平台权力的扩张与规制

□陈 鹏

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002）

互联网、大数据、云计算和人工智能等现代科技的出现及其快速发展，在对人类的生活方式和生产方式产生重大影响的同时，也推动着资源配置方式和商品交换形式发生着深刻的变革，以网络平台为载体的平台经济这一新型的经济形态开始出现。与传统的经济模式不同，平台经济突破了国别和地域给资源配置和要素流动带来的阻碍，使得资源配置效率和要素流动速度得以有效提升。同时，平台空间能够为海量的用户提供在线交流和在线交易的机会。近年来，平台经济规模迅速扩大，平台经济模式正在对传统的经济模式产生巨大的冲击，平台企业在部分领域和市场中的垄断地位和独占优势日渐凸显，并由此催生出平台权力这一新型的权力类型。平台权力的出现，使得传统的公权力和私权利的二分模式开始向公权力、私权利和私权力的划分格局转变。平台权力的扩张，对既有的权力配置方式和权力运行格局产生了深刻的影响。面对已经出现且日渐强势的平台权力，深入分析平台权力的基本内涵、主要特征和主要内容，对平台权力强势扩张所引发的治理难题和治理风险进行梳理并采取有效的应对之策，是当前包括我国政府在内的世界各国政府必须要认真面对的平台治理议题。

一、问题缘起和研究综述

平台经济的出现，在推动资源配置方式和市场交易模式发生深刻变革、不断提升资源配置效率和市场交易便利度的同时，也使得创建平台和维护平台运行秩序的平台企业在国民经济和社会发展中的影响力和控制力不断增强，进而对公平竞争的市场秩序产生了一定程度的不利影响。近些年来，伴随我国平台经济的快速发展，部分行业和领域内平台企业的市场占有率不断提高，少数超级平台企业的垄断地位开始确立。这些平台企业不仅占据了绝大部分的市场份额，而且其制定的平台规则在平台空间治理中居于主导地位，平台企业在市场治理和国家治理中的影响力和控制力不断增强，平台治理正日渐成为学界和政府部门关注的焦点。目前，学界和政府部门对于平台企业和平台治理问题的研究主要集中于如何治理平台企业的垄断问题和如何认识平台经济的竞争模式等方面。例如，熊鸿儒对当前我国数字经济发展中的平台垄断问题进行了分析，认为平台治理应坚持包容审慎、开放透明、灵活有序的监管原则，多措并举完善反垄断规制体系，提升监管能力；曲创和刘重阳对互联网平台经济的中国模式进行了分析；周辉基于政府与平台企业间关系的视角，对网络平台治理的理想类型与善治目标实现的路径等问题进行了论述；阿里尔·扎拉奇和莫里斯·E.斯图克对超级平台企业发展过程中出现的算法垄断与场景欺骗等问题进行了论述。

平台企业垄断问题的出现，与平台经济这一新型经济形态的组织方式和运作机理存在密切的关联。破除平台企业垄断、推动形成公平公正有序竞争的平台市场秩序，有助于更好地保障平台经济规范有序健康地发展。不过，平台治理不仅要关注平台企业的垄断地位该如何破除以及平台经济应当采用何种竞争模式等市场监管难题，而且也要注意到少数超级平台企业的影响力和控制力已经逐步从经济领域扩张到政治和社会领域，少数部分超级平台企业凭借其在技术上的优势地位和经济领域的垄断地位，已经成为平台权力这一新型权力的拥有者，并借此对现有的国家治理秩序和全球治理格局产生一定程度的冲击。马长山教授认为，“社会权力的崛起改变了传统的国家与社会的二元对立框架，形成了智能互联网时代的公权力—私权力—私权利三元博弈新格局”。但从学界现有研究成果来看，有关平台权力问题的研究主要集中于平台权力的扩张与异化的表现、平台权力结构、平台权力治理面临的法治困境等方面，尚缺乏对平台权力的基本内涵、基本特征和主要内容等问题的系统论述，对于如何有效防范平台权力的无序扩张以及如何有效规制平台权力的运行等问题也缺乏较为深入的分析。

二、平台权力：一种新型的权力形态

权力是政治学领域的一个基本概念，“犹如在物理学上能是基本概念一样”。马克斯·韦伯认为，“权力意味着在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上”。在R.H.陶奈看来，“权力可以被定义为一个人或一群人按照他所愿意的方式去改变其他人或群体的行为，以及防止他自己的行为按照一种他所不愿意的方式被改变的能力”。《布莱克维尔政治学百科全书》中对于权力概念的解释是，“权力是一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力”。从上述学者和《布莱克维尔政治学百科全书》对于权力概念的解读来看，权力可视为一个个体或组织凭借自身的某些优势或所占据的某种地位，而拥有的影响或控制其他个体或组织的决策结果和行为过程的能力。

权力通常指的是公权力，归属于人民和国家机关等主体，而企业等私主体一般不能拥有和行使公权力，权力与私主体之间通常难以兼容。例如，在我国，一切权力属于人民，人民通过一定的方式和程序将权力赋予国家权力机关等公权力主体来行使。不过，由于平台经济的快速发展，政府需要投入相当数量的人力、物力和财力对海量的平台用户信息和平台交易进行监管。“而政府管理部门无力面对海量的信息和交易，便把一些公法审查义务交给网络服务提供者，进而赋予其公法审查权力，并造成了‘避风港原则’与‘防火墙’之间的内在张力。于是，平台就具有了自身运营的管理权和政府转加的公法审查权，形成了日益庞大的、具有某种公权特征的私权力”，即平台权力。

（一）平台权力的基本内涵

互联网特别是移动互联网和5G通信技术的出现以及人工智能技术的快速发展，人类社会的生产方式、生活方式和交往形式发生了深刻的变革，智能互联社会时代已经到来。智能互联社会的到来，不仅使得人类社会的资源和生产要素的配置方式和配置格局发生了巨大的变革，而且也对国家权力的配置方式和配置格局产生了深刻的影响，“权力与私主体之间是可兼容的”趋势愈发明显，在国家权力之外催生出一种新型的归属于平台企业这种私主体所有的权力形态——平台权力。“在智能互联网社会，互联网平台、数据公司等新兴商业组织塑造着全新的经济业态、商业模式和交易规则，成为日益重要的新型法律关系主体，它具有此前法律关系主体所不可想象的‘准立法权’‘准行政权’和‘准司法权’。”作为一种新型的权力形态，平台权力是指随着平台经济的快速发展和超级平台企业在国民经济和社会发展中影响力和控制力的不断增强而出现的，由少数超级平台企业所掌握的影响和支配平台空间内的经营者、消费者等平台主体行为的能力。依据平台权力的运行过程，可以将平台权力分为平台准立法权、平台准行政权和平台准司法权三种主要类型。

（二）平台权力的主要特征

近年来，平台经济作为一种新型的经济形态开始出现，并在世界各国得到了快速的发展，超级平台企业凭借其在特定领域和市场中的垄断或独占地位，深刻影响着经济社会发展进程和公共政策议程，平台权力开始日渐凸显，对传统的权力配置方式和权力配置格局产生了深刻的影响。与立法权、行政权、司法权和监察权等公权力相比，掌握和行使平台权力的主体是超级平台企业，平台权力是平台私权力和平台公权力的有机结合，平台权力的形成与发展是一个部分公权力逐步私有化的过程，平台权力的拥有者与平台权力的实施对象之间存在着严重的地位不对等和信息不对称。

一是掌握平台权力的主体是超级平台企业。平台权力是伴随平台经济的崛起和平台企业的快速发展及其实力的不断增强而出现的新型权力形态，平台权力归属于平台企业所有。互联网平台企业是借助互联网特别是移动互联网和智能终端而发展起来的企业形态。互联网平台企业的进入门槛相对较低，但行业内的竞争异常激烈。少数拥有资本优势和数据、算法等技术优势的平台企业可以凭借持久的价格战和先进的技术战，不断提高自身的市场占有率，绝大部分小型平台企业会随之逐步退出市场，超级平台企业由此形成并日渐强大。由于平台企业之间的竞争非常激烈，因此并不是所有的互联网平台企业都能够掌握和行使平台权力，那些在市场中拥有垄断或独占地位的头部互联网平台企业逐步掌握了平台权力，少数超级平台企业才是真正能够掌握和行使平台权力的主体。

二是平台权力是平台私权力和平台公权力的有机结合。权力最早是一个政治学的范畴，是指一种影响他人或者要求他人服从和执行特定指令的能力，人民是权力的所有者，国家机关是权力的行使者。但是，伴随企业的出现和社会组织的崛起，私权力这一与公权力相对应的权力形态开始出现。依据权力的终极来源及其行使是否关系到公共利益为标准，可以将权力划分为公权力和私权力两种类型。

作为一种新型的权力形态，平台权力既具有私权力的属性，也拥有公权力的特征，是平台私权力和平台公权力的有机结合。首先，从平台的创建和运行的视角来看，平台企业创建的平台是平台企业用来拓展客户数量和增加利润来源的重要空间。其次，我们也要看到，平台空间虽然是由平台企业创建的无形网络空间，但这种空间与线下有形的市场一样也属于市场，国家机关特别是国家行政机关中的市场监督管理机关在平台空间的运行和治理上应该要发挥重要的作用。但是，从平台企业在平台运行和平台治理中实际拥有的权力来看，平台企业不仅是平台空间的创建者和保障平台空间平稳运行技术的供给者，而且也是平台空间规则的制定者、平台空间规则的执行者和平台空间内部不同主体之间纠纷的裁判者以及裁决结果的执行者或监督者，平台企业实际上行使了部分原本属于国家立法机关、国家行政机关和国家司法机关的权限，而这部分归属于平台企业行使的权力就是平台公权力。

三是平台权力的形成与发展是一个部分公权力逐步私有化的过程。在我国，从公权力的终极来源来看，一切权力都来源于人民。人民通过直接选举或者间接选举产生代议机关，代议机关代表人民直接行使公权力，或者将部分公权力赋予行政机关、司法机关和监察机关来行使。与公权力的来源和行使路径不同，平台权力是由超级平台企业拥有和行使的权力。但是，平台企业所拥有和行使的平台权力中的部分权力，原本属于公权力的范围，平台权力的形成与发展实际上是一个部分公权力逐步私有化的过程。例如，规范和调节市场运行秩序、维护公平竞争的市场环境是政府的重要职能。为此，政府依据《宪法》和相关法律制定了部分规范和调节市场运行的行政法规和政府规章，国家市场监管总局和各级地方市场监管部门分别对各自管辖区域内市场主体的生产、销售等行为进行监管。如果出现企业等市场主体之间的不正当竞争、部分市场主体的垄断行为、消费者与经营者之间的争端等问题，国家市场监管总局和各级地方市场监管部门有权依据属地管辖的原则进行处理。而且，当消费者与经营者之间、经营者与经营者之间在市场交易中出现矛盾和纠纷时，也会主动寻求市场监管部门的介入或者向司法机关寻求化解路径。

在平台空间内，平台企业制定了一定数量的平台规则。“在现实空间中，平台即便提供交易规则，对其利用者的约束力也是很难内化在他们之间的交易活动之中。但是，网络空间里的数字化交易一般必须按照平台提供者(控制者)设定的规则完成”，平台企业制定的这些规则是平台空间内的经营者、消费者等经营主体必须要遵守的。平台空间内的经营者之间、经营者与消费者之间如果出现交易争端，通常也是交由平台企业设立的相关部门来进行裁决和处理，平台内部分违反平台规则的经营者会因此而受到平台企业的经济处罚。比如，淘宝、天猫、腾讯、美团、京东和苏宁易购等平台企业专门设立了消费者投诉平台，并制定了相应的争端处理机制，“淘宝、京东、腾讯等每年都会处理数十万件纠纷”。

四是平台权力的拥有者与平台权力的实施对象之间存在严重的地位不对等和信息不对称。国家行政机关作为行政主体，与行政相对人在行政关系中处于明显不对等的地位。但是，行政权力在实际运行过程中会受到一定程度的约束和制约，各级政府和政府部门必须要依宪行政和依法行政。首先，《宪法》、法律和相关的法规对行政权的运行做出了必要的规范，各级政府和政府部门的权力清单和责任清单，对各级政府和政府部门拥有的权力以及要承担的责任进行了明确。其次，如果行政相对人认为行政机关及其工作人员在行使行政权力的过程中存在不当之处，有提起行政复议和行政诉讼的权利。最后，如果行政机关及其工作人员因权力行使不当给行政相对人的权益构成了侵害，行政相对人拥有获得国家赔偿的权利。但是，在平台权力运行的过程中，平台权力的范围和运行流程并未得到明确的规范和有效的约束，平台企业拥有创制新的平台权力的权力，平台企业在平台空间中处于较为强势的地位。平台用户和入住平台空间的第三方卖家等主体，如认为自身的合法权益被平台企业侵害，通常也很难寻求到有效的申诉渠道和利益补偿机制来主张自身的合法权利并捍卫自己的合法权益。在平台空间内，“由于数字化交易必须遵循相应的技术规则，所以，网络环境下的平台提供者(控制者)所设定的交易规范可以直接内化在交易活动中，具有直接的实施效力。具体的例子可见淘宝网的淘宝规则体系和腾讯开放平台的系列应用接入政策与规范。也就是说，在网络平台的控制者与使用者之间存在着典型的影响与被影响，乃至支配与被支配的关系”。目前，伴随平台经济的快速发展，平台企业跨区域整合和配置资源的能力进一步提升，少数超级平台企业在市场治理、社会治理和政府治理中的影响力和控制力不断增强，平台权力的扩张态势日渐凸显。

（三）平台权力的主要构成

移动互联网的出现和人工智能技术的快速发展，使得人类逐步进入到智能互联时代。在智能互联时代，人类社会数字化生存的特征愈发明显，平台在人们的生产、生活、社交、工作和学习等方面的重要性和影响力不断提升。“平台一旦形成，就活跃起来，具有自觉与自主发展的自组织特性”，而这正给少数超级平台企业拥有的平台权力的生成和扩张提供了有力的支撑。依据公权力的运行过程，权力通常被划分为立法权、行政权和司法权三种类型。参照公权力的划分习惯，作为一种包含私权力和公权力的新型权力形态的平台权力，依据其运行过程可以将其划分为平台空间的准立法权、平台空间的准行政权和平台空间的准司法权三种类型。

一是平台空间的准立法权。平台空间的准立法权主要指的是平台企业所拥有的平台规则的制定权。平台空间是一个由平台企业创建的，包含平台企业、入驻平台的经营者和在平台上注册的平台用户等多种类型平台主体的无形网络空间。平台空间内不同类型平台主体之间的关系如何规范和调节，是平台企业在创建平台空间时必须要解决的问题。因为这不仅关系到平台空间能否平稳有序地运行，而且也关系到平台消费者的数量是否能够持续不断地增加，进而影响到平台企业的利润空间。为此，平台企业在通过建设平台基础设施来构建平台空间的同时，也需要着手制定并不断修改和完善平台规则，用以明确各平台主体的权利与义务，规范和调整平台空间内不同主体之间的关系。平台规则的制定、修改和完善，有利于处理好平台企业、平台经营者和平台消费者等多元平台主体之间的关系，为平台空间治理秩序的建立和维系提供了规范和依据。而正是在不断地制定、修改和完善平台规则及其相关条款的过程中，平台企业也逐步掌握了平台空间的准立法权。

二是平台空间的准行政权。平台空间的准行政权主要指的是平台企业所拥有的平台规则的执行权和对违反平台规则行为的惩戒权。从本质上来看，平台空间是平台企业建立的用于谋取特定经济利益或其他目的的网络平台。平台空间拥有明显的规模经济特征，平台用户数量只有达到一定的规模，方能显现出平台经济相比于传统经济模式的优势。不过，伴随平台经营者、平台消费者等平台用户数量的不断增加，平台空间内各主体之间的关系也变得日趋复杂，平台经营者之间的竞争也日趋激烈。为了确保平台空间能够有序平稳地运行，平台企业除了需要不断地制定、修改和完善平台规则外，还需要严格执行平台规则，要对平台空间内各类平台主体违反平台规则行为的性质进行认定，然后在综合考虑违反平台规则行为的事实、情节及其造成的后果等因素的基础上，依据相应的平台规则来对特定的平台主体进行惩戒。目前，淘宝、天猫、京东、苏宁易购等平台企业都设立了专门的部门，对入驻平台的经营者执行各自所制定的平台规则的情况进行定期或不定期的检查，同时接受平台消费者对于平台经营者和平台的投诉，然后对违反平台规则的行为进行相应的处罚和惩戒。例如，阿里巴巴公司旗下的淘宝网规定，对于违反淘宝网交易规则的经营者和消费者，阿里巴巴公司和淘宝网拥有对其实施店铺屏蔽、限制发布商品和发货、限制买家购买行为、限制登录和使用阿里旺旺等处罚和惩戒权，对于情节严重的经营者，阿里巴巴公司和淘宝网甚至可能会对其实施关闭店铺、公示警告、查封账户等处罚措施。

三是平台空间的准司法权。平台空间的准司法权主要指的是平台企业拥有的对平台空间内各类型平台主体之间的争议进行裁决的权力和对部分已生效裁决的强制执行权。平台权力是一个由平台空间的准立法权、平台空间的准行政权和平台空间的准司法权组成的权力体系。平台空间的准立法权为平台空间秩序的建构确立了依据，平台空间的准行政权为平台空间秩序的维系提供了保障，但是这并不能就此确保平台空间内各类型的平台主体之间不发生争议。如果平台空间内的平台经营者之间、经营者与消费者之间、消费者与平台企业之间、经营者与平台企业之间发生了争议，而存在争议的一方或者双方对平台企业实施的处理行为或处罚、惩戒等处理结果不满的话，就需要由一个相应的机构来行使对平台空间内各类型平台主体之间争议进行裁决的权力，而这种权力就是平台空间的准司法权的主要内容。同时，拥有平台争议裁决权的机构对平台主体之间的争议进行裁决后，如果裁决协议不能得到争议的一方或者双方主动执行的话，就需要平台企业拥有一定限度的强制执行裁决的权力，而这种对裁决的强制执行权也是平台空间准司法权的重要内容之一。

三、平台权力的扩张与国家权力运行格局的深刻变革

平台权力的归属及其运行格局与国家权力的归属和运行格局存在显著的差异，平台空间的准立法权、平台空间的准行政权和平台空间的准司法权不仅归平台企业所有，而且完全由平台企业来行使，平台空间中其他类型的主体难以对平台企业行使平台权力的过程进行有效的约束和监督，平台权力的运行呈现出平台企业一家独大、其他类型的平台主体处于受其影响和支配的格局。随着平台经济规模的不断扩大和少数超级平台企业在特定行业和市场中影响力和控制力的不断增强，平台权力呈现出明显的扩张态势，进而对现有的国家权力配置和运行格局以及国家治理秩序产生了深刻的影响。

（一）平台权力在立法权上的扩张，使得平台企业在立法权上对国家立法机关完成了部分的替代，平台规则成为平台空间治理的主要依据。从国家权力的运行格局来看，立法权通常是由国家的立法机关来掌握的。20世纪50年代以后，政府对国民经济和社会发展干预范围的扩大和干预程度的加深，行政国家开始崛起，行政立法权开始出现并不断扩大。不过，行政立法权的出现及其不断扩大，并没有从根本上改变拥有行政立法权的行政机关要依据国家立法机关所制定的宪法和法律，来制定更加明确且更具操作性的行政法规的权力运行格局，行政机关并没有在立法权上完成对国家立法机关的替代。但是，随着平台经济的快速发展和平台用户数量的急剧增加，平台空间逐渐成为一个既与现实空间分离，又与很多组织和大多数人的生产、生活、工作、学习等活动密切关联的虚拟空间，而平台企业所制定的平台规则则是调整和规范平台空间内不同主体之间关系的主要依据，正如同国家立法机关所制定的法律规范在现实空间中所发挥的作用一样。随着部分领域和行业内头部平台企业市场占有率的不断提升，少数超级平台企业所制定的平台规则在平台空间中所发挥的作用愈发地重要，平台企业在立法权上对国家立法机关完成了部分的替代。而且少数超级平台企业所制定的平台规则，在名称、结构等方面也与立法机关制定的法律法规非常地相似，平台规则正成为平台空间治理的主要依据。例如，以阿里巴巴公司制定的《淘宝游戏平台管理规范》为例，该管理规范的第一部分就明确了本管理规范制定的目的、依据、适用范围、效力等级等问题，与一般的法律法规的规定高度相似。

（二）平台权力在执法权上的扩张，使得平台企业在行政权上对国家行政机关完成了部分的替代，平台企业成为平台空间治理的主导力量。平台空间是一个跨越国别和地域的无形网络空间，入驻平台空间的经营者、消费者可能来自世界不同的国家或地区。政府的市场监管部门在对平台空间内的交易行为进行监管时，会受到以属地管理为主要原则的市场监管体制机制的束缚，致使政府的各级市场监管部门通常难以对平台市场进行及时有效的监管，呈现出线下监管强与线上监管弱并存的格局。在平台运行的过程中，这些来自不同国家或地区的经营者和消费者之间如果出现了交易上的争议，或者发现某个经营者或消费者违反了平台规则，通常会选择向创立平台的平台企业所设立的相关部门反映或投诉，然后由平台企业设立的专业部门来对违反平台规则的平台主体进行相应的处罚。而在对违反平台规则的主体进行处罚的过程中，平台企业实际上行使了原本应该由政府和政府市场监管部门来行使的行政执法权限，平台企业在行政权上对国家行政机关完成了部分的替代。例如，阿里巴巴公司制定的《淘宝规则》第四条第一款规定：用户应遵守国家法律、行政法规、部门规章等规范性文件。对任何涉嫌违反国家法律、行政法规、部门规章等规范性文件的行为，本规则已有规定的，适用本规则；本规则尚无规定的，淘宝有权酌情处理。依据该条款的规定，淘宝除了可以制定平台规则外，也是平台规则的执行者。与此同时，为了有效打击平台经营者违反平台规则的行为和更好地处理平台经营者之间、平台经营者与平台消费者之间的关系，阿里巴巴公司于2014年成立了淘宝网判定中心，专门用于对平台经营者、消费者违反平台规则行为的性质进行界定，并处理相关的平台纠纷。

（三）平台权力在司法权上的扩张，使得平台企业在司法权上对国家司法机关完成了部分的替代，平台企业成为平台纠纷处理的裁判主体。由于平台空间是一个跨国别、跨地区的虚拟空间，平台空间内的经营者和消费者可能来自世界不同的国家或地区，司法管辖上的属地原则和属人原则在平台空间治理上通常难以有效地适用。于是，平台规则就成为来自不同国家或地区的消费者和经营者必须要接受并遵照执行的规范，平台空间内的经营者之间、消费者之间以及经营者与消费者之间出现的纠纷，通常也交由平台企业依据平台规则来裁决。为此，很多平台企业设立了专门受理和裁决平台空间内的经营者之间、消费者之间以及经营者与消费者之间纠纷的部门，而这就使得部分平台企业在司法权上对国家司法机关完成了部分的替代。例如，《淘宝服务协议》规定，如果淘宝会员中的任一方或双方共同提交淘宝要求调处，则淘宝作为独立第三方，有权根据单方判断做出调处决定。

四、应对和规制平台权力的基本路径

平台权力的不断扩张，超级平台企业所拥有的平台权力在塑造平台空间治理秩序和改善平台治理绩效的同时，也对国家机关的立法权、行政权和司法权等国家公权力构成了部分或者完全替代的威胁，进而对政府主导的国家治理秩序和由国家主导的全球治理格局产生了深刻的影响，对平台权力进行规制的重要性正日渐提升。平台权力的生成与扩张，与少数超级平台企业拥有的市场优势、数据优势、算法优势和平台优势等密切相关。平台权力的规制，需要从划定平台企业所拥有的平台权力的边界，强化对平台权力运行过程的监管，保护平台用户的数据安全和严厉打击平台企业滥用垄断和优势地位进行的违法犯罪行为等方面着手推进。

（一）划定平台权力范围和边界，限制公权私有化。平台经济模式的出现和平台经济规模的不断扩大，在提升资源配置效率、优化资源配置格局和为经济发展创造出一个新的增长点的同时，也使得平台空间在人们日常生活、工作、学习以及经济社会发展中的重要性日渐凸显，平台治理难题不断增多，政府承担的平台治理任务也随之不断加重。平台企业所拥有的平台权力的行使，为平台治理规则的制定、平台治理难题的化解和平台治理能力的提升提供了有力的保障，减轻了政府及其相关部门在平台治理上的治理负担，在很大程度上弥补了政府和有关政府部门在平台治理上的人力资源、物力资源、技术设施和治理工具等方面的不足。不过，我们在看到超级平台企业在利用平台权力化解平台治理难题、改善平台治理绩效的同时，也不能忽略了超级平台企业这一掌握平台权力主体的性质，超级平台企业背后的资本会在寻求利润最大化的动机的驱使下不规范地使用平台权力。

“平台方为达到自身目的，极易违反权力的运行规则，对其他参与方利益和资源进行恣意约束，而权力的滥用或疏忽不仅会造成平台上多边客户利益的重新分配，还会因此引起汇聚在平台上其他社会主体价值的收益或减损。平台方为了实现预期的盈利目标，会通过权力意志来管制平台，甚至‘不择手段’地采取某些措施，进而可能对社会产生不同程度的影响。”为此，需要对超级平台企业所掌握的平台权力的范围和边界进行明确，由中央政府或省级政府的市场监管部门制定平台权力清单、平台责任清单和平台负面清单来限制公权私有化的态势，最大限度地将平台权力限制在公权力可以有效监管的范围内。一是制定平台权力清单。平台权力清单是对平台企业特别是超级平台企业在平台规则制定、平台规则执行、平台争议化解和平台违规行为处罚等方面拥有的具体权限，平台企业在使用平台权力时不得突破平台权力清单规定的范围和边界。同时，政府监管平台空间能力和水平的不断提升，平台权力清单需要不断地调整，构建平台权力动态调整机制非常必要。二是编制平台企业责任清单。权力与责任是相对应的，平台企业在拥有和行使平台权力的同时，也需要承担一定的平台责任，而平台企业责任清单就是对平台企业在平台空间建立和运行过程中所应承担的具体责任的归纳总结。平台企业责任清单的编制要按照与平台权力清单一一对应的原则来编制，进而对平台企业平台权力的运行起到严格的规范和约束作用。三是制定平台权力负面清单。平台权力从本质上来说是一种归平台企业掌握的私权力。平台权力的行使，不能对法律秩序、公共利益、公共安全和国家利益等构成冲击或侵害。为此，在编制平台权力清单和平台企业责任清单的同时，还需要编制平台权力负面清单，明确平台权力的运行不能涉足的范围和禁区，最大限度地保障公权力在国家治理秩序和全球治理格局中发挥应有的作用，积极防范平台权力的运行给国家治理和全球治理造成的冲击，最大限度地保障公民权利，防止合法的公民权利被平台权力侵害。

（二）强化平台反垄断监管，维护平台空间权力运行秩序。平台经济的进入门槛较低，平台企业之间的竞争异常激烈。平台企业之间竞争的不断升级，特定行业或领域内平台企业的数量开始逐步减少，头部平台企业在整个行业或领域内的市场占有率也随之逐步提高，超级平台企业的垄断问题开始出现。在平台治理的实践中，掌握平台权力的超级平台企业通常就是在一定的行业或领域内处于垄断地位或拥有独占优势的头部平台企业，这些平台企业不仅在经济上的优势明显，而且平台空间的运行秩序和运行格局也处于其支配之下。因而，对于平台权力的规制，不仅要编制平台权力清单、平台责任清单和平台权力负面清单，还需要进一步强化平台反垄断监管工作，以此从根本上消除超级平台企业凭借经济上的优势滥用平台权力的不确定性风险。平台反垄断监管工作的开展，需要秉持包容审慎监管的原则，处理好鼓励平台创新和保障平台安全之间的关系，不断提升平台反垄断监管工作的法治化水平，以实现维护平台空间权力运行秩序和推动平台经济规范持续健康发展的目的。

（三）规范平台数据获取和使用，强化平台用户数据安全保障和算法运行监管。“知识和信息一直是生产力和权力的重要源泉。”平台企业所掌握的平台权力之所以能在经济社会发展和平台治理中发挥重要的影响力和控制力，与平台企业掌握了海量的大数据和深度学习算法密切关联。一方面，平台企业除了掌握注册用户的公民身份信息类的数据外，还掌握了平台活跃用户的日常交易类的数据、社交互动类数据、活动与地理信息观测类数据等。通过对这些类型的数据进行分类和关联聚合，平台企业可以较为准确地还原、判断并预测每个平台活跃用户个人的社会生活场景和社会关系网络，进而对此实施精准的广告推送和商业营销，进而提升客户管理的水平和商业营销成功的概率。但是，如果平台用户的这些数据被不法分子所掌握或者被平台企业用于不法的目的，则会引发金融诈骗、侵害个人隐私等不良后果。另一方面，超级平台企业在大数据的采集、存储、整理和分析以及人工智能深度学习算法上拥有明显的技术优势，这些技术优势使得平台企业在平台治理、国家治理甚至于全球治理中都拥有较强的话语权，进一步加剧了平台企业滥用平台权力的风险。适应平台经济快速发展的实际和平台治理的需要，不断制定、修改和完善有关平台数据获取、使用和人工智能深度学习算法设计、运行等方面的法律法规，对平台企业获取和使用平台数据的范围、目的、时限以及应采取的保护措施进行明确，不断增强深度学习算法设计环节和运行过程的透明性和可解释性，是有效规制平台权力运行过程、保障平台权力运行安全的内在要求和重要保障。

（四）严厉打击少数超级平台企业滥用垄断和优势地位的行为。超级平台企业掌握的平台权力既具有公权力的外部特征，也具有私权力的本质属性。一方面，超级平台企业会利用平台权力来制定平台规则，以构建和维系平台空间的治理秩序，为平台经济的发展和平台经济模式的延续提供坚实的保障。另一方面，超级平台企业在平台空间中的影响力和控制力上升到一定水平时，超级平台企业将会利用平台企业来追逐自己的利润，并尽可能地将其利润最大化。此时，平台企业滥用垄断和优势地位进行违法犯罪行为的动机也随之逐步强化，平台权力被滥用的风险也随之急剧增加。因此，我们在编制平台权力清单、强化平台反垄断监管、维护平台空间权力运行秩序、规范平台数据获取和使用、强化平台用户数据安全保障和算法运行监管的同时，也要对超级平台企业滥用垄断和优势地位进行违法犯罪行为进行严厉打击，最大限度地抑制超级平台企业滥用平台权力的动机，确保平台权力规范有序地运行。

五、结论

平台权力是随着平台经济模式的出现和超级平台企业的产生及其在经济社会发展中影响力和控制力的不断增强而出现的一种新型权力形态。平台权力的形成和发展是一个部分公权力逐步私有化的过程，平台私权力和平台公权力共同构成了平台权力的主要内容。平台权力的出现和扩张，对传统的国家权力和公民权利的权力—权利划分模式产生了颠覆性的影响，国家公权力、平台私权力和公民权利的权力—权利划分格局日渐成型。平台权力的形成和扩张，对现有的国家治理秩序和全球治理格局产生了深刻的影响。一方面，平台权力的有序运行是提升平台治理水平、降低国家治理成本和改善国家治理绩效的内在要求和重要保障，有利于弥补政府在平台治理中的人力、物力、技术和治理工具等方面的不足。另一方面，平台权力的无序运行和肆意扩张，不利于平台治理秩序的构建和平台经济规范有序健康地发展，并会对国家权力的运行格局和国家治理秩序产生不利的影响。因此，对于平台权力，既要积极地使用，也要有效地规制。而在充分发挥平台企业在平台治理和平台经济发展中的重要作用的同时，明确划定平台权力的边界，不断强化对平台权力运行过程的监管、规范平台数据的使用和算法的运行、依法依规保护平台用户数据安全并严厉打击平台企业滥用垄断和优势地位的行为，是积极使用和有效规制超级平台企业平台权力的现实进路。