高校维修改造专项绩效评价研究——基于平衡计分卡

宋丽伟

重庆大学计划财务处 重庆

一、引言

为了改善办学条件、提高资金使用效益，高校自2006年开始实施维修改造专项资金管理，目前取得了一定的成效。2021年6月，财政部对《中央级科学事业单位修缮购置专项资金管理办法》（财教〔2006〕118号）进行了修订，开始执行《中央级科学事业单位改善科研条件专项资金管理办法》（财教〔2021〕100号），进一步明确了专项资金的支持范围。因此，高校应加强维修改造专项管理，为推进科研创新提供基础保障。

二、高校维修改造专项管理存在的问题

1.缺乏科学规划和论证

高校维修改造项目一般由基建规划处负责项目申报和实施管理，需要遵循“保障基本、突出重点；严格论证、合理安排”的原则。按照预算管理制度，专项资金实行项目库管理，并按照规定编制三年滚动规划，再根据当年的财力状况，按照项目的轻重缓急安排经费，优先保障重点及急需项目。

但是，相关部门忽视前期调研工作，对项目的必要性和可行性未进行充分论证，常常在专项申报时限临近时匆忙提交申请，导致预算经费安排不均衡，与教学科研紧密相关、涉及师生切身利益的重点项目被推迟。

2.环节多、结算慢

维修改造专项从申请审批到竣工验收，中间环节多，包括项目设计、招标采购、合同谈判、项目施工、项目验收、审计结算等，流程复杂，难以掌控。维修改造项目的使用方和建设方由于沟通不畅，在设计方案、特殊施工要求、材料选择上意见不一致；招标采购阶段出现违规问题，导致合同签订不及时；施工承包方、工人、材料供应商等沟通协调不顺畅，造成进度缓慢；审计结算单位的审计工作拖沓，导致无法及时办理结算付款；突发安全事故导致施工停止。各种原因造成专项资金无法在计划时间内使用完。

3.专款专用落实不到位

维修改造专项资金要求专款专用，财政专项资金一般是2年时效，如果专项资金执行缓慢，结余资金将会被收回。高校的项目执行缓慢或者与绩效目标存在较大偏差，还会影响下一年度的财政专项资金分配。为了加快预算执行进度，某些单位突击支付还没到支付节点的款项，或者在不同项目之间调剂使用专项资金，无法保证专款专用。

4.轻绩效、少问责

根据专项资金管理办法，维修改造专项实行项目负责人制，项目负责人对项目的实施、考核负责。现阶段，专项资金的考核比较重视预算执行率，对专项实施过程的效率、效益缺乏深度评价，重视数量而忽视质量。维修改造专项在项目实施过程中，影响因素复杂多样，权责关系不明确，没有建立完善的奖惩制度，对违规行为很少进行问责，导致项目管理问题频发。

三、高校维修改造专项管理研究现状

各高校为了推进预算绩效管理工作，制定了预算绩效管理和专项资金管理的相关制度文件。高校专项资金实行项目库管理方式，遵循“综合预算、科学论证、合理排序、追踪问效”的基本原则。国内很多学者对高校财务绩效评价和维修改造专项管理进行了探索。

牟宏、江潇（2018）以东北大学2012—2017年专项资金使用为例，对中央高校改善基本办学条件专项资金使用进行了剖析，指出应优化资金支出结果，统筹协调项目各阶段，构建个性化与标准化的指标体系，开发全生命周期管理的信息系统。

易慧霞（2015）结合高校自身特点，采用COSO框架五要素分析法，根据修缮资金的管理流程和各个阶段存在的风险，采取对应的内部控制措施，从而加强高校修缮专项资金管理内部控制。

周益奇、申孟芝（2016）以中国科学院为例，从项目规划、项目申报、项目实施和验收等方面，分析了中央级科学事业单位修缮购置专项资金管理存在的问题，提出应以全局性、前瞻性和战略性的思维指导项目规划，规范项目申报和实施，以绩效考核促进项目实施和验收。

彭剑钊等（2018）使用湖北某高校2015—2017年的工程审计样本数据，通过Eviews多元线性回归模型，对高校国拨资金修缮工程审计效果的影响因素进行了分析，发现修缮工程审计效果与投资规模负相关，与审计时间正相关。

上述研究大多从专项资金的内部业务流程方面，剖析存在的风险问题，并提出有针对性的建议，对于专项资金绩效评价的研究还不够全面深入，缺乏完善的维修改造专项绩效指标体系。

四、维修改造专项应用平衡计分卡的可行性分析

平衡计分卡是20世纪90年代提出的企业业绩衡量方法，在企业管理方面获得巨大成功以后，开始广泛应用于公共管理部门。张广钦、李剑（2017）使用平衡计分卡分析方法，从群众、资金、内部业务建设、发展潜力等维度，构建了公共文化机构绩效评价统一指标体系；刘勇等（2014）运用平衡计分卡的原理和方法，构建了高校教学实验室绩效评价体系；曹宏进（2020）围绕高校学科发展，构建了基于平衡计分卡的高校资源配置绩效评价。

通过分析高校维修改造专项管理存在的问题，要想评估维修改造专项资金的使用效益，除了关注预算资金的执行率外，还应从专项资金的全过程控制及专项实施内容的合规性等方面进行考核。高校维修改造专项绩效评价应该遵循“科学公正、统筹兼顾、激励约束、公开透明”的基本原则，从专项资金管理、项目使用对象的师生员工、专项内部管理流程、部门员工的学习成长等维度，构建高校维修改造专项绩效指标体系。

五、高校维修改造专项绩效评价的重点

1.专项资金使用的合规性

由于专项资金具有时效性，中央财政专项要求在2年内完成，一般会在每年的年中、第三季度、年末考核专项资金的执行情况，预算执行率是比较容易获取的量化指标，也是绩效评价的关键指标。但是过于关注预算执行率，容易忽视专项资金使用的合规性，造成维修改造专项偏离目标。

2.内控制度执行的有效性

建立完善的内部控制体系，是有效防范风险的重要举措，高校也在逐步完善维修改造专项的相关制度。绩效评价除了关注内控制度的合法性、全面性、完整性、适用性，还应重视内控制度是否得到了有效落实，在维修改造专项的实施过程中是否严格遵照内控制度规范。

3.项目实施效果的理想性

高校维修改造专项的目标是改善科研教学环境，促进高校创新发展。专项的立项审批应建立在高校师生对科研教学条件需求的基础上，专项实施效果应该由改造项目的使用者和相关者打分，从改造项目的功能、安全、环境、节能等方面，全面评估改造项目的实施效果。

4.项目团队成员的成长性

高校维修改造是一项长期工作，专项实施的业务流程和工作步骤基本相同，但是具体到每个项目的施工方法和工艺技术有所不同。项目负责人的管理能力、组织能力至关重要，职能部门之间的协同配合也不容忽视。所以，绩效评价应该关注项目负责人和团队成员的能力考核，提升管理能力和业务能力应该成为后续专项审批的参考依据。

六、模型构建及应用说明

根据平衡计分卡的基本原理，结合高校维修改造专项的具体实施流程和考核重点，构建绩效评价模型，具体包括以下内容。

第一，财务维度。通过专项资金的预算执行率和资金使用的合规性来测评。预算执行率是直观的定量指标，通过专项资金的支出金额与实际到位资金的比率来确定。资金使用的合规性主要是定性分析，通过查阅已支出资金的使用内容、审批流程、附件资料等来确定。

第二，内部业务流程维度。通过内控制度的健全性及制度执行的有效性来衡量。内控制度的健全性通过审查维修改造专项的业务管理规范和实施细则来判断，涉及建设管理部门、招标部门、财务部门、审计部门等。制度执行的有效性通过审查相关职能部门的工作档案来评定，重点检查各阶段工作是否合规、完成任务是否及时、记录档案是否齐全等。

第三，客户维度。高校实施维修改造专项的目标是改善科研教学条件，通过项目直接使用者和参与管理的员工的满意度来确定，可以采用调查问卷和访谈的方式。

第四，学习成长维度。高校需要关注项目团队的组织能力和相关职能部门的协同能力。组织能力通过项目管理团队的团队凝聚力来测评。相关职能部门的办公协同度可以通过工作衔接、沟通配合等方面的工作效率来考察，通过问卷和访谈的方式获取信息资料。

通过深入分析平衡计分卡的各个维度，结合高校维修改造专项的具体情况，建立高校维修改造专项绩效指标体系，具体内容见表1。

表1 基于平衡计分卡的高校维修改造专项绩效指标体系

综上所述，基于平衡计分卡的高校维修改造专项绩效评价，从多个角度衡量项目实施情况，重视专项资金的合规性、内控制度执行的有效性、师生员工的满意度及管理团队的成长性，克服了单一考核指标的弊端。维修改造专项绩效评价是高校落实预算绩效管理的重要内容，通过积极应用平衡计分卡，可以全方位地评价专项资金的使用效益。本文提出的绩效指标体系还需要在实践过程中不断完善，不断完善各项指标的内容、权重、测评方法，并运用信息化手段持续优化绩效评价流程。