乡村振兴背景下城乡义务教育优质均衡发展的现实困境及实现理路

丁向东，李贵成

（1.兰考县人民政府，河南 兰考 475399；2.华北水利水电大学 公共管理学院，河南 郑州 450000）

《中国教育现代化2035》明确提出义务教育的发展目标，即“实现优质均衡的义务教育”。质量是教育的生命线。推动义务教育高质量发展，事关国家发展、民族未来，事关亿万少年儿童的健康成长。实现乡村全面振兴的目标任务涉及多个行业，是一项新时代的伟大工程，就党的教育事业而言，必须根据教育行业的特殊性，采取切实可行的措施和途径，聚焦乡村振兴战略的发展目标来提升农村义务教育服务水平。因此，在乡村振兴背景下，研究城乡义务教育优质均衡发展的现实困境及实现路径具有重要的价值意蕴和实践意义，对缩小我国城乡义务教育差距、实现社会公平正义提供方向指引。

一、新时代城乡义务教育优质均衡发展的价值意蕴

义务教育是国家教育战略中最重要的部分，而促进城乡义务教育优质均衡发展是推动社会整体发展的力量源泉，是党和国家高度重视的民生工程。站在新的历史起点上，当义务教育优质均衡发展理念逐渐上升为改革共识并由此产生强大的推动力时，中国义务教育正在从基本均衡到优质均衡迈进的道路上，书写着属于这个新时代的灿烂篇章。

（一）城乡义务教育优质均衡发展是乡村振兴的题中应有之义

乡村振兴的根本目标在于实现人的现代化[1]。在乡村现代化进程中，人既是实践主体，也是价值主体，更是终极目的。因此，实现人的现代化是乡村现代化的核心，而在人的现代化实现过程中教育起着基础性作用，教育决定着人的现代化实现的程度。对于乡村而言，教育既承担着传播知识、构建文明乡风的功能，更为乡村现代化的实现提供人才支撑。

城乡义务教育优质均衡发展的水平在实现乡村教育现代化的过程中具有不可替代的关键性作用，对乡村教育现代化的实现程度起着决定性作用。一方面，城乡义务教育优质均衡发展既是破解乡村发展滞后难题的重要措施，也是贯彻落实教育公平的紧迫要求；另一方面，城乡义务教育优质均衡发展能够为乡村教育现代化提供优质的教育资源、教育理念和教育水平，起到破解乡村教育资源短缺、教师队伍结构性失衡、基础设施落后的稳定器作用。随着城乡义务教育优质均衡发展的水平提升以及城乡教育的深度融合，优质教育资源逐渐向农村下沉，乡村教育现代化水平不断提高，广大乡村学生将为乡村振兴提供丰富的人力资源，持久地推动乡村社会的现代化进程，实现乡村全面振兴[2]。

（二）城乡义务教育优质均衡发展是提高人口素质的必然途径

人口素质是一个国家或地区人口群体的思想道德素质、文化修养素质和身体健康素质的综合表现[3]，体现了人口总体认识和改造世界的条件和能力。人口素质的提高表现在普通劳动能够转化为人力资本，成为推动经济持续增长的重要生产要素，在经济增长中占有决定性的地位。以人为本最重要的是提高人口素质，达到人的全面发展，从而达到整个社会的和谐发展，最终实现全体人民的共同富裕。

教育具有服务国家和社会的功能，直接体现在对人的教育和培养。优质均衡教育的人才培养目标，既包括提高公民文化水平、培养公民意识的基本目标，也包括个人实现独立且自由的发展、培养全面且完整的现代化人才的高级目标。改革开放以来，人口红利是我国经济实现高速增长的重要因素。

随着科学技术的进步和产业结构调整，培养新时代高技术型人才成为我国经济实现高质量发展的迫切要求。因此，要通过统筹推进城乡义务教育一体化，最大限度地实现教育资源的整合，以提供优质教育，充分发挥教育的育人作用，把主要从事体力劳动工作的农民转化为技术技能型人才，把他们的子女培养成服务于国家政治、经济、文化、社会发展的高水平人才，走上依靠人才红利发展的道路。而这需要通过城乡义务教育优质均衡发展，全面提高乡村整体人口素质，才能有力推进共同富裕的实现[4]。

（三）城乡义务教育优质均衡发展是促进城乡教育一体化的根本保证

城乡教育一体化是我国城乡一体化的重要内容。城乡义务教育一体化是近年国家处理城乡义务教育关系的基本思路和政策实践。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出建立城乡一体化的义务教育发展机制以后，党的十九大报告和《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》都强调要建立城乡一体的义务教育发展机制，推动城乡义务教育一体化发展。2018年2月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要“高度重视发展农村义务教育，推动建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制”[5]，将城乡义务教育均衡发展与城乡一体化发展有机紧密地联系起来。

在我国城乡教育一体化过程中，推进城乡义务教育优质均衡发展，是当前发展更加公平而有质量的教育的重中之重。不过，需要指出的是，现阶段我国乡村教育资源相比城市仍然存在配置不均衡、质量不达标等问题，严重制约着城乡教育一体化的进程。因此，要想从根本上推进城乡教育一体化的进程，需要研究制定出合理的城乡义务教育优质均衡发展规划，统筹城乡义务教育阶段学校布局、提升乡镇学校办学水平，推进相应的经费保障机制和学校管理改革，让城乡居民享受平等的教育机会和同质的教育资源。

（四）城乡义务教育优质均衡发展是解决社会主要矛盾的必然之举

在义务教育普及的情况下，人民已不满足于享有义务教育机会，开始热衷于追求优质教育，这充分说明广大人民群众对我国现阶段教育发展提出了更高的标准和要求。而优质义务教育资源分配不均衡和机会竞争难度加大，现有的优质教育资源远不能满足人民需求，由此引发的社会矛盾和问题，使得我国义务教育事业发展任重而道远[6]。

城乡义务教育的不均衡发展，使城乡义务教育呈现出两极分化的趋势，激化了社会矛盾，严重阻碍了和谐社会的构建。城乡义务教育优质均衡发展是现阶段我国义务教育发展的迫切要求。新时代城乡义务教育优质均衡发展的问题已然摆在亟须解决的突出位置，如何缓解这一矛盾，充分满足人民群众对优质义务教育的需求，提升人们在义务教育方面的满足感与公平感，关系着社会主要矛盾的解决，关乎教育现代化的充分实现。人民群众对美好生活的向往就是党和政府的奋斗目标，满足新时代人民群众对“上好学”的需要，必须从以人为本、改善民生的实际出发，推进义务教育优质均衡发展，全面推进城乡义务教育共同体，加快以信息化助推教育现代化的步伐。

二、城乡义务教育优质均衡发展的现实困境

全面提高城乡义务教育质量，为所有适龄儿童少年提供优质均等的教育资源，是促进教育公平、建设和谐社会、实现民族复兴的长远追求。当前，我国城乡义务教育还存在一定差距，一定程度上影响着城乡义务教育一体化的进程，对社会公平正义带来严峻挑战。

（一）乡村师资向城市流动趋势明显

城乡义务教育优质均衡发展的关键在于推进城乡师资水平均衡。然而由于教育资源的短缺以及历史原因，我国在过去很长一段时间内，把有限的教育资源集中在城市学校的建设上，潜移默化地造成城乡义务教育发展的不均衡。作为前途指路灯的乡村教师，自然是农村义务教育的“主心骨”。但城乡义务教育发展的不平衡，导致农村的优秀教师大多不愿意待在农村，他们向往城市的工作生活条件，只要稍有机会就想方设法去县城中小学任教。这无疑造成农村中小学教师的工作稳定性差，专任教师数量明显减少。笔者在进行城乡义务教育的调研时也发现，农村老教师教学水平虽然整体偏低，但都是本地人，起码还留得住;而现在年轻的特岗教师中，外地人越来越多，很多人都面临择偶难、两地分居、孤独、想家等现实问题，他们来了就想尽快走，“走教”现象十分普遍，使教学质量大打折扣。农村优秀教师的流失严重制约城乡义务教育的优质均衡发展，在原有的基础上进一步使城乡义务教育的差距拉大。

（二）农村义务教育生源不足

数据表明从2013 年到2019 年，农村小学招生人数明显下降，初中阶段招生人数总体更少，每年都在递减，造成农村学校生源不足的趋势愈发明显。究其原因，一方面，城镇化进程的加快，吸引了大量的农民进城务工，越来越多的农村孩子到城镇接受义务教育；另一方面，由农村教育落后引发的“进城择校”现象已经形成了“跟风”，主动进城择校的农村家庭也在增多，一些农村富裕家庭为了使孩子能享受到更好的教育资源和教学条件，不惜花费高昂学费，让孩子离开本村、本乡，向县城、市区集中，想方设法进入重点学校，享受优质教育。以上这些情况直接导致农村生源过度流出，生源吸纳力不足；城市生源过度流入，生源承载压力增大，出现“城镇大班化，乡村空校化”“乡村弱”和“城镇挤”的两极分化现象。

（三）城乡义务教育经费差距仍然较大

义务教育是典型的公共产品，必须由国家财政来保障提供。但长期以来，我国在教育、医疗卫生、社会福利与保障以及公共基础设施等方面的财政投入过多向城市倾斜且十分明显，致使城乡居民所享受的公共服务形成巨大差异，不利于社会公平正义的实现。近年，党中央、国务院对“三农”工作更加重视，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则[7]，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。但随着我国新型城镇化建设和户籍制度改革的演变与推进，生源流动率加大，现行义务教育经费保障机制已不能适应新时代发展要求。城乡义务教育经费保障机制有关政策不统一、经费可携带性不强、资源配置不够均衡、综合改革有待深化等问题，都需要进一步采取措施切实加以解决。从表1、表2 可以看出，2013—2017年，农村生均公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出相比全国平均水平存在较大差距，且呈现出逐年加大的趋势，严重影响了城乡义务教育均衡发展的实现。

表1 2013—2017年我国生均公共财政预算教育事业费支出情况 （单位：元）

表2 2013一2017年我国生均公共财政预算公用经费支出情况 （单位：元）

（四）农村中小学基础设施建设落后，办学条件较差

近年农村中小学基础设施建设虽然有一些改善，但在很多方面还存在着不足，无法达到人们对孩子教育方面的要求。中小学时期是孩子成长过程中非常重要的阶段，然而很多农村中小学学校的娱乐设施仅仅是操场上的几张乒乓球桌，跑道依然是“晴天一身灰，雨天一身泥”，学校运动设施简陋，课余生活单调乏味，严重影响农村中小学学生的学习和课后生活。不少农村中小学学校房屋设计年限较低，教学用房建筑都已超过使用年限，随着时间的推移，普遍存在门窗破旧、墙体裂缝、屋面漏水、电线老化等现象。从表3可以看出，乡村学校在小学和初中的基础设施建设和教学设备配置等方面明显落后于城镇学校。

表3 2017年城乡义务教育学校办学条件达标情况 （单位：%）

（五）农村人才培养目标的钟摆情结固化了农村教育的“内卷化”

教育目的是教育活动达成结果的状态和规格的最终期望[7]。而人才培养目标则规定了各级各类人才的具体培养规格和质量，它是教育目的在各级各类学校中的具体化。因此，人才培养目标就是指学校对受教育者所期望达到的标准和要求。要促进我国农村教育发展，就必须合理定位农村教育人才培养目标。而在农村人才培养模式上，主要存在“去农”与“固农”两个方面的争论，农村人才培养模式一方面存在过度迷思于向城市聚拢，另一方面沉迷于“固农”的旧式思维中无法自拔，呈现出钟摆式现象，这是城乡义务教育优质均衡发展过程中面临的重要难题。

本质而言，农村人才培养模式存在的“去农”与“固农”的争论，来源于城乡二元对立的定式思维和政策偏向，说明农村人才培养目标仍然处在“矛盾定位”之中。事实上，在人才培养目标上，不管是“去农”还是“固农”都有其自身的不足之处。“固农”的观点虽然立足于农村人才教育发展的实践，但过于强调新型农民人才的培养，忽视了当前农村社会经济发展方式转变和产业结构调整的紧迫要求，割裂城乡之间的合理流动，最终阻碍了农村教育人才培养目标的多样化发展。而“以城市为中心”的观点则忽略了我国绝大多数地区还处在城镇化发展的初级阶段的现实，忽视了农村以及农民存在的长期性。农村教育人才培养目标的“以农村为中心”和“以城市为中心”的争论不休，使得原本就左右摇摆的农村教育人才培养目标越发无从抉择，农村教育“内卷化”也就不断被固化和加强。在城乡二元分割格局逐渐融合的背景下，农村人才培养模式必须摆脱原有的割裂思维，积极构建城乡人才培养共同体，树立城乡一体化的人才培养目标，城乡共同制定人才培养方案。农村教育应摆脱原有培养新型农民的旧式思维，努力培养新时代公民，为城乡一体化发展服务。因此，要保障城市与农村学生所享受到的义务教育资源配置均衡，共享优质教育资源，并在此过程中不断提升其思想文化水平，适应新型城乡人才培养目标，满足新时代对学生提出的发展要求。

三、乡村振兴背景下城乡义务教育优质均衡发展的实现路径

城乡义务教育优质均衡发展的实现，离不开相关制度的制定、相应政策的设计。因此，要明确城乡教育一体化发展的总体思路，坚持优先发展教育，打破城乡二元分割格局，构建城乡教育共建型教育共同体，弥补城乡教育差距，共享教育发展成果。

（一）统筹配置城乡教师资源，促进城乡教师队伍一体化建设

要以构建城乡教师共同体为重要支撑和保障，从而促进城乡教师队伍一体化建设。目前，我国城乡义务教育发展过程中存在教师队伍良莠不齐、教育资源配置不均衡等问题，乡村教师人才队伍建设与人事管理制度亟须改革，政策也需向乡村教师实质性倾斜，并在资金投入、待遇保障、薪资结构、职业发展空间、职业稳定性等方面进行优化，从而使优秀教师和青年人才深入乡村教育，做到“敢下去、肯留住、效果好”，弥补城乡学校师资配置不均衡的缺陷，助力乡村学校发展。第一，以地市级政府为主体，统筹相关部门构建“教师孵化器”，总领所辖各县（区）域内教师资源。对下辖各县（区）学校发展状况和需求进行综合评定，有针对性地配置教师资源，并进一步建立城乡教师沟通交流机制，鼓励城市优秀教师到乡村任教、轮岗，从而解决乡村教育发展过程中所面临的教师资源短缺和优秀教师匮乏的难题。第二，健全人才引进政策，完善人才政策运行机制。加大乡村教师队伍人才引进力度，提高人才补贴力度，构筑定向培养、公开招考与专项项目相结合的乡村教师人才补充体系。引导和鼓励优秀人才到基层任教，促使农村学校教师队伍优化升级，从而缓解乡村义务教育发展过程中学校优质教师资源短缺的困境。第三，改革中小学教师人事管理与招聘制度，构建县政府总体管理、学校负责招聘的新型制度框架。全县（区）域内的教师资源统一集中调配，各学校立足于自身发展的实际从全县所有教师中聘请，防止私下恶性竞争，最大限度实现教师队伍优化整合，均衡配置教育资源，重点解决城乡教师资源分配不均、“城优乡劣”等疑难杂症。尤其是要重视农村小规模学校教师队伍的建设，补齐城乡教育一体化的短板，共享教育发展成果。第四，建立师资互动交流机制，充分发挥优秀教师和特级教师的先锋模范作用，引领城乡教师队伍建设，提升乡村教师的教学质量和水平，通过名师交流座谈会、教改成果共享等方式加强城乡教师相互交流与学习，促进城乡师资力量融会贯通、协调发展，实现城乡教育资源的共享。

（二）平衡教育生源，推动城乡教育均衡发展

一是要打破城乡教育分割的二元固化格局，推动优质教育资源配置的均衡化。加大农村基础教育财政投入，缩小城乡地区差异，从而使农村学生享受优质的教育教学资源，用良好的软硬件保证城乡教育生源的平衡。二是要改革招生入学制度，优化学校生源体系。重点解决好内部招生、生源竞争和特殊群体入学难等民生痛点，逐步实现义务教育阶段学生免试就近入学全覆盖，统筹协调公民办教育招生工作，合理配置招生名额，将公办示范性普通高中不低于50%的招生名额合理分配到区域内初中学校，并适当向农村中学倾斜。三是要注重教育生源的合理分配，制定合理的生源调配机制，防止农村义务教育阶段生源的流失。四是要完善农村学生资助政策，对农村经济困难家庭和留守儿童给予关爱，并对就近上学的学生增加补贴，深入实施农村义务教育学生营养改善计划，增强农村学生体质。通过实施就近入学、建设乡镇寄宿制学校、增设公共交通线路、提供校车服务等方式，确保农村适龄儿童能顺利入学和享受较好的教育。五是改革义务教育班级规模标准的设定，降低班级名额的标准上限，实行精细化管理教育，通过新建、改扩建等多种路径解决乡村学校招生规模较小、生源承载力不足、办学条件差、基础设施落后等问题。同时，要因地制宜，立足于各地实际情况，推动义务教育学校标准化建设实现高标准、严要求、深层次，并在此基础上构建责任监督机制，巩固完善改革成果。

（三）合理配置城乡教育资源，促进城乡教育设施一体化

教育资源是教育事业发展壮大的根基，教育资源的合理配置是实现城乡义务教育均衡发展的先决条件，但这并不意味着优质教育的实现。目前，我国各地都注重于外在物质性教育资源的合理配置，却忽略了义务教育的精神内涵，不注重义务教育内外并重的教育质量提升和均衡配置。因此，不仅要注重培养教师队伍，使义务教育生源实现均衡配置，将农村义务教育的种子播种下去；更重要的是要认清农村的发展事实，摆正位置，紧密结合新型城镇化进程、城乡融合发展、户籍制度改革、人口政策实施和城乡学龄人口流动变化等因素，从硬件和软件两方面全方位统筹整合优化义务教育资源布局，使之走向良性循环。一是要针对农村义务教育学校建设标准偏低、功能缺失、设施老旧等问题，加快推进标准化学校布局建设，着力改善乡村相对贫困地区的基本教学条件，全面落实义务教育学校管理标准，提高办学质量。二是加强乡村义务教育学校的基础设施建设，重点提升乡村学校的数字化水平，不断加大网络化、多媒体教学设备投入力度，缩小数字鸿沟。三是要积极探索各种联盟化办学模式，完善优质学校与薄弱学校对口支援和结对帮扶制度，促进优质教育资源在城乡之间流动，共建共享优质教育资源，发挥优质品牌学校示范辐射作用，助力农村薄弱学校更新理念、加强管理、改进教学，从而带动薄弱学校发展。

（四）继续加大财政投入，强化农村地区学校经费保障

义务教育是典型的公共产品，必须由国家财政来支撑保障，而强有力的经费支持则是实现城乡义务教育优质均衡发展的重要保障。多年来，虽然公共财政对义务教育的投入力度持续加大，义务教育经费水平稳步提升，但在“以县为主”的投入体制下，省域内城乡间教育经费不均衡的现象非常突出。故严格执行《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》等相关文件精神，实现城乡义务教育高标准、高层次、高质量的均衡发展，促进教育公平、提升教学质量势在必行。首先，要建立权责清晰的中央与地方义务教育财政事权和支出责任划分模式。应根植于中央，加大中央财政转移支付力度，强化省级财政统筹能力，建立新的保障机制。其次，要突出重点，持续加大资金投入。优化整合教育投入资金，做到按需配置、合理投入，盘活存量、用好增量，着重向农村义务教育投入资金，加大政策倾斜力度，补齐城乡义务教育存在的短板缺陷，促进城乡义务教育均衡发展。再次，完善规范透明、运转高效的上下级政府间教育财政转移支付制度。特别是应该调整中央财政转移支付的方式，利用数字支付技术，直接把转移支付经费打到乡村学校或教师的账号上，避免转移支付在层层拨付中被挤占、挪用到其他地方，影响转移支付效率。

（五）落实教育质量监测评估，协调城乡义务教育共同发展

教育质量的提升是实现城乡义务教育优质均衡发展的重要保证，而教育质量监测则是全面提高城乡义务教育质量的基础性工程，是评估城乡义务教育质量的标靶。因此，要建立健全国家法律法规，依照义务教育质量标准，将教育质量监测评估制度纳入全面提高城乡义务教育质量的保障体系之中。首先，要构筑城乡义务教育监测体系。筹建城乡教育质量监测数据库，利用数字技术进行数据评估、分析和监测，为城乡义务教育行政部门的决策制定提供参考依据，通过数据化分析监测，全面精准把握我国城乡义务教育的质量状况，精准有效地归因出我国城乡义务教育质量存在的问题，为城乡义务教育决策提供坚实基础。其次，要建立健全城乡义务教育质量监测评估制度。研究制定城乡义务教育质量监测评估标准和实施方案，推动落实学校全面实施素质教育，以提升教学质量、促进学生全面发展。再次，构筑新型城乡义务教育监测评估模式，转变原有的评估思路，协力推进管办评分离，积极引入第三方质量监测评估机构，客观评估发展状况，避免主观臆断，从而提升教育治理体系和治理能力现代化水平。最后，定期公布城乡义务教育监测结果，接受公众监督。相关部门要定期对监测结果进行数据化分析，在政府官网、微信公众号、微博等媒体平台发布监测结果，并虚心接受社会监督，针对广大人民群众指出的问题和偏差要及时有效地纠正，确保整体实施效果达到预期目的。