为政策配套的财政科技支出有效性研究——基于中国开发区政策的检验

张亚蕊 靳来群 陈翼然

(宁波大学商学院，浙江 宁波 315211)

1 文献综述与问题提出

创新对于我国新常态下的经济高质量增长意义重大，然而创新的正外部性特征以及高成本和高风险特质，使其难以规避“市场失灵”问题。为此政府出台了一系列政策措施，如税收优惠、财政补贴、信贷支持等以优化我国创新创业生态环境，激发市场主体活力和创新动力。其中设立开发区是给予各类优惠政策的集中表现[1]，比如向园区内企业提供较为完善的基础设施、较低价格的工业用地[2]、较高的财政补贴和税收减免[3]、较多的金融资源和较低的贷款利率[4]，以及便捷的项目审批流程等。那么一个问题是：政府财政科技支出是开发区政策促进我国创新能力提升的有效配套措施吗？

相关研究主要从两个方面展开分析：其一，开发区设立对创新的影响。已有研究表明，开发区设立对提高我国区域创新能力具有明显促进作用[5-6]，其主要通过金融资源集聚、人才集聚和投资集聚等渠道实现[4-5]。张杰等研究发现开发区既能有效提升园区内本土企业的创新水平，也能促进园区外本土企业的自主创新[7]。其二，财政科技支出对创新的影响。前期研究指出，财政科技支出对区域整体创新水平和创新效率提升有促进作用[8-9]。此外，财政科技支出作为驱动企业技术创新活动的重要因素，能够缓解企业的预算约束、改善财务状况，进而激发企业的创新活力[10]。由此可见，政府为推动科技创新所采取的开发区政策以及财政科技支出政策，均促进了地区和企业创新能力的提升。然而鲜有文献将两者相结合以探究财政科技支出是否为开发区政策的配套措施，以及这一配套措施是否为开发区政策促进城市创新能力提升做出了重要贡献。

此外，党的十九大报告指出当前我国仍然存在整体创新效率不高的问题。部分研究在对我国财政科技支出效率的测度后也发现，我国财政科技支出利用效率尚未达到最优[11]。这说明我国在不断加大财政科技支出投入的同时，却存在资金使用效益及管理效率低下等问题。我国开发区政策作为产业政策重要“抓手”之一，拥有各类中央政策先行先试权力，然而在享有各项优惠政策的同时，也将承担更多的经济发展任务。尤其随着国家创新驱动战略的实施，地方政府围绕财政科技支出已形成一种创新竞争热潮。那么地方政府为开发区政策配套财政科技支出时，又是否会兼顾财政科技支出的利用效率以提升城市创新能力？

除财政科技支出存在利用效率低下现象，靳来群等指出我国科技投入配置效率同样较低[12]。当把国家财政科技支出资源看作一个整体时，财政科技支出也可能存在配置效率低下问题。我国设立开发区旨在实现对社会经济资源重新配置，这意味着开发区设立将可能改变财政科技支出的地区间配置。因此，另一个重要的问题：开发区政策如何影响财政科技支出的配置效率来作用于城市创新能力？准确评估开发区配套政策的有效性对于提高区域创新能力具有重要作用，对未来政府制定合理的创新政策具有重要理论与实践意义。

2 实证策略与数据来源

2.1 模型设定

本文首先利用双向固定效应面板模型展开双重差分(DID)估计，分别检验开发区政策(pol)对财政科技支出规模、利用效率和配置效率的作用。接着，通过将财政科技支出作为中间渠道，进一步检验其作为开发区政策配套措施的重要性，即进行中介效应检验。相应的计量模型为：

Mit(exdit/uteit/misit)=β0+β1polit+θXit+ui+vt+εit

(1)

rdit=α0+α1polit+θXit+ui+vt+εit

(2)

rdit=γ0+γ1polit+γ2Mit+θXit+ui+vt+εit

(3)

其中，i代表城市个体，t代表时间，exdit为财政科技支出规模，uteit为财政科技支出利用效率，misit为财政科技支出配置效率，pol为开发区政策虚拟变量，rdit为城市创新成果。控制变量X：经济发展水平(dev)用人均GDP表示，政府干预程度(gov)用政府财政支出占比表示，外商投资水平(fdi)用外商直接投资总额占比表示，产业结构(ind)用二、三产业增加值占比表示，金融发展水平(fin)用年末金融机构各项贷款余额占比表示，城市规模(csz)用城市总人口对数衡量。

2.2 变量选取与数据来源

解释变量。开发区政策虚拟变量(pol)，其中建设国家级开发区的城市取值为1，没有则取值为0。本文也进一步分类分析了国家级高新区政策和国家级经开区政策的作用效果。

考虑到各城市经济运行的相对平稳性，在剔除财政科技支出数据不连贯的城市样本后，本文利用我国2003—2019年278个城市的面板数据进行实证分析。创新力指数数据来自《中国城市和产业创新力报告2017》[14]，并用插值法补充2017—2019年数据。开发区建设城市相关数据来自《中国开发区审核公告目录(2018版)》，2018年之后数据来自相关政府网站。其他指标数据均来自《中国城市统计年鉴》。

3 实证结果分析

3.1 开发区政策对城市财政科技支出规模的作用

开发区政策对城市财政科技支出规模的作用见表1。可以看到，开发区政策显著提高了财政科技支出规模(如变量pol所示)。在区分高新区和经开区后，结果类似。这表明，当地政府为配合国家开发区政策的实施将显著增加财政科技支出规模。

表1 开发区政策对财政科技支出规模的影响

进一步中介效应检验显示，财政科技支出规模的增加为开发区政策促进城市创新能力提升贡献了50%(变量pol回归系数0.113与变量exd回归系数0.766的乘积，衡量财政科技支出规模作为中间渠道的作用大小，总效应由变量pol的回归系数0.172衡量)。在区分国家高新区和国家经开区后，发现财政科技支出规模作为中间渠道分别贡献了54%和58%。以上结论表明，财政科技支出是地方政府为开发区政策促进城市创新能力提升而配套的重要措施。

3.2 开发区政策对城市财政科技支出利用效率的作用

开发区政策对财政科技支出利用效率的作用见表2。可以看到，国家开发区政策(pol)显著提高了财政科技支出利用效率。在区分高新区和经开区后，结论也是一致的。这说明高新区和经开区通过集聚金融资源和创新人才，促进了企业在创新过程中交流与合作，提高了财政科技支出利用效率。

表2 开发区政策对财政科技支出利用效率的影响

进一步中间效应检验显示，财政科技支出利用效率的提高为开发区政策促进城市创新能力提升贡献了22%。同时，相对于财政科技支出利用效率(ute)的均值0.065而言，开发区政策仅带来利用效率提高了6%。在区分国家高新区和经开区后，发现财政科技支出利用效率的提高这一中间渠道为国家高新区政策的作用贡献了22%，而为经开区政策的作用贡献了11%，并且分别带来利用效率提高了6%和3%。综合比较，相对于财政科技支出规模50%左右的明显贡献，其利用效率的贡献较小。

3.3 开发区政策对城市财政科技支出配置效率的作用

开发区政策对财政科技支出配置效率的作用见表3。国家开发区政策变量(pol)显著提高了财政科技支出的偏离度，说明财政科技支出存在严重的错配现象。进一步区分国家高新区和经开区后，发现经开区政策加重了财政科技支出投入扭曲程度，而高新区政策对财政科技支出配置效率并无显著作用。

由表3第(3)列结果可知，我国城市财政科技支出的错配仅导致开发区政策对城市创新作用损失了0.8%。但是基于财政科技支出偏离度的均值1.297来看，却导致财政科技支出配置效率降低了7%。在区分高新区和经开区后，结果表明经开区政策导致财政科技支出配置效率降低了20%。其原因可从配置效率的内涵展开探讨，配置效率反映了投入规模与利用效率之间的匹配程度，基于上文实证结果，相对于高新区政策对财政科技支出规模和利用效率的促进作用，经开区政策促进财政科技支出规模的程度更大，但其利用效率却更低，因此财政科技支出投入扭曲程度更为严重。

表3 开发区政策对财政科技支出配置效率的影响

3.4 平行趋势与稳健性检验

鉴于我国国家级开发区是逐年设立的，因此本文参考Jacobson等[15]和Beck等[16]的做法进行平行趋势检验。结果显示，在政策执行前5年到执行前1年，被解释变量并不存在显著差异，这表明政策实验组和对照组之间并没有显著的系统性差异，满足平行趋势检验的要求。

同时，考虑到国家开发区设立城市选择过程的非随机性，本文利用PSM-DID方法进行稳健性检验，实证结果与上文一致。限于篇幅，平行趋势检验和PSM-DID的结果不再列出。

4 进一步分析

4.1 省级开发区的作用

我国国家级开发区多是由省级开发区升级而来，因此本文进一步实证检验省级开发区政策(变量名为spol)的作用效果(见表4)。可以看到，地方政府没有为省级开发区政策配套财政科技支出，而且省级开发区政策也不会带来利用效率和配置效率的提高或下降。因此，我国开发区政策对财政科技支出规模和效率的作用只是发生在级别更高的国家级开发区政策，而对于级别相对较低同时规模也相对冗余的省级开发区政策并无显著作用。

表4 省级开发区的作用

4.2 政治地位的异质性分析

基于我国不同政治地位城市在资源获取和支配方面存在差异，本文设置城市政治地位虚拟变量(sta)，有政治地位城市赋值为1，一般城市赋值为0；设置城市政治地位虚拟变量(sta)与开发区政策(pol)交互项，代入计量模型(1)，估计结果见表5。可以看到，高政治地位城市为国家经开区政策配套更多的财政科技支出，却由于资源获取和支配的“方便性”忽视了利用效率，明显偏离有效状态下的支出力度，从而加重财政科技支出投入错配。

表5 政治地位的异质性分析

5 结论与启示

本文利用城市面板数据，采用多期双重差分方法，检验为政策配套的财政科技支出的有效性。结果表明：为国家级开发区政策配套的财政科技支出能够提升城市创新水平。其中，财政科技支出规模的增加为开发区政策促进创新能力提升贡献了50%。然而，开发区政策对财政科技支出利用效率提升的作用程度及其对创新能力提升的贡献程度却都较低。不仅如此，开发区政策严重扭曲了财政科技支出投入的配置。而在区分国家高新区和国家经开区后，结论依然成立。但是在考虑我国国家级开发区多是从省级开发区升级而来的政策背景后，结果发现，政府仅为国家级开发区政策配套了财政科技支出。异质性分析显示，政治地位越高的城市为国家经开区政策配套更多的财政科技支出，但却也更容易忽视财政科技支出利用效率和配置效率。

基于上述结论，本文政策启示如下：第一，开发区政策通过提高财政科技支出规模和利用效率显著促进了城市创新能力的提升，说明为政策配套的财政科技支出是非常有效的。因此，接下来可在总结前期经验的基础上，继续为国家开发区政策配套更多的财政科技支出。第二，地方政府应该积极整合创新资源，倡导创新理念，鼓励并引导园区内的企业进行自主创新，以提高创新资源投入的利用效率；同时也要避免企业政策寻租等行为发生，通过借助开发区政策优势不断强化其经济集聚效应，进而促进区域科技创新的可持续发展。第三，国家级开发区更符合现阶段我国提质增效的要求，为此应进一步发挥国家开发区的示范作用，同时推动省级开发区优化升级。此外，为开发区政策配套的财政科技支出对不同城市创新的影响也存在明显差异，应充分考虑结合城市自身的特点，因地制宜，提高我国开发区政策的灵活性，从而促进区域创新协调发展。