“全面三孩”政策对养老保险基金可持续性影响的研究

余芷晴

内容提要：随着我国人口老龄化的加速，政府推出更为宽松的生育政策来缓解人口老龄化带来的社会问题，由“全面二孩”政策转为“全面三孩”政策。本文构建精算模型模拟“全面三孩”政策对城镇职工基本养老保险基金可持续性的影响，结论如下：若未实施“全面三孩”政策，基金在2033年产生累计赤字；若实施“全面三孩”政策，总和生育率在1.4-2.387，2070年累计赤字降幅达2.64%-27.32%，但未改变基金产生累计赤字的年份；基于此，若征缴率每年提高1.47%直至95.34%，并引入财政补贴、实施延迟退休年龄政策，2070年累计赤字降幅达4.13%-159.53%。可见，“全面三孩”政策可降低基金累计赤字水平，政府应出台配套措施鼓励生育三孩，并进一步提高养老保险征缴率、引入财政补贴、实施延迟退休年龄政策等。

一、引 言

我国老龄化程度不断加深，2010年65岁及以上人口占比8.87%，到2020年这一比例提升至13.5%，提高了4.63个百分点①资料来源：《2020年第七次全国人口普查主要数据》，国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/d7c/202111/P020211126523667366751.pdf。。即使实施了“全面二孩”政策，我国总和生育率也仅由2010年的1.18增加至2020年的1.3，仍未达到人口更替水平，处于极低生育水平范围（Billari，2005）。我国人口正处于一个重要的转折点（陈卫，2021），人口老龄化和人口结构失衡将增加养老保险基金的支出负担（齐红倩和杨燕，2020）。基于此，政府推出更为宽松的生育政策来缓解人口老龄化问题，2021年我国生育政策由“全面二孩”转为“全面三孩”。

从理论角度分析，出台“全面三孩”政策有助于鼓励有生育意愿女性生育，推动我国总和生育率上涨，新生儿数量增长，老龄化水平降低。当“全面三孩”政策效应开始产生，换而言之，当出生人口转为参保人员开始缴纳养老保险费时，将扩充缴费人数，继而扩大养老保险基金收入规模，改善基金收支运行状态。但我国现今生育意愿持续低迷是人口、社会及经济等因素综合作用之下的结果（王广州，2021），学者对“二孩”政策影响生育率的净效应也尚未达成共识（张孝栋等，2021），那么“全面三孩”政策的实施能否释放女性的生育意愿，提高生育率，从而改善人口老龄化程度，使养老保险基金负担得以减小？

本文基于城镇职工基本养老保险构建精算模型，首先考察未实施“全面三孩”政策的情形，继而探究总和生育率变动对基金中长期平衡状况的影响，并进一步分析提高征缴率、引入财政补贴、延迟退休年龄等情形，为开展相关领域研究与实践提供实证参考。

二、文献综述

国内外学者均分析了人口老龄化对养老保险基金的影响。根据2017年国际货币基金组织国别报告，乌拉圭人口正迅速老龄化，将给养老金体系的财务平衡带来压力，直接影响国家长期财政可持续性。Prša（2020）利用捷克的数据发现，自1993年以来，捷克的养老金支出超过养老金收入约4100亿捷克克朗，人口老龄化将使养老金需求继续增加。田月红和赵湘莲（2016）认为伴随老龄化程度深入推进，退休人员数量迅速上涨，即领取养老金人数增加，基础养老金支出迅速扩大。邓大松等（2019）通过实证分析得出，养老保险系统内抚养负担的加剧会使养老保险基金支出规模增加。李小林等（2020）研究发现人口老龄化对城镇职工养老保险基金支出明显产生了直接和巨大的负担。如何走出养老保险基金支出困境，提高基金可持续性？学者们探究了延迟退休年龄、改革社保征收体制、引入财政补贴、降低缴费率、划转国有股、提升统筹层次、转变生育政策等方案。巴曙松等（2018）提出养老金收支失衡问题通过颁布单一政策是无法解决的，应该各种政策多管齐下，建立全方位养老金可持续运行保障制度。

“全面三孩”政策出台后，学者们陆续研究与该政策相关的问题。部分学者关注“全面三孩”政策下的人口形势及未来优化方向。王军和李向梅（2021）指出“全面三孩”政策实施后群众的生育意愿可能继续下行，其对生育率的推动作用有限，故而有必要尽快取消生育约束，出台鼓励生育的方案。张翼（2021）认为当前的制度配置可能会改善生育环境，但很难迅速提升生育水平。陈卫（2021）提出中国踏进超低生育率时代表明老龄化程度持续加剧，人口负增长现象即将出现。应基于经济和社会层面来颁布相应措施，推动生育水平上升。由此看出，生育政策转变后的人口形势依旧不容乐观。

目前学界已有研究者针对“单独二孩”和“全面二孩”政策对养老保险基金可持续性影响进行分析。“全面二孩”政策出台前，曾益和任超然（2015）、于洪和曾益（2015）等学者采取精算方法发现“单独二孩”政策有利于减轻养老金支付负担。“全面二孩”政策出台后，唐运舒和吴爽爽（2016）指出尽管“全面二孩”有望改善城镇职工养老保险基金收支结果，然而仅凭该政策无法避免养老保险基金出现收支失衡现象。持类似研究观点的还有肖彩波和邓大松（2017）。曾益等（2016）认为“全面二孩”政策有助于减轻养老保险基金支出重担，但其有赖于生育意愿的提高。韦樟清和王晓翎（2019）的研究则发现“全面二孩”政策并未阻止日益严重的养老金收支失衡现象的发生。由此看出，大部分学者认同生育政策的改进给养老保险基金可持续性发展带来正向影响，并表明调整生育政策的同时，国家应采取多种措施实现养老金可持续发展。但生育政策调整具有延迟效应，其影响只有当新生人口进入基本养老保险参保范围才会显现，不同于延迟退休年龄及征收体制改革等措施会立即生效（Bongaarts，2004）。

上述基于生育政策调整的养老保险基金研究或是“全面二孩”政策实施前，或是“全面二孩”政策实施阶段的情况，基于“全面三孩”政策实施后的研究仍然较少。因此，本文通过构建精算模型，不仅考虑“全面三孩”政策下不同总和生育率产生的影响，还将“全面三孩”政策产生的效果与未实施“全面三孩”政策的情形进行对比，并进一步与提高征缴率、引入财政补贴、延迟退休年龄等结合进行综合评估，为政府的决策提供实证参考。

三、精算模型

1997年出台的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）标志着城镇职工基本养老保险的统一，根据该文件，参保人被分为“老人”“中人”及“新人”。随后，2005年颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）对国发〔1997〕26号文件的部分规定进行完善，根据该文件，参保人再次被分为“老人”“中人”及“新人”。鉴于两文件所指“老人”“中人”及“新人”并不完全一致，本文将参保人分为“老人”“老中人”“新中人”和“新人”四类①“老人”为国发〔1997〕26号文件实施前退休的人员，参照国发〔1997〕26号文件，计发基础养老金。“老中人”为国发〔1997〕26号文件实施前参加工作、国发〔1997〕26号文件实施后至国发〔2005〕38号文件实施前退休的人员，参照国发〔1997〕26号文件，计发基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金。“新中人”为国发〔1997〕26号文件实施前参加工作、国发〔2005〕38号文件实施后退休的人员，参照国发〔2005〕38号文件，计发基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金。“新人”为国发〔1997〕26号文件实施后参加工作的人员，参照国发〔2005〕38号文件，计发基础养老金和个人账户养老金。。由于我国个人账户做实情况停滞不前②根据2002-2020年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。2004年及以前并未做实个人账户，2005年有3个省份开始做实个人账户，2006-2007年为11个省份，2008-2014年做实个人账户的省份数量一直保持在13个。自2015年起《人力资源和社会保障事业发展统计公报》不再公布做实个人账户的省份数量。通过对上海市人力资源和社会保障局养老保险处（2016年8月）和湖北省人力资源和社会保障厅社会保险基金监管处（2020年8月）负责人的调研访谈得知，由于基金支付压力较大，且做实个人账户会形成“沉淀资金”，上海市和湖北省已不再做实个人账户。由此，本文可以推断我国职工养老保险个人账户并未完全做实，即个人账户为名义账户。，故而本文假定我国尚未做实个人账户，文中基金收入及支出均指统筹基金收入及支出。养老保险基金支付参保人的基础养老金、过渡性养老金、个人账户养老金以及个人账户返还性支出。此外，模型还考虑到以下情形：一方面，若参保人在领取养老金时去世，政府将向其继承人支付其个人账户余额（仅限于个人账户记录中有余额），由统筹基金支付；另一方面，若参保人在个人账户余额领取完毕后依旧健在③例如，男性个人账户养老金的计发月数为139个月，其在71.58（=60+139/12）岁及以后依旧健在。，政府仍会继续支付其个人账户养老金待遇，同样由统筹基金支付。

基金收入为参保在职职工人数乘以缴费基数再乘以缴费率，公式为：

i=1，2，3，4依次是老人、老中人、新中人及新人，j=1，2，3依次是男性、女干部及女工人表示t年x岁的第i、j类的参保职工人数，和分别为t年第j类职工最初参保年龄和退休年龄，是参保在职职工人数①老人、老中人和少部分新中人已经进入退休年龄，所以此处i的取值为3和4。，是t年养老保险实际平均缴费基数（工资），ks为s年实际平均缴费基数增长率，Rt为t年养老保险缴费率。

基金支出（AC）t为基础养老金支出（AC）t，b、过渡性养老金支出（AC）t，g以及个人账户支出（AC）t，i的加总。个人账户支出由个人账户养老金支出以及个人账户返还性支出组成。

基础养老金支出为参保退休职工人数乘以人均基础养老金，人均基础养老金为计发基数基础养老金计发比例、增长系数（1+gs）②根据国发〔2005〕38号文件，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为职工平均工资增长率的一定比例。三者相乘，公式为：

“第一个保姆总是丢三落四的，不是擦地的抹布忘记洗了，就是做饭的时候忘记拔电源了。你说这安全性也难以保证啊。”李阿姨说，“接下来的三个保姆有的不认识字，家人担心给老人吃错药；有的保姆不会做饭，我还得从女儿家把做好的饭带回来给母亲和保姆吃。”

老人和老中人基础养老金年计发基数等于其退休前一年的职工年平均工资，新中人和新人基础养老金年计发基数等于其退休前一年的年平均工资与指数化年平均缴费工资的平均值（其中，δ为缴费指数），s年基础养老金增长率（gs）是s年职工平均工资增长率（ks）的一定比例，c代表最大（极大）生存年龄。

过渡性养老金支出等于退休中人（即老中人和新中人，下同）人数乘以人均过渡性养老金，人均过渡性养老金为计发基数、视同缴费年限1998-③视同缴费年限为养老保险制度建立前，参保职工的工作年限。、过渡性养老金年计发比例、增长系数（1+gs）四者相乘，公式为：

老中人过渡性养老金年计发基数为其退休前一年的职工年平均工资，新中人过渡性养老金年计发基数等于指数化年平均缴费工资，过渡性养老金增长率与基础养老金增长率持平。

个人账户养老金支出为退休中人及新人的人数①本文测算了个人账户养老金支出和个人账户返还性支出，个人账户养老金支出的中人与新人指当年退休的中人与新人总数减去去世的中人与新人。乘以人均个人账户养老金，人均个人账户养老金为个人账户储存额除以计发月数乘以12再乘以增长系数（1+gs），公式为：

r是个人账户记账利率，R2s是s年个人账户缴费率，mi，jt为t年第i、j类参保职工个人账户养老金的计发月数。

个人账户返还性支出②个人账户返还性支出是指当参保人去世时，向其继承人支付的个人账户余额，等于去世职工人数乘以个人账户余额。公式为：

本年基金累计结余（Ft）为去年基金累计结余以及本年当期结余相加③由于全国各地对养老保险（结余）基金保值增值的处理方式不一，笔者未能提出较为科学的全国养老保险（结余）基金保值增值率估计方法，这一数值仅影响累计结余（赤字）额度，无论是否考虑，对测算结果的影响不大，故本文在测算中未考虑养老保险（结余）基金的保值增值率。，基金收入减去基金支出即是当期结余，公式为：

四、相关参数计算与说明

（一）人口预测及年龄参数

本文以2010年第六次人口普查数据作为基准④由于第七次人口普查只公布了主要数据，部分数据无法获得，本文使用第六次人口普查数据作为测算基准。，通过队列要素法测算2021-2070年的全国总人口规模和结构。当年分性别、城乡、年龄的自然增长人数由上一年分性别、城乡、年龄的常住人数乘以生存概率（=1-死亡率）来获得。新生人数等于分城乡、年龄的育龄女性⑤世界卫生组织界定的育龄年龄为15-49岁。人数乘以对应年龄的生育率。由于存在农村人口向城镇迁移，城乡常住人口结构为分性别、城乡、年龄的自然增长人数加减迁移数量而得。

老人、老中人、新中人以及新人的人数推测方式为：（1）假定2019年⑥由于新冠疫情对2020年养老保险实际参保状况和基金财务运行状况造成较大影响，本文采用2019年数据展开预测，数据源于2020年《中国统计年鉴》。参保职工与对应劳动年龄城镇人口①即男性为22-59岁，女干部为22-54岁，女工人为22-49岁。的年龄结构相同；（2）假定2019年退休职工与对应退休年龄城镇人口②即男性为60岁及以上，女干部为55岁及以上，女工人为50岁及以上。的年龄结构相同；（3）根据如上两步，可得2019年分性别、年龄的城镇职工人数，按照四类人口年龄区间推测2019年分性别、年龄的四类人口数③四类人口指老人、老中人、新中人以及新人。例如，2019年老人年龄区间，男性为82-100岁、女干部为77-100岁、女工人为72-100岁。同理可得老中人、新中人及新人的年龄区间。；（4）由上一年分性别、年龄四类人口数与生存概率相乘，推算当年分性别、年龄的四类人口数，此外考虑每年另有22岁城镇就业人口加入新人系统。

初次参保年龄、最大存活年龄依次设定是22岁、100岁④《中华人民共和国劳动法》规定的法定就业年龄为16岁，但考虑到16-20岁城镇人口的就业率较低，大部分城镇职工为大学毕业生，其参加工作普遍在22岁。由于历次人口普查数据将100岁和100岁以上人口归并为一个年龄段（100岁及以上）进行统计，本文假定人口最大存活岁数为100岁。。沿用当前的政策规定，法定退休年龄依次是男性60岁、女干部55岁、女工人50岁。本文在进一步分析中考虑实施延迟退休年龄政策的影响。

（二）总和生育率

总和生育率是分析“全面三孩”政策效果必须考虑的关键参数。本文将未实施“全面三孩”政策时的总和生育率设为1.3⑤依据2020年我国妇女总和生育率1.3设定。。由“全面二孩”转向“全面三孩”，更为宽松的生育政策会引起总和生育率的提升。“全面三孩”政策施行后需要预测妇女总和生育率。首先需要预测我国妇女的三孩生育意愿，然后将一孩、二孩、三孩生育意愿加总，得出“全面三孩”政策下的总和生育率。但由于一孩、二孩、三孩生育意愿可能产生多种比例组合，并且不同的比例组合可能得出相同的总和生育率结果。因此本文另辟蹊径，直接设定不同总和生育率的情形，即总和生育率在1.4-2.387⑥根据联合国《世界人口展望2022》高方案预测，我国的总和生育率将在2070年达到1.943。而世界银行数据库显示，2020年世界平均总和生育率为2.387，代表了未进行生育限制的国家和地区的平均生育水平。鉴于我国在2021年出台“全面三孩”政策，放宽生育限制，释放妇女生育意愿，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》也出台了较多鼓励生育的措施，因此我国有潜力达到世界平均生育水平，故本文将总和生育率上限设置为2.387。之间，模拟“全面三孩”政策施行后，总和生育率的变动会对养老保险基金运行结果造成怎样的影响。

（三）实际平均缴费基数、缴费率及利率

2019年实际平均缴费基数是50697.54元⑦2019年城镇职工基本养老保险基金征缴收入为39514.93亿元，参保在职职工人数为31177万人，加权后的平均缴费率为25%（=27%*4/12+24%*8/12），故2019年实际平均缴费基数为50697.54元（=39514.93*10000/（31177*25%））。将2018年社会平均工资（82413元）作为足额缴纳情况下的平均缴费基数，所以2019年征缴率为61.52%（=50697.54/82413）。根据2016年4月14日《关于阶段性降低社会保险费率的通知》，城镇职工基本养老保险政策缴费率从28%降至27%。2019年5月1日起城镇职工基本养老保险政策缴费率从27%降至24%，即2019年1月至4月政策缴费率为27%，2019年5月至12月为24%。因此2019年加权后的平均缴费率为25%。2018年城镇就业人员平均工资来源于《中国统计年鉴》。。实际平均缴费基数增速与经济增速接近⑧根据《中国统计年鉴》计算。，可是随着我国经济发展放缓，实际平均缴费基数增速也会变慢。因此借鉴已有研究（闫坤和刘陈杰，2015），2020年使用实际数值，将2021-2025年实际平均缴费基数增长率定成6%，每5年降低0.5个百分点，最终达到2%。根据《降低社会保险费率综合方案》，2020年城镇职工基本养老保险政策缴费率（即法定缴费率）是24%，单位缴费16%，个人缴费8%。根据《统一和规范职工养老保险个人账户记账利率办法》以及景鹏和胡秋明（2017）、杨再贵（2018）的研究结论，将2021年及以后个人账户记账利率设为5%。

（四）养老金计发比例及计发月数

关于基础养老金计发比例，本文设定老人为70%，老中人为20%，新中人和新人为缴费每满一年计发1%。过渡性养老金计发比例各地不一样，一般在1%至1.4%之间，本文取中间值1.2%。关于个人账户计发月数，老中人为120个月①根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）。，新中人、新人为139-195个月②根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），女工人、女干部和男性个人账户养老金计发月数分别为195、170和139个月。。

五、实证结果

2022年1月起我国正式实施养老保险全国统筹政策③资料来源：《企业职工基本养老保险全国统筹启动实施》，人力资源和社会保障部网站，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/rsxw/202202/t20220223_436623.html。，因此本文未分析各省（自治区、直辖市）养老保险基金可持续状况，而是从全国层面研究。本文精算预测的时间为50年，运用上述精算模型并代入相关参数，模拟了未实施“全面三孩”政策、实施“全面三孩”政策（总和生育率在1.4-2.387）、进一步提高征缴率、引入财政补贴、延迟退休年龄等情况下，养老保险基金的中长期平衡结果。

（一）模拟情形一：未实施“全面三孩”政策

本文首先分析未实施“全面三孩”政策时养老保险基金的收支及中长期平衡结果（表1），将此定作基准情况。2021-2070年养老保险基金收入和支出均逐年增加。2021年基金收入为47617.72亿元，2070年增至153408.35亿元，为2021年的3.22倍，年均增速达2.42%。基金支出从2021年的43335.91亿元扩大到2070年的373690.47亿元，是2021年基金支出的8.62倍，年均增速是4.49%，较基金收入年均增速快2.08个百分点。

表1 养老保险基金收支与结余预测结果（未实施“全面三孩”政策） 单位：亿元

续表

当期结余在2021年为4281.81亿元，至2022年达到峰值，为10252.24亿元，此后逐年减少①《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出实现社会保险法定人群全覆盖，因此本文在测算过程中假定从2022年开始，参保率每年增加4.17%直至2025年达到100%。且根据人社部规定，新加入的参保人口需补缴之前未缴纳的养老保险费，因此2022-2025年（尤其是2022年）的收入会出现大幅度增加，出现了2022年当期结余与前后两年的差异比较大的情况。。于2026年发生当期赤字，为968.33亿元，此后当期赤字逐年扩大，至2070年高达220282.12亿元，是2026年的227.49倍。累计结余在2021年为52598.81亿元，此后逐年增加并在2025年出现峰值，为76709.87亿元。2025年后累计结余逐年减少以填补当期赤字，至2033年产生累计赤字且赤字规模逐年增加，从2033年的25490.72亿元增至2070年的4734766.08亿元，为2070年基金收入的30.86倍。

（二）模拟情形二：实施“全面三孩”政策

2021年开始实施“全面三孩”政策，这将使总和生育率提高，出生人口增加。当出生人口变成养老保险参保人员，将使养老保险缴费人数增加，从而扩大基金收入规模，改善养老保险基金收支状况。本文模拟实施“全面三孩”政策后，总和生育率提升，即总和生育率在1.4-2.387的情形，与未实施“全面三孩”政策的基准情形作对比。

“全面三孩”政策使得新生人口增加，人口老龄化程度得以好转，带来养老保险系统内的退职比（即退休职工人数/在职职工人数）降低。从图1可以看出，2021-2042年未实施“全面三孩”政策时养老保险系统内的退职比与实施“全面三孩”政策后，总和生育率在1.4-2.387的情形一致，归其原因是新生人口至少在2043年（=2021+22）才转变成养老保险的缴费人员，“全面三孩”政策将延迟到2043年才开始对养老保险基金产生积极效果。随着时间推移，待新生人口进入养老保险参保队伍，总和生育率提高情形下的退职比与未实施“全面三孩”政策时相比明显降低。在2070年，基准情形下的退职比达1.1557，为0.87位在职职工供养1位退休职工；当总和生育率为1.4时，退职比是1.0850，为0.92位在职职工供养1位退休职工；当总和生育率达到1.943时，退职比降低至0.8211，为1.22位在职职工供养1位退休职工；当总和生育率提升至2.1时，退职比下落到0.7669，为1.30位在职职工供养1位退休职工；当总和生育率达到2.387时，退职比进一步下落到0.6823，为1.47位在职职工供养1位退休职工。可见，实施“全面三孩”政策，总和生育率提高可减轻在职职工的供养重担。

图1 养老保险系统的退职比（总和生育率在1.4-2.387区间）

实施“全面三孩”政策优化了养老保险系统内的退职比，从而优化了养老保险基金运行结果。表2模拟了实施“全面三孩”政策，总和生育率在1.4至2.387之间的养老保险基金运行情形。当总和生育率为1.4时，较基准情形，虽然产生当期赤字及累计赤字的年份均未后移，但是2070年累计赤字规模减小2.64%。当总和生育率提高至1.7时，2070年累计赤字降低10.02%。当总和生育率达到1.943，2070年累计赤字降低16.26%。当总和生育率进一步达到2.1，2070年累计赤字进一步减至3781432.56亿元，较未实施“全面三孩”政策时降低20.13%。当总和生育率达到2.387，相对于基准情形，实行“全面三孩”政策依旧没有改变基金产生当期赤字和累计赤字的年份，但是2070年累计赤字降幅更加明显为27.32%。

表2 养老保险基金结余（赤字）预测结果（总和生育率在1.4-2.387区间）

综上所述，实施“全面三孩”政策情形下，随着总和生育率从1.4提高到2.387，养老保险基金产生当期赤字及累计赤字的年份未变，但2070年基金累计赤字规模减小2.64%-27.32%，总和生育率越高，养老保险基金可持续性的提升效果越明显。

（三）进一步分析：政策调整方案的影响

在实施“全面三孩”政策的情境下，本文进一步分析提升养老保险征缴率、引入财政补贴、延迟退休年龄等政策对养老保险基金可持续性的影响。

鉴于极少有省份的征缴率达到90%以上①如甘肃省2002-2020年平均征缴率为95.34%，在31个省（自治区、直辖市）中位居第一。，故而本文分析征缴率的提高所带来的影响。我国城镇职工基本养老保险征缴率从2015年的55.63%②我国2015年城镇职工基本养老保险基金征缴收入为23016亿元，参保在职职工人数为26219.2万人，政策缴费率为28%，故2015年实际缴费基数为31351.07元（=23016*10000/（26219.2*28%））。2015年法定缴费基数为56360元，所以2015年征缴率为55.63%（=31351.07/56360）。提高至2019年的61.52%，年均提高1.47%。故本文假定中央政府出台奖惩机制来提升地方政府的征收积极性，使得征缴率每年提高1.47%直至95.34%。表3反映了这一政策调整对养老保险基金运行结果的影响③此种情形仅调整征缴率参数，其他参数的取值仍与模拟情形一和情形二保持一致。。相较于基准情形，在未实施“全面三孩”政策的基础上，征缴率每年提高1.47%直至95.34%，基金产生累计赤字的年份后移5年，至2038年，但是2070年累计赤字增加9.63%。若实施“全面三孩”政策后，总和生育率在1.4-2.387时，“小步渐进”提升征缴率，即每年提升1.47%直至到95.34%，基金产生累计赤字的年份均后移5年，基金可持续性得到一定提升。当总和生育率为1.4时，2070年累计赤字增加6.00%。而当总和生育率提高至1.7-2.387时，2070年累计赤字降幅达4.13%-27.88%。可见，施行“全面三孩”政策的前提下，征缴率每年提高1.47%直至95.34%，总和生育率越高，养老保险基金的运行结果优化效果越佳，累计赤字降幅越明显。

表3 养老保险基金结余（赤字）预测结果（征缴率提高与“全面三孩”政策）

征缴率的提高使得基金收入增加，而养老金的待遇计发基数也与缴费基数挂钩，从而导致基金支出也增加，最终基金累计赤字的变化取决于基金收入的增长幅度与基金支出的增长幅度孰大孰小，以及人口老龄化的程度。因此，出现了在未实施“全面三孩”政策及总和生育率为1.4时，征缴率的提高反而使得累计赤字额度增加的现象。

表4反映了实施“全面三孩”政策且引入财政补贴对养老保险基金运行结果的影响。假定基金征缴收入每增加1元，财政补贴0.2464元①2016-2017年城镇职工养老保险征缴收入和财政补贴数据来源于对应年度的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2018-2019年则来源于《全国社会保险基金收入决算表》。2016-2019年征缴收入分别为26768亿元、33403亿 元、38813.42亿 元、39514.93亿 元。2016-2019年财政 补 贴分别为6511亿 元、8004亿 元、9377.41亿 元、10318.86亿元。据此可算出2016-2019年财政补贴与征缴收入的比值分别为0.2432、0.2396、0.2416、0.2611，从而获得2016-2019年财政补贴与征缴收入比值的平均值为0.2464。。当引入财政补贴，即便未实施“全面三孩”政策，养老保险基金可持续性也得以提高，累计赤字产生时间较基准情形后移9年，至2042年，2070年累计赤字额度下降30.02%。而引入财政补贴后，实施“全面三孩”政策情形下，当总和生育率在1.4-2.387时，基金产生累计赤字的年份均后移9年，2070年累计赤字降幅达33.32%-64.09%。

表4 养老保险基金结余（赤字）预测结果（财政补贴与“全面三孩”政策）

继续考察在延迟退休方案的作用下，实施“全面三孩”政策对养老保险基金可持续性的影响。江苏省是我国首个出台延迟退休年龄方案的省份②2022年1月30日，江苏省人力资源和社会保障厅印发《企业职工基本养老保险实施办法的通知》，明确提到，经本人申请、用人单位同意，报人力资源社会保障行政部门备案，参保人员可推迟退休，推迟退休的时间最短不少于一年。该方案于2022年3月1日正式实施。，为本文延迟退休方案设定提供参照。由于江苏省的延迟退休年龄方案没有分性别，本文假设延迟退休方案为“男女步调一致”且每年延迟3个月③符合《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提及“按照小步调整等原则，逐步延迟法定退休年龄”。，在2025年正式实行。当实行延迟退休方案，即使未实施“全面三孩”政策，养老保险基金运行结果也明显优化，与基准情形相比，产生累计赤字时点推迟9年，至2042年，2070年累计赤字下降34.57%。由表5可知，实施延迟退休方案及“全面三孩”政策，总和生育率在1.4-2.387的情形下，与基准情形对比，产生累计赤字时点均推迟9年，至2042年。总和生育率的提升使养老保险基金运行结果得到进一步优化，2070年累计赤字额度进一步降低，降幅在37.99%-69.92%。

表5 养老保险基金结余（赤字）预测结果（延迟退休与“全面三孩”政策）

上文分析了实施“全面三孩”政策后，“小步渐进”提升征缴率、引入财政补贴、实行延迟退休方案三种情形下的养老保险基金运行结果情况。那么，当这些政策调整方案共同施行，“全面三孩”政策的实施能否进一步提高养老保险基金的可持续性？如表6所示，当政策组合作用下，即使未实施“全面三孩”政策，养老保险基金中长期平衡结果同样得到明显好转，产生累计赤字时点推迟37年，至2070年累计赤字下降98.86%。而基于政策组合方案，若实施“全面三孩”政策，总和生育率为1.4-2.387时，在2021-2070年间均不会产生累计赤字，养老保险基金能够可持续运行，2070年累计结余在223911.74-2818535.62亿元，对应累计赤字额度降幅为104.73%-159.53%。

表6 养老保险基金结余（赤字）预测结果（政策组合）

六、结论与政策建议

2021年我国由“全面二孩”转变成“全面三孩”政策，本文基于城镇职工基本养老保险，构建精算模型模拟“全面三孩”政策对养老保险基金可持续性的影响，分析得出：（1）如果未实施“全面三孩”政策，预计养老保险基金产生当期赤字及累计赤字的年份对应在2026年和2033年，2070年累计赤字为4734766.08亿元；（2）实施“全面三孩”政策后，若总和生育率为1.4-2.387，没有改变基金发生当期赤字及累计赤字的时点，然而2070年累计赤字降低2.64%-27.32%；（3）进一步，基于实施“全面三孩”政策，若征缴率每年提高1.47%直至95.34%，总和生育率为1.7-2.387时，2070年累计赤字降低4.13%-27.88%；若引入财政补贴，总和生育率在1.4-2.387范围内，2070年累计赤字降幅达33.32%-64.09%；若实施延迟退休政策，即“男女步调一致”且每年延迟3个月，总和生育率达到1.4-2.387，2070年累计赤字下降37.99%-69.92%；若实施政策组合方案，即征缴率每年提高1.47%直至95.34%、引入财政补贴、实行延迟退休政策，总和生育率达到1.4-2.387，2070年累计赤字降幅为104.73%-159.53%。综上所述，“全面三孩”政策可降低基金累计赤字水平，然而没有改变基金产生累计赤字的年份。若在实施“全面三孩”政策的基础上，提升养老保险征缴率、引入财政补贴、延迟退休年龄等，可进一步降低基金累计赤字水平，并延迟基金产生累计赤字的年份。由此，本文提出以下政策建议以提高养老保险基金的可持续性：

第一，出台鼓励生育的配套政策。（1）扩大生育保险支付范围，进一步囊括全部孕产前检查、生育住院等费用，降低生育成本。（2）及时且足额给予生育多孩的夫妻生育津贴。（3）为生育多孩的夫妻给予住房补贴及一定的购房优惠。（4）加大婴幼儿照护扶持力度，如推动幼儿园开设3岁以下婴幼儿托管班，围绕社区建立妇幼服务中心，给予非营利性托育服务。（5）教育政策上，通过收归幼儿园为国有等方式减免教育费用，减轻家庭教育负担，并加快普及高中教育，扩大义务教育学位供给。（6）通过立法加强保障女性的就业权益，禁止就业性别歧视，延长女性产假、男性陪产假，对生育多孩的夫妻设置留职带薪、留职津贴以及育儿假。

第二，实施一系列政策调整方案。如提升养老保险征缴率、引入财政补贴、实施延迟退休年龄政策等。（1）如今我国由税务部门统一征收社会保险费，但大多省份为税务代征模式，即税务部门仅负责征收环节，参保登记、缴费登记、缴费基数核定等环节均由社保经办机构负责。由此为提高征缴率，应由税务部门全责征收社会保险费，如建立企业负面清单制度，实行动态管理，严惩违法失信企业，并严格核定缴费基数，来规避少报缴费工资的现象。（2）给予财政补贴，以缓解人口老龄化带来的养老保险基金支出负担，并可以适度增加城镇职工基本养老保险基金的财政补贴水平。（3）尽快实行渐进式延迟退休年龄政策来提高“全面三孩”政策实施后的养老保险基金可持续性，且遵循“小步调整”等原则。