中国工会参与国家治理的内在逻辑与实现路径

□李杏果

（中国劳动关系学院 公共管理学院，北京 100048）

2013年，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化成为执政党的执政目标和国家战略。2019年，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对国家治理现代化进行全面部署。国家治理研究日益受到关注。

王绍光指出，我国党和政府使用的治理概念不同于西方，它指的是治国理政，是本源意义上公共管理的方式、方法、途径和能力。郁建兴认为，广义的国家治理涵盖对国家一切事务的治理，有纵向、横向、空间、时间四个维度：在纵向上，涵盖从中央到地方，再到基层以及组织、个体层面的治理；在横向上，涵盖政府、市场、社会等领域的治理；在空间范围上，涉及东中西等不同地区、不同省市县的协调与管理；在时间维度上，涉及从宏观上制定当下和未来的发展战略。徐湘林指出，与西方国家社会中心论的治理观念不同，我国国家治理概念强调转型社会中国家发挥主导作用，同时兼顾治理理念所强调的社会诉求。工会等群团组织是将社会诉求纳入国家治理的利益统合组织载体，是中国特色社会主义的组成部分，工会理应被纳入中国特色国家治理的研究范畴。

当前学术界关于中国工会参与国家治理的研究包括两种情形：一是从群团组织、人民团体的整体视角研究国家治理视野下的群团工作。郑长忠基于历史回顾，指出群团工作体系一直是国家治理体系的重要组成部分。李威利认为，在推进国家治理体系现代化的新形势下，群团组织是党开展群众工作的基础和依托，承担着群众工作、组织工作、社会工作和政治工作四大功能。陈赛金对人民团体参与立法进行研究，认为人民团体参与立法具有法律依据和实践基础，有助于提升立法的民主性、科学性。二是基于工会自身，研究国家治理中的工会参与社会治理。张波认为，工会是国家治理体系内最大的社会组织，党和政府一直致力于发挥工会的社会治理作用。涂永珍认为，工会参与社会治理是衡量国家治理体系和治理能力现代化的一条重要标准。韩升和高健指出，国家政策导向和经济社会结构性变迁共同塑造了工会在新时代社会治理格局中的使命担当和职责定位。余茜认为，中国工会的性质为其参与社会治理奠定了坚实基础，枢纽型社会组织的职能定位为其搭建了良好的平台。汪新蓉认为，随着“权利”时代的到来，国家治理模式转型，国家与社会以及职工的关系在进行调整，这对工会职能的拓展与完善提出了新要求。

综上，中国工会参与国家治理作为一个新兴研究领域出现的时间不长，国内相关文献数量少，呈现零星化、碎片化特点。一方面，群团组织内部组织间存在差异，工会具有独特性，群团组织整体上参与国家治理的研究不足以反映工会参与国家治理的特色。另一方面，学者们指出工会是国家治理体系的组成部分，并聚焦于工会参与社会治理这一工会参与国家治理的重点领域进行研究，但是，仅关注社会治理不足以反映工会参与国家治理的全貌。国家治理涵盖社会治理，但不局限于社会治理，现有研究较少从更高层面上对工会参与国家治理进行系统总结和整体阐释。讲好中国故事是社会科学研究的重要使命。相比于西方发达国家，我国工会参与国家治理具有怎样的特色？工会参与国家治理包括哪些现实维度？功效如何？新时代我国工会参与国家治理面临哪些挑战？如何更好完善国家治理中的工会参与，推动国家治理现代化？对这些问题的回答有助于在理论上深化对工会参与国家治理机理的认识，拓展有关国家治理的研究以及有关工会的研究。在实践上，研究有助于推动国家完善工会参与的体制机制，提高工会参与效能，推进国家治理现代化。

一、中国工会参与国家治理的理论阐释

在社会组织影响国家政治的理论研究中，西方学者提出了多元主义和法团主义等解释框架。这些解释框架在很大程度上契合了西方发达国家的实践。中国具有与西方发达国家不同的政治制度，中国工会的产生背景、发展历程与西方发达国家不同，中国工会与党政的关系、中国工会参与国家治理的途径和方式不同于西方发达国家。无论是多元主义，还是法团主义，均不足以解释中国工会参与国家治理的逻辑。工会内嵌于中国的政治体系内，其参与国家治理具有鲜明的中国特色。

（一）工会参与国家治理的缘起：国家与职工群众互动需要中间枢纽

中国工会参与国家治理根源于党治国理政所要求的群众工作，工会参与国家治理是党政所需，是国家自上而下分配给工会的公共任务和使命。国家在领导并统合社会的过程中，需要吸纳职工群众进入自身主导的政策和任务网络中，实现向职工群众进行渗透和影响的目标；反过来，职工群众也需要获得自下而上、向国家反馈意志的渠道，对国家实施反向影响，使国家治理体现职工诉求。国家治理是包含复杂嵌套制度规则的体系，涉及多元社会主体，公共事务治理复杂程度高，兼顾各方利益难度大。我国职工群众数量庞大，是国家政权的主要阶级基础，是国家治理需要高度关注的社会群体。职工群众的需求呈现差异化、多样化、复杂化特点，国家治理中，制度规则的宏观性、统一性往往难以兼顾职工多元化、差异化诉求，国家与职工间沟通成本高、互动效率低，国家直接治理职工群众相关事务的难度大。为此，国家需要职工利益代表者作为中间枢纽，参与国家与职工之间的互动，协助国家治理职工群众相关的公共事务，实现国家对分散社会利益的有序组织化和统合。国家与职工群众间互动机制的重要性及复杂性是工会介入参与国家治理的前提。工会组织健全、涵盖面广、贴近职工群众、灵活专业等优势使工会能够承担起参与国家治理的重任，构建起职工集体诉求表达和集体行动的平台，在国家治理中发挥承上启下的治理工具作用。国家以工会为中介影响职工群众，可以更高效地汇集和掌握职工利益诉求，减少仅靠国家导致的信息收集滞后和政社沟通不畅等弊端；职工群众通过工会这个中介平台，实现与国家政权的联结，国家与职工群众之间的政治互动渠道得以畅通。

（二）工会参与国家治理的内在机制：委托代理和双向嵌入

工会参与国家治理的内在机制可以概括为委托代理和双向嵌入。在委托代理关系中，职工群众是委托人，工会是代理人，工会是受职工群众委托、代表职工群众参与国家治理，因此反映职工群众诉求是工会参与国家治理的职责所在。在国家与职工的互动中，工会通过双向嵌入机制参与国家治理，发挥着上下互通、双向传递的作用。工会参与国家治理的信息基础和合法性来源是职工群众。因此，一方面，工会通过健全的组织体系向下嵌入社会、嵌入职工群众，对职工群众进行广泛的深入和渗透，对社会力量进行吸纳和整合，通过与职工群众之间的情感交流、信息沟通、联系服务和利益维护，工会向职工群众宣传党的路线、方针、政策，将分散的职工个体组织起来，将职工利益汇集起来，“化多为一、化差异为团结、化分散为联结”，缩小国家治理制度设计与职工需求之间的差距，在实现分散社会利益有序组织化的同时，将国家治理的政策贯彻到职工群众中。另一方面，工会向上嵌入国家治理，被吸纳进国家政权体系，被赋予参与国家治理的政治身份，工会从功能界别的角度参与国家治理，将汇集整合后的职工诉求输送入国家治理体系，使国家能够及时察觉、掌握并回应职工群众的诉求，使国家治理兼顾职工利益，实现国家与职工之间的利益均衡。通过委托代理和双向嵌入机制，工会参与既满足党政需求和国家治理需要，又立足职工群众实际，实现对职工群众的组织化调控，维护政权稳定和社会秩序。

（三）工会参与国家治理的优势：双重属性和国家赋权

与草根社会组织相比，我国工会参与国家治理具有明显优势。第一，双重属性为工会双向嵌入国家治理提供支撑。工会兼具政治属性和社会属性，不仅是成员利益的代表，也肩负执行公共任务的责任。就政治属性而言，我国工会的诞生源于党的革命和建设需要，是“由国家支持和组织起来的准政治性组织”。党和国家为工会发展提供政治引领，工会事业嵌入国家政治发展的总体结构；党对工会的高度信任和政治承诺为工会参与国家治理提供政治保障。就社会属性而言，工会是职工群众的代表，具有纵向到底、横向到边、庞大健全的科层制组织体系，在联系社会方面具备规模优势、信息优势和组织优势，能及时掌握、整合并反映职工群众的意志；工会拥有统一的指导思想和组织制度，能减少国家治理利益统合过程中的摩擦和阻力，弱化社会与国家的对抗，实现国家和社会的交互融合。第二，国家为工会参与治理赋权，保障工会参与国家治理的制度化身份。国家通过政治制度和法律制度保障工会参与国家治理。工会主席通常是党委委员，往往由人大常委会副主任或政协副主席兼任，工会可以依靠其政治身份，在所属层级与党政的政治关联履行参与治理的职能。在党政主导的中国国家治理中，工会具有参与国家治理的能动性，主动向党政部门“借力”，联合人大、政协、人社、公安、司法等国家权力，通过联合发文、联合行动等方式，参与国家治理，实现工会目标。双重属性和国家赋权使得中国工会在政治系统内，可以通过和平、理性的制度化方式参与国家治理，这区别于西方国家工会更多借助于罢工、游行、示威等压力模式和激进方式。

二、中国工会参与国家治理的现实维度

习近平指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”作为国家政权重要社会支柱，中国工会在实践层面广泛参与政治治理、经济治理、文化治理、社会治理和生态治理，推动国家治理迈向现代化。

（一）工会参与政治治理，促进民主政治

现代国家的政治治理，需要完善政党治理、政府治理，理顺政社关系，发展民主政治。中国工会在坚持社会主义基本政治制度的基础上，参与政党治理和政府治理，促进政社关系协调，发展社会主义协商民主。第一，工会参与政党治理。政党政治时代，任何政党既需要通过自身基本组织网络从社会中获取资源，又需要通过构建外围组织汇聚力量，整合社会。在我国政党治理的“轴心—外围”模式中，中国共产党是轴心，工会是党的外围组织。工会参与政党治理，协助党联系、动员、服务职工群众，将职工群众整合进政党体系，使党的路线、方针、政策深入人心，增强职工群众对党的认同感，将职工群众紧密团结在党的周围，党执政的社会资源得以汇集，党执政的阶级基础得以巩固，党整合社会的目标得以实现。第二，工会参与政府治理。工会参与政府治理，集中表现为工会参与公共政策的制定、完善和实施。在政府治理的决策阶段，工会向政府反映职工需求，表达职工利益，使政府决策关注劳动维度和职工利益，减少决策失误带来的社会风险和损失，推动决策科学化和民主化。中华全国总工会先后参与了《劳动合同法》《就业促进法》《劳动争议调解仲裁法》《公司法》《企业破产法》《物权法》《职业病防治法》《工伤保险条例》等多部法律法规的制定与修改，各地方总工会积极参与完善地方立法。在公共政策实施过程中，工会联系、教育并动员职工执行政策，工会参与劳动政策的执法检查、监督等环节，及时发现并反馈政策执行中存在的问题，保障政府治理的各项政策得以贯彻执行。工会源头参与公共政策的制定和执行，帮助完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的中国实践，推动着我国协商民主的发展和民主治理水平的提升。

（二）工会参与经济治理，推动经济发展

现代国家治理需要发展国民经济，经济治理是国家治理的重要组成部分。经济治理以社会主义基本经济制度为基础。社会主义基本经济制度“在内涵上具有生产关系、分配关系以及与之相适应的经济运行体制规定性”。中国工会在坚持社会主义基本经济制度的基础上，参与经济治理，推动经济高质量发展。第一，中国工会致力于构建和谐劳动关系，推动劳资共建共享、互利双赢，这保障着稳定的生产秩序，为经济高质量发展提供了经济秩序支撑。第二，工会肩负生产建设职能和教育职能，通过教育培训、技能大赛等多种形式，提升职工的文化素质和劳动技能，推动建设高素质职工队伍，这为经济高质量发展提供了人力资源支撑。第三，工会发展基层经济民主，推动健全工作单位的民主管理制度，使职工能够通过职代会、职工董事和职工监事、劳资协商、职工恳谈会、沟通会、职工接待日、厂务公开等形式，参与工作单位的民主管理，落实知情权、参与权、表达权和监督权，这为经济高质量发展提供了经济民主支撑。第四，工会维护职工合法权益，确保初次分配中劳有所得，保障按劳分配经济制度的落实，激发职工的工作热情，为经济高质量发展提供了经济激励支撑。工会参与经济治理，协助国家提升资源动员能力和制度执行能力，助推社会主义基本经济制度优势转化为治理效能。

（三）工会参与文化治理，提升国家软实力

现代国家的文化治理需要维护国家历史文明传承和演进的道德价值，重塑国民意识形态体系，围绕社会主义核心价值观进行文化建设。新时代我国文化治理的核心要义是坚持和发展社会主义核心价值观，弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，增强民族自信心和凝聚力，提升国家软实力。我国工会参与文化治理体现在如下方面：第一，工会重视对职工的思想政治引领，通过宣传党的路线、方针和政策以及国家的法律法规政策，提升职工的思想政治觉悟，增强职工的使命感、责任感，引导职工认同并接受党的领导，增强爱国主义。第二，工会关注职工的精神文化需求，为其提供人文关怀，丰富其精神文化生活，使职工群众通过工会感受到党的温暖，提升安全感、获得感和幸福感，增强凝聚力和向心力。第三，工会重视劳动模范和大国工匠，通过各种资源和渠道，弘扬劳模精神、劳动精神和工匠精神，在社会中营造尊重知识、尊重劳动、尊重人才、尊重创造的氛围，动员职工爱岗敬业，激发职工的劳动热情和创新能力，弘扬社会主义先进文化。第四，工会引导职工弘扬社会主义核心价值观，践行新时代文明实践，广泛开展职工志愿服务活动。通过自我管理、自我服务的职工志愿服务实践，提升职工的思想道德水平，弘扬中华民族扶危济困、守望相助的传统美德。工会参与文化治理，有助于繁荣社会主义先进文化。

（四）工会参与社会治理，推动共建共治共享

社会治理是国家治理的组成部分。社会治理中，除党和政府作为治理主体外，还包括群团组织等多元参与主体。工会参与社会治理，致力于构建“党委领导、政府负责、工会协同、民主协商、职工参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，推动共建共治共享的基层社会治理创新。第一，工会致力于预防和调处劳资矛盾，推动劳资和谐与共建共治共享。工会坚持和发展新时代“枫桥经验”，通过基层民主管理、工会信访、劳动关系风险监测预警预报等，畅通职工利益表达通道，预防劳资矛盾；工会提供职工心理服务和危机干预，参与劳资纠纷调解，构建劳资矛盾调处化解机制，将矛盾化解在基层；工会实施集体合同制度，推进集体协商，在法治和德治之外，促进协商民主和基层自治，保障劳资共建共治共享。第二，工会将社会治理和服务重心向基层转移，将更多资源下沉到基层，为职工提供精准化、精细化服务，满足职工对美好生活的向往，使职工共享改革成果。工会重视职工就业，面向下岗职工、农民工、困难职工家庭高校毕业生等开展技能培训、创业指导和就业服务，帮助解决职工就业问题；工会参与养老、医疗、工伤、生育、失业等社会保险政策的制定与执行，保障社会保险政策切实惠及职工，工会举办职工互助合作保险，作为社会保险的补充，提升职工的社会保障水平；工会通过帮扶困难职工，联系引导社会组织为职工提供服务，发展职工志愿服务等方式，改善面向职工的公共服务供给。工会参与社会治理，使职工可以共享改革发展成果，推动实现共同富裕。

（五）工会参与生态治理，促进生态文明

生态治理是国家治理的重要组成部分。生态治理现代化要求形成政府、企业、社会组织、公民等多元主体合作共治的治理格局。党的十九大报告提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。2020 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出，要“发挥各类社会团体作用”，尤其是“工会、共青团、妇联等群团组织要积极动员广大职工、青年、妇女参与环境治理”，国家对工会参与生态治理提出要求。《中国工会章程》提出，工会要“努力促进经济、政治、文化、社会和生态文明建设”。工会参与生态治理具体表现为：通过环保宣传、教育培训和环保公益活动，使职工掌握环保知识，熟悉环保政策，增强生态文明理念；组织开展节能减排等生态环境主题的劳动和技能竞赛，征集节能减排、循环利用等合理化建议，动员职工进行环保技术创新，引导职工为生态治理作贡献；监督企业完善环境保护管理制度，促进节能减排和环境保护；监督劳动场所职业安全和卫生，推动企业履行社会责任。工会参与生态治理，扮演宣传者、推动者、践行者和监督者角色，保障了职工的长远利益，推动我国生态治理现代化。

三、新时代中国工会参与国家治理面临的挑战

工会参与国家治理并非一帆风顺，新时代以来，政治经济社会环境的变化，国家治理现代化要求的不断提高，职工需求的日益复杂化和多元化，工会参与国家治理面临一系列挑战。

（一）国家治理转型滞后制约工会作用发挥

国家治理现代化与工会作用发挥相互促进。作为国家治理工具，工会助推国家治理现代化；反过来，国家治理现代化是工会作用有效发挥的保障。国家治理转型滞后，对工会作用发挥产生不利影响。第一，在党政主导的国家治理中，党政权力大，工会往往依附于党政寻求合法性和发展空间，这容易加剧工会的行政化，使工会倾向于更多满足党政偏好和上级偏好，弱化对职工需求的回应，制约工会群众性提升。第二，地方党政对工会作为群团组织的定位不清晰，弱化工会社会属性。我国当前政治体制下，地方党政在治理中面临任务重、责任大、编制有限、人手不足等问题。地方党政对工会作为群团组织的定位不清晰，往往将工会视为政府工作的一部分，在行政任务重的时候会抽调工会干部充实到其他行政工作中，工会维护职工权益、服务职工的社会功能弱化。工会社会功能弱化对工会代表、反映并整合社会利益产生不利影响。

（二）职工群众需求多元化对工会整合能力提出挑战

市场经济下，我国职工群体日益分化，既包括国有企业、机关、事业单位的劳动者，也包括民营企业、外资企业、社会组织的劳动者。职工群众的劳动关系类型多样化，就业稳定性不同，面临的现实问题、劳动权益保障的诉求不一。劳动关系类型多样化、职工群众需求多元化对工会整合能力提出挑战。工会如何及时掌握不同领域的职工群众需求；工会在参与国家治理过程中，哪些职工群体的哪些利益优先得以被关注、置于政府的政策议程；这些问题和利益的优先次序如何随着形势的变化进行调整以确保社会公平；在政府之外，工会如何基于不同职工群体的现实状况，分类施策，有针对性地回应职工需求，解决职工所面临的现实问题；如何使处于不同层级、不同单位类型、不同劳动关系类型的职工群众都能认同工会，都能接受工会的影响，紧密团结在党的周围……这些均对工会的社会化整合能力提出挑战，成为摆在工会面前的现实问题。

（三）工会自身改革滞后制约参与治理的能力

与我国经济社会发展的现实、国家治理要求和职工群众的期待相比，工会改革依然滞后，这制约了其参与国家治理的效能。第一，工会行政化问题依然存在。工会是群团组织，不同于政府。密切联系群众、增强工会的群众性是新中国成立后工会历次改革的重要内容，改革的直接动力是党政要求。尽管历次工会改革都围绕去行政化、增强群众性展开，但从实际看，这些改革尚未从根本上改变工会脱离职工群众的问题。在党政利益与职工利益出现冲突，处于国家与社会之间、兼具政治性与群众性的工会往往会受到掣肘，很难代表并维护职工利益。第二，计划经济体制下福利工会的惯性依然存在，制约工会代表并维护职工权益基本职责的履行。职工发生权益侵害时，工会失语的现象依然存在。第三，工会基层组织薄弱，制约工会的团结和服务功能，阻碍工会参与基层治理效能提升。工作形态的急剧变化，职工工作不稳定性增强，工会尚未在所有工作领域中实现全覆盖。即使建立了工会，基层工会依附于企业行政，独立开展工作的意愿和能力不足。社会化工会工作者的引入虽然在一定程度上减少了对企业行政的依赖，但社会化工作者面临深入联系职工群众不足、合法性差等问题。“挂牌工会”“空壳工会”等的存在，对工会形象产生负面影响，加剧了社会对工会的偏见和负面认知。工会自身改革滞后，削弱了工会参与国家治理的效能。

（四）工会参与国家治理的资源亟待扩展

第一，工会参与国家治理的制度资源亟待完善。目前工会参与国家治理的制度化渠道还比较有限，而且这些制度在各层级治理、产业治理、属地治理中发展不平衡、不充分，尚未形成“党委领导、政府负责、工会协同、民主协商、职工参与、法治保障、科技支撑”的制度化、规范化运行机制。第二，工会参与国家治理的行政资源需要进一步扩展、整合。劳动事务涉及面广，国家治理需要工会参与的领域多。工会参与作用的有效发挥，不仅需要党委、政府的重视，更需要工会与分管不同领域公共事务的政府部门之间形成经常性互动和合作。目前，工会参与国家治理的行政资源分散，工会参与呈现碎片化。工会参与各政府部门负责的公共事务治理不平衡、不充分，工会有效参与的范围和程度参差不齐，尚未实现工会参与的整体化设计、系统化运作和专业化发展。第三，工会参与国家治理的社会资源亟待扩展，工会团结社会力量参与国家治理的能力不足。工会被赋予枢纽型社会组织的角色，要对劳动领域的社会组织进行政治引领、示范带动和联系服务。这些社会组织具有群众性、专业化优势，能够为工会参与国家治理提供必要的支撑。目前，工会尚未充分挖掘这些社会组织在国家治理中的潜力和活力。第四，工会参与国家治理的科技资源需要进一步充实。科技不仅可以用于提升生产力，其在民主政治中也具有重要作用。目前工会参与国家治理中，科技资源的使用不够丰富，对职工大数据的挖掘和把握不够，科技手段的运用存在提升空间。

四、中国工会参与国家治理的发展展望

工会参与国家治理作用的有效发挥，需要深入推进国家治理现代化进程，在坚持党领导工会的基础上，优化党与工会关系；完善政府治理，重视工会参与；深化工会改革，提升工会参与国家治理的能力；重视社会力量，拓展工会作用发挥的资源和手段。

（一）加强和改善党的领导，优化党与工会关系

国家既需要发挥工会作为治理工具的作用，又需要防止工会脱离党的控制。完善工会参与国家治理，需要在坚持党的领导的基础上，转变各级党组织的治理观念，充分认识到群团组织在党治国理政中所具有的独特优势和重要价值，不断加强和改善党的领导，优化党与工会关系，把坚持党的领导与工会依法自治有机结合起来，为工会参与政治治理、经济治理、文化治理、社会治理和生态治理创造更有利的条件。第一，党组织要关注工会工作，将工会工作纳入党的整体工作进行统一规划和部署，明确工会政策和发展方向，实现党与工会的共同发展，避免工会工作边缘化。第二，党要持续推动工会深化群团改革，去机关化和行政化，增强政治性、先进性和群众性，增强工会在职工中的认同感，提升工会的社会合法性，这是工会代表性的根基，是工会参与国家治理的前提。第三，党组织要主动掌握职工状况、工会发展状况，及时了解职工和工会面临的问题和困难，及时回应职工诉求和工会需求，帮助解决工会工作面临的困难和问题，为工会依法依章程自主开展工作、更好联系和服务职工、更好参与国家治理创造条件，提供保障。

（二）完善政府治理，重视工会参与

工会参与政府治理的完善，需要深入推进人民满意的服务型政府建设，为工会参与提供保障。第一，要完善政府治理，改变政府过于主导社会、对社会放权不足的弊端。政府要向工会等群团组织进行充分的赋权赋能，使工会可以依法、依章程自主开展工作，减少对政府的过度依赖，减少行政化，使工会将更多精力和资源用于联系和服务职工上，增强工会的群众性，扩大其在职工中的影响力。第二，要提升政府治理的开放性，形成“党委领导、政府负责、工会协同、民主协商”的制度化治理机制，拓展工会参与政府治理的制度资源，加强工会与各政府部门的经常性互动与制度化合作，强化具体公共事务治理的工会参与，提升政府治理的科学化、民主化水平。扩展三方协商机制的范围，将更多涉及劳动、职工的经济社会议题纳入三方协商的范围，在公共决策过程中，政府要及时听取、充分吸纳工会意见，使工会等群团组织能够有效参与公共治理，推动我国社会主义协商民主发展，减少政府决策失误对职工可能造成的不利影响，从源头上预防社会矛盾的出现。在经济社会政策的执行、监督等环节，政府要为工会参与治理创造良好条件，提供运行机制保障，通过工会的有效参与，保障政策得以贯彻落实，维护社会公平。

（三）工会自身深化改革，提高参与国家治理的能力

工会自身深化改革，提高参与国家治理的能力，是工会提升参政效能的必由之路。第一，工会要深化去行政化改革，不断提升工会的群众性。工会参与国家治理源于党政所需，但其效能实现却有赖于其群众性，有赖于其能否深入群众，切实代表和维护职工群众的社会诉求。赖若愚曾指出，“脱离群众是工会最大的危险。脱离了群众，工会就没有了生命。工会的生命、工会所有的力量在于联系群众，失去了群众，工会什么力量也没有”。无论是自上而下将党的政策贯彻到职工群众中去，还是自下而上将职工群众的社会诉求反馈到党政机构，均要求工会关注职工群众利益和社会诉求。为此，要在各层级治理中，强化工会代表并服务职工的定位，提升工会独立开展工作的意愿和能力。要优化工会工作的评价标准，提高职工满意度在工会工作绩效评价中的比重，促使工会致力于满足职工需求而非政府偏好，更好履行组织动员和服务职工的职责，提升工会参与国家治理的效能。第二，要改变工会基层组织薄弱的状况，扩大工会覆盖面，激活基层工会活力。工会要适应工作形态变化的形势，通过多种渠道，将尚未加入工会的职工组织起来，实现工会组织的全覆盖。在建立工会的地方，要提升基层工会活力，更好联系和服务职工，通过工会维权和服务功能的发挥，切实满足职工需求，增强职工对工会的认同感。第三，工会自身要增强参与国家治理的主动性，积极拓展政治资源、行政资源，与党委和政府的各部门之间形成制度化合作。在党委领导下，工会要善于整合党政资源，与党的部门以及人社、公检法、司法、市场监管、税务、财政、监察、应急、民政等政府部门间建立经常性联系，形成制度化互动和合作，通过协商拟定政策方案、联合发文、联合执行政策等方式，更好“借力”党政权力，推动合作治理，提升工会参与国家治理的成效。第四，工会要强化干部培训，使工会干部既懂工会工作，又熟悉公共管理和国家治理的规律，能将工会工作与参与国家治理很好地融合，提升工会干部参政议政的能力。

（四）整合社会力量，拓展工会作用发挥的资源和手段

国家治理现代化，要求聚合多元化的治理资源，进行优势互补，提升资源配置效率。在“党委领导、政府负责、工会协同、民主协商、职工参与、法治保障、科技支撑”治理格局中，党政赋权赋能是工会参与的基础，与此同时，工会还需要整合社会资源，丰富工会作用发挥的资源和手段。第一，工会应深入挖掘职工资源，利用各层级的政治、经济、文化和社会参与制度，引导职工有序参与各层级、各领域的治理，使工会的组织参与和职工的个体参与有机结合起来，发展参与式民主，提升民主治理水平。第二，工会要深入挖掘社会组织资源。工会被赋予枢纽型社会组织的角色，对劳动领域的社会组织进行政治引领、示范带动和联系服务。通过委托、购买服务、凭单制等方式，工会可以利用社会组织资源，接长工会工作的手臂，引领聚合更多社会组织资源为职工提供服务，在服务职工的同时，实现工会有序组织化的目标。工会还应充分发挥社会组织专业优势，团结社会组织参政议政，在公共政策议程设定、政策规划、执行与评估等国家治理各环节中发挥作用。第三，工会要充分利用科技力量和科技资源，创新“互联网+工会”服务模式，在深入把握职工大数据的基础上，打造数字化、智能化、便利化的职工服务平台，使职工可以在线获得便捷、优质的服务，与工会之间实现零距离互动。工会服务的优化有助于增强职工对工会的认同感，夯实工会参与国家治理的社会基础。