解制度在行政诉讼中的功能定位应当是法律效果、社会效果和制度效果的统一体，但法律效果为首要目标，即维护原告的合法权益是调解制度在行政诉讼中的核心功能定位。

三是如何确定调解在行政诉讼中的空间适用标准。一方面，要遵循类型化标准。基于行政诉讼的公权特性，行政诉讼调解不同于民事调解。因为民事诉讼的原、被告皆为私权诉讼主体，在进行利益衡量时较少会因为法官的居中调解而对结果产生实质影响。而在行政诉讼中，无论是司法机关还是行政机关面对调解的态度都有自身的固有立场，司法机关很难保持真正的中立，行政机关也不会因为身处司法程序中就放低姿态。所以不论空间范围如何调整，只有在双方都自愿采取调解结案时方可进入到调解程序，而合意的前提便是此类案件由双方自行处理在程序上是可行的，所以诉讼类型、案件类型以及诉求类型都是必须考虑的要素。另一方面，要遵循适度谦抑标准。调解制度因为其非强制性特点容易受到人为因素的干扰，例如部分民事案件为提高案件结案率而强迫原告接受调解，以多元纠纷解决机制为外衣侵犯当事人的处分权等。因此行政诉讼既要警惕行政权对司法权的干扰，同时也要警惕司法权对当事人处分权的侵犯。行政诉讼中的调解制度要始终保持谦抑，以避免出现为强行达成调解而侵犯当事人诉权的情形。

(三)关键程序性事项的解构与澄清

1.审判中心视角下的举证责任。举证责任倒置是行政诉讼的一大特点，三大诉讼类型中只有行政诉讼法对举证责任倒置有着明确规定，而如果要将审判中心主义融入行政诉讼中可发现其改进空间依然很大。回归到诉讼程序中，无论民事诉讼还是刑事诉讼，在举证责任分配上当事人双方都基本处于相对平等的地位，所以行政诉讼要想实现司法化必然也要在程序法框架下创设属于自身的诉讼规则。以审判为中心的本质要求不仅体现在要限缩行政权施展空间，同时也包括对于被告诉讼权利的特殊保护。权力和权利应当是动态平衡的，当权力被限缩时，其权利就应该得到适度扩张，故在此认为审判中心主义下的行政诉讼不需要严格意义上的举证责任倒置，为了弥补原告事实上的弱势地位，可由法官在取证方式上予以特殊照顾，但在举证责任分配上应当贯彻基本的诉讼原理。

2.审判中心视角下的行政负责人出庭应诉制度。2014年《行政诉讼法》、2018年《行政诉讼法》解释以及2020年《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》都对行政机关负责人出庭应诉作了专门规定，但实际成效却并不明显。行政负责人因为各种事由拒绝出庭的情况不在少数，究其根源在于司法权对于行政负责人不出庭应诉的情形缺乏有效的规制措施。然而若以审判中心主义的视角去分析行政负责人出庭应诉制度，结果可能与通常的认知相左。以审判为中心要求在审判机关的主导下双方当事人围绕所涉争议进行公平论述，要基于平等的诉讼地位进行程序运转，行政机关不享有程序之外的特权，同样原告也不具有特殊化的权利。所以双方各自都可以委托诉讼代理人出庭才是审判程序的常规要求，否则原告委托诉讼代理人出庭，而要求行政机关负责人必须本人出庭，本身也是一种权利的不对等状态。故而基于审判中心主义视角，行政机关负责人并非一定要在出庭应诉上表现出积极的姿态，而应当将工作重点集中到执行司法判决和尊重司法权之上。

四、审判中心主义视域下实质性化解行政争议的治理程式

审判为中心视域下行政争议的治理程式应立足于诉讼阶段论进行具体的制度规划，在行政诉讼中可以用审理前、庭审中和裁决后为标准将行政争议的处理过程划分为三个阶段，即庭前阶段、庭审阶段以及审判监督阶段(简称为诉前、诉中和诉后三阶段)，然后分别立足于三阶段进行具体的制度谋划。

(一)诉前程序治理程式

如果行政诉讼领域缺乏司法公信力，当事人自然会把行政权与司法权混合在一起而放弃行使权。同时协商和解的过度使用致使场外欲诉者因看到大量案件的最终处理结果是撤诉，出于对权力和诉讼成本的考虑会止步于诉讼程序之外转而进行信访或申诉，但申诉和信访程序因为不具有司法机关严格的程序引导，继而行政争议解决的时间会更长，最终只能使问题更加复杂化。以审判为中心并不意味着要使审判结案成为数量上的冠军，完善司法准入规则是诉前程序治理程式的第一步，除了法律明确规定的如政治性行为、内部行政行为以及终局决定行为等，行政诉讼的整体受案范围应当适度扩大，毕竟在三大诉讼体系中行政诉讼的案件数量处于明显的末位。当然此处的受案范围并非完全是通常意义上的概念，其不仅包括整个行政诉讼程序的受案范围，同时还可细化为进入到审判程序的案件范围。一方面，诉前阶段要努力将行政争议引入到司法程序中，通过宣传教育加强引导，改变当事人不敢诉、不信诉、不能诉的局面，引导当事人将自身诉求诉诸途径从非诉解决机制转移到司法程序中也是审判中心主义的要义之一；另一方面，即使行政诉讼领域没有关于诉讼爆炸的忧虑，将案件终结于庭审之前单从效率上看也是值得鼓励的做法，所以关于受案范围的限定应当保证外松内紧，既保证原告诉求能够不受干扰地进入到行政诉讼程序中，同时也要在节省诉讼成本和接纳当事人诉求之间寻找到平衡点。

(二)诉中程序治理程式

1. 实质化庭审规则的具体形塑。庭审实质化是行政争议解决机制诉讼化改造的首要目标。第一，要摒弃特殊化的固有观念。《行政诉讼法》第8条明确规定当事人在行政诉讼中的法律地位平等，但现实中在理论上设计出非平等诉讼模式的实例不在少数，要么偏重于强调行政机关的公权属性进而建构出不同于民事诉讼的特殊程序设计，要么偏重于强调原告实际上的弱势地位而限制行政机关。所以，欲进行诉讼化改造，必须要摒弃一切特殊化的固有观念，从形式上真正将当事人列入平等的诉讼地位，减少区别对待，以审判者的客观倾向去弥补当事人事实上的不平等地位。第二，完善法庭调查与法庭辩论的程序环节。过分依赖法院的主导作用是纠问式诉讼程序的固有缺陷，然而当一方当事人较为强势时，法院的主导作用便无法完全发挥，从而审判成效也会大打折扣，为此在庭审中应赋予法官更强的控场权。具体到行政诉讼中，因为原告在举证、质证等多个程序环节处于事实上的弱势地位，审判机关应当在法庭调查时将程序设置向着有利原告的方向适度倾斜，助力原告在法庭调查时拥有更大的话语权。在法庭辩论环节要在法官主持下真正实现自由辩论和平等对抗，可尝试借鉴民事诉讼的辩论模式改造形式化的辩论程序。第三，改革量化考核指标，提升法官行政业务审判能力。庭审实质化不仅体现在对行政机关的约束上，同样对于审判队伍而言也是一种挑战，为此需要高超的诉讼能力和审判艺术与之相匹配。

2. 线性调解模式的体系建构。审判中心主义视角下对于行政诉讼调解制度的体系建构应当分别从长度和宽度两个方面入手，沿着线性调解机制进行具体形塑。

一方面，关于调解制度的 “长度”。调解的长度所指的是调解的案件适用范围。伴随着我国司法进程的不断推进，政府公信力的提升势必会直接映射到行政诉讼的案件数量上，未来行政诉讼也会与民事诉讼一样面临案多人少的困境，所以调解制度作为解决争议的有力工具可以在案件分流上发挥重要作用。现行规定将调解的长度局限在行政赔偿、补偿以及标准模糊不定的自由裁量权案件上，明显不能适应未来的发展趋势，况且审判中心主义下的行政诉讼并不存在阻碍调解制度扩张的固有因素，诉讼化改造后的审判程序决不允许公权机关将公权力延伸至法庭之中，所以应当适度放开调解制度的案件范围限制。另一方面，关于调解制度的“宽度”。将调解制度的案件范围放开并不意味着要鼓励使用调解方式结案，可选择使用调解和倾向使用调解是有区别的。给予法院充分的主导权并非是鼓励法院使用调解制度结案，毕竟以民事诉讼的经验看，调解制度的完全放开很大程度上会导致调解滥用的风险，进而可能出现司法权和行政权共同努力促成原告撤诉，在实质上剥夺原告处分权的情形。故行政诉讼的调解制度需要扩展其长度但同时要限缩其宽度，最终结构偏向于横向拓展而纵向限缩的线性体系。具体实施可通过对法官的考核量化指标进行调整，以事后监督的方式限制法官肆意使用调解，对法院为了完成业务指标而在实质上强迫当事人选择调解结案进行惩戒与考核，等等。

3. 行政诉讼审查模式的诉讼化改造。当前我国行政诉讼审查模式主要以合法性审查为主，审查范围定位于全面审查。合法性审查的含义不仅包括涉及原告诉讼请求的行政行为审查，而且还包括其他行政行为的合法性以及规章以下规范性文件的审查，在此模式下原告向法院提起诉讼只是发动程序的第一步，一旦案件进入到庭审程序中，法官将对整个行政行为的全过程进行合法性审查。但从审判中心主义的视角看，将原告的诉讼请求列为一种发动程序的信号，随之经全面审查后可能得出与原告诉求毫无关联的裁决结果，无论对于原告还是作为被告的行政机关而言都并非公平。司法权的行使空间是有限度的，任何未进入到诉讼程序中的行为都不应受到司法权的评价，只有原告诉求所涉及的行政行为才可以进入到司法权的管辖范围中。当然现行审查模式的设计初衷不难理解，主要是为了压制行政权以保护处于公权包围之下的原告，但如果对行政诉讼进行彻底的诉讼化改造，此种全面审查的模式也应当随之改进。具体可按照基本的诉讼程序进行改造，本着不告不理的基本原则进行，法院只就涉及原告的行政行为进行审查，最终围绕原告的诉讼请求作出合理评价，这并非是对行政机关的偏护，而是对原告诉权以及诉讼程序应有的尊重。故以审判为中心要求在诉讼程序中审判权居于核心地位，但并不意味要突破司法谦抑原则进而无限扩张司法权的外延，毕竟受制于司法能力，在众多社会领域中司法权的可施展空间要比行政权小得多。

(三)诉后程序治理程式

1. 裁决执行层面。当前我国司法机关对不履行司法裁决的制裁手段非常有限，尽管刑法规定了拒不执行判决裁定罪，但现实中可实际操作的可能性很低。在多数时刻对处于败诉地位的行政机关要通过非强制性措施来执行裁决，其中司法建议是督促履行裁决最为主要的形式，现实中很难看到有实质上对行政机关强制执行的案例。受制于现行体系结构，因司法机关不具有强有力的执行手段，也就造成了行政诉讼在三大诉讼体系中的尴尬地位，所以将行政诉讼进行以审判为中心的诉讼化改造，必须要架构起强有力的执行体系。事实上，当前制度运行实践并不缺乏强制执行的规范构造，其症结在于预设的规范程式得不到实质性执行，然而此局面并非只靠司法机关自身便可以彻底改变，更深层次的原因是国家权力的分布格局所致。但并不能就此排除仍有大量具有可执行性的措施具备付诸实施的可能性，譬如可以借助异地审理、提级审判的诉讼模式减少当地的人情干扰，加大对行政机关不配合执行司法判决的处罚力度，建立行政机关老赖社会曝光程序，搭建与监察委员会的协同办案体系，等等，最终通过约束性改革措施力求将行政权纳入以审判为中心构建的司法体系中。

2. 检察监督层面。检察职能的特殊性体现在检察机关宽泛的职权设置中，行政检察的含义不仅包括对行政机关的监督，同时也包括对审判机关的监督。行政检察成效弱的原因多数可从上文所提的裁决执行层面中找到，其根源依然是权力分布格局所致，所以纾困路径的选择应更多地转向于技术层面。在技术层面，最为关键的症结即检察机关缺乏有效的监督工具，其中以调查核实权最具代表性。《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》并未赋予检察机关具有强制性的调查核实权，检察机关无法像审判机关一样对行政行为开展有效调查。缺乏权力基础自然无法进行有效的行政监督，况且这一缺陷并非只是在行政领域，它已然成为全领域内影响检察监督职权行使的主要障碍，所以赋予检察机关以强有力的调查核实权非常必要。具体可尝试从调查核实权的启动程序、适用范围以及可适用对象入手建构严密的调查体系，同时要细化相应制裁规则，规范调查核实权的行使方式。此外，以审判为中心在诉后程序中主要依靠检察监督进行贯彻，通过对审判行为的有效监督规范案件的审理过程，把未来占据主导地位的审判权关进制度的笼子中，对于审判中心主义主导下的行政争议解决而言也是一项未雨绸缪的必要举措。