深化市县党政“一把手”经济责任审计的工作思路

◆蔡伟 陈勇 陈忠玉/湖北省审计厅

实现经济高质量发展是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现第二个百年奋斗目标的根本路径。审计作为政治机关和宏观管理部门，依规依法深化市县党政“一把手”经济责任审计工作，服务地方经济高质量、可持续发展，既是发挥在党和国家监督体系中重要作用的政治担当，也是适应新时代新要求的现实需要。经过多年来的不懈努力，市县党政“一把手”经济责任审计工作已经取得了有目共睹的成绩，但实践中还存在一些亟待破解的难题。笔者结合市县党政“一把手”经济责任审计实践，就推动湖北经济高质量可持续发展有关问题进行了深入思考和分析，提出进一步落实经济责任审计服务地方经济高质量发展的工作思路与举措。

一、中央及湖北省推动经济高质量发展相关政策概述

发展是解决我国一切问题的基础和关键。习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。党的十九届六中全会强调，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。2021年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对“十四五”时期经济社会发展进行了全面部署，确立了必须以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的指导思想。2021年12月，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，启动土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化配置综合改革试点工作，为推动经济社会高质量发展提供强劲动力。

湖北省委、省政府坚决贯彻落实中央决策部署，结合实际出台了一系列推进全省经济高质量发展的政策措施。2020年6月，湖北省委印发《关于贯彻落实党的十九届四中全会精神、推进省域治理现代化的决定》，提出从完善社会主义市场经济体制、健全实体经济做优做强支持体系、完善推进区域协调发展体制机制、完善创新驱动发展体制机制、健全持续优化营商环境政策体系、建立更高水平开放型经济体制等六个方面，推动经济高质量发展。2021年3月，湖北省委、省政府印发《关于加快全省县域经济高质量发展的意见》，提出实施百强进位、百强冲刺、百强储备“三百”战略，推出一批改革、财政、金融、土地、人才支持政策。2021年4月，湖北省政府印发《关于推动全省财政收入高质量发展的实施意见》，推出支持传统产业转型升级、加快培育战略性新兴产业、聚力支持科技创新发展、支持服务业加快发展、提高招商引资工作质效等十八条举措，为促进经济高质量发展提供坚强财力支撑和保障。2021年6月，湖北省委、省政府出台《关于新时代推动湖北高质量发展加快建成中部地区崛起重要战略支点的实施意见》，明确了关于新时代推动湖北高质量发展的总体要求、主要任务和保障措施，并强调要深入推进“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局，到2025年加快建成中部地区崛起重要战略支点取得实质性进展。

二、制约和影响地方经济高质量发展的突出问题

（一）部分地方重大经济政策执行落地不到位。审计发现的主要问题：一是选择性执行。一些地方在推动供给侧结构性改革、贯彻落实“六稳”“六保”工作等方面，从地方自身利益出发，对当地有利的就全部执行，不利的就部分执行，存在选择性执行、“加塞搭车”执行等问题，直接影响了上级出台政策措施的效果。二是执行中打折扣。近年来中央密集出台了多项政策要求减税降费，但这些政策在执行中存在走样、变通、打折扣的现象。有的地方规避国家规定的行政事业性收费审批权限，以经营服务性收费名义向企业收取属于政府收费性质的设施维护费、配套费等，加重企业负担。三是不执行慢执行。少数地方对贯彻落实上级政策部署表态多、调门高，但行动少、落实差。有的工作浮在表面，以会议落实会议、以文件落实文件，没有落实落地落细。

（二）部分地方民生保障工作管理实施不到位。民生保障工作涉及城市和农村工作的方方面面，审计发现的主要问题：一是虚报冒领和套取资金。有的以其它相似已完工或未完工的项目做替身重复套取财政资金；有的申请项目“大”，实施项目“小”，然后虚增项目工程量，套取专项资金；有的采取资金回流手段，以专款、赞助、设计等形式向项目单位收回部分专项资金。这些通过虚报、套取出来的专项资金使用去向五花八门，绝大多数没有用在民生保障项目上。二是挤占挪用专项资金。有的该设专账不设专账，将收入支出与单位的经费混在一起，专项资金充当了一部分单位经费支出；有的直接在有指定明目的专项资金中核销往年损失、加塞未经立项批准的其他项目支出。三是部分民生保障项目建设推进缓慢。涉及保障性住房、生态环境保护、公共医疗卫生、涉农及就业服务等民生领域项目建设。

（三）部分地方招商引资目标实现不到位。湖北省政府专门出台文件要求促进招商引资提质增效，但审计发现目前一些地方招商引资方面仍存在不规范和不到位的现象。一是引进项目不少，但质量不高。有的地方为了用加快招商引资步伐创造政绩，热衷于盲目追求招商数量，签约合资项目和协议金额，导致引进低水平的重复建设项目偏多，引进科技含量高、带动能力强的项目偏少，不仅不利于形成产业集群效应，而且占用园区宝贵土地资源。二是重项目签约，轻后续监管。有些地方在招商引资中，对招引企业是否认真、严格地遵守并落实招商引资协议中的相关条款并没有建立严格的约束机制，对企业的责任履行情况、投资和建设的落实情况等缺乏后续的监督管理，也未对招商引资的绩效进行全面评价，导致出现“一招了之”现象，部分招商引资项目对经济的贡献不佳。部分地方出现了少数不良企业“假投资、实圈地”甚至“以地骗贷”等违法行为，影响了投资环境。三是违规返还、减免和少收商业、居住项目用地出让金。一些地方通过制定“土政策”，违规少收或返还商业、居住用地出让金的问题十分普遍，很多以土地换项目、先征后返、奖励补贴等形式变相减免和少收土地出让金。四是投资方实力弱，政府违规高价接盘或溢价收购土地。一些项目签约后投资方资金不到位，建设中途不得不下马，或扯皮打官司，或更换投资方，有的形成烂尾工程；有的项目签约后因对方原因推进缓慢或中止履约，一些地方政府无依据和正当理由，高价接盘项目或溢价收购出让后长期闲置的土地，且未相应收回或抵扣前期给予的相关财税、土地优惠政策。

（四）部分地方生态环境建设行为管控不到位。党的十九大报告提出，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。但审计发现部分地方生态环境建设行为管控不到位，主要包括：一是开发管控不够到位，生态修复未达预期。有的地方小水电过度开发、采矿业无序开采问题比较突出，有的还导致山体遭损、林木被毁、水土流失；有些开发区未经审批自行设立，有的还与基本农田或者禁止开发区域重叠。二是污染治理还有一些薄弱环节。部分位于环境敏感区域的城镇污水处理厂未按要求达到一级标准的A排放标准；个别城市垃圾填埋场或者焚烧厂超负荷运行；有些地方危险废物和医疗废物储存、转运和处置不合规；有些饮用水水源地一级保护区内存在违规建设项目，有些饮用水水源地水质超标；有些开发区污水集中处理设施建设不到位。三是部分生态环境保护资金和项目绩效不高。有的地方对按规定应当收取的排污、水土保持等相关税费，长期不征收或征收不到位；有的生态环境保护项目未按期竣工完成，造成资金大量结存；有的污水处理厂项目选址、运营论证不充分，导致建成后长期闲置、不能有效发挥预期效益等。

（五）部分市县政府债务“借用还管”不到位。审计发现，当前仍有一些市县政府沉迷于“债务经济驱动”，脱离实际，违规举债融资担保，产生较大风险隐患。有的地方债务增长过快，有的地方存在大量隐性债务，有的地方偿还债务能力不足，有的地方将违规借来的巨额资金用于“拆东墙补西墙”、借新还旧，或用于“形象工程”“面子工程”，有的地方甚至以学校、医院、地方国企等为“伪装”瞒天过海举债，全然忽视地方金融生态健康，少数地方已经出现了逾期债务。

审计分析上述问题产生的原因，既有少数领导干部政绩观存在偏差，难于走出“唯GDP论英雄”泥潭、搞选择性抓落实等情况，也有一些地方项目审批不规范、监管不到位，以及超越权限出台“土政策”等现象。近年来虽然在不断查处，但在不同地方或同一地方不同年份却反复发生，屡查屡犯现象较为突出。这些问题的发生，扰乱了正常财政经济秩序，影响了党委政府公信力，不利于地方区域性财政安全和经济高质量发展。

三、经济责任审计服务市县经济高质量发展的工作思路与举措

2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，将“促进经济高质量发展”明确规定为开展领导干部经济责任审计工作的主要目标之一。2021年3月，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，明确要求强化对“一把手”和领导班子贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署，践行“两个维护”情况的监督；强化对立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展情况的监督。为顺应促进领导干部更好履职尽责、担当作为，推动地方经济高质量发展的要求，全省市县党政“一把手”经济责任审计工作要按照党的十九届五中、六中全会和省委十一届九次、十次全会安排部署，积极服务和融入新发展格局，找准研究型审计切入点关键点，为服务地方经济高质量发展、更好促进加快“建成支点、走在前列、谱写新篇”作出新贡献。针对制约和影响地方经济高质量发展的突出问题，当前应主要从四个方面着手进一步落实服务地方经济高质量发展的工作思路与举措。

（一）从揭示问题隐患着手，促进市县经济高质量发展。根据市县党政“一把手”的履职特点，主动将经济责任审计监督工作融入推动市县经济高质量发展大局之中。一是重点揭示地方政府性债务方面的问题，摸清政府债务（指纳入预算管理的法定政府限额内债务）、隐性债务（指在法定政府限额之外直接举借或承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务）、政府平台公司债务（平台公司通过各种方式融资形成的需要偿还的债务）的真实情况，及时发现和纠正不顾及地方财政实力盲目举债融资，政府债务偿还不到位或偿还资金使用不合规，化解隐性债务的承诺执行不到位，瞒报和违规新增隐性债务，以及盲目铺摊子、上项目，搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”的问题，促进地方政府财政安全运行。二是重点揭示财政收支真实性方面的问题，摸清市县财政收支管理的现状，及时发现和纠正市县政府采取各种手段“空转”虚增税收和非税收入，应缴未缴或者延压财政收入，违规提前征收税款，通过扩大非税收入支出范围增加收支规模等突出问题，促进地方政府提升财政治理效能。三是重点揭示市县金融风险方面的问题，摸清地方金融机构、类金融机构的经营活动现状，及时发现市县金融机构、类金融机构违规开展信贷、同业理财业务,违规向房地产领域提供融资,违规在正常利息之外收取融资费，不良贷款风险未有效化解，以及通过虚假方式掩盖不良贷款的问题，促进地方政府加强债务风险防控。四是重点揭示污染防治方面的问题，摸清市县主要自然资源资产实物量和生态环境质量状况变化情况，及时发现和纠正违规审批“两高一资”（高污染、高能耗、消耗资源性）项目，无证排污、超标排污、恶意排污，以及严重损毁自然资源资产和重大生态环境破坏污染典型问题，促进地方党委政府践行绿水青山就是金山银山的理念。

（二）从督促整改问题着手，促进市县经济高质量发展。一是关注提升招商引资质量。对市县部分招商引资项目质量不优、手续不全、进展缓慢、中止建设等方面的问题，督促市县党委政府及时进行梳理，切实推动协调解决问题、加快项目落地；对因客观原因无法落地项目，督促取消投资意向合同，依法依规收回出让土地。二是关注推动投资项目落实。对市县部分投资项目长期不开工建设、长期进度缓慢、长期烂尾停工等方面的问题，督促地方党委政府及时清理和研究整改措施，推进具备条件能开工的项目尽快开工，在建项目加快进度，争取早日竣工投产。三是关注优化市县发展环境。对市县政府减税降费政策难落实，违规收费摊派，拖欠企业账款，以及行政效能不优等方面的问题，督促市县党委政府及时研究整改和追责问责，落实“放管服”改革措施，为市县实体经济发展保驾护航。

（三）从落实容错免责着手，促进市县经济高质量发展。对市县党政“一把手”经济责任审计发现的问题，要坚持“三个区分开来”的重要要求，依据有关法律法规、规章制度进行认真甄别、准确定性和审慎处理。一是对符合湖北省审计厅《关于审计工作围绕中心更好服务改革发展的指导意见》及《关于进一步做好审计容错纠错工作的实施意见》所列改革发展中出现的二十种“失误和错误”的情形，严格落实上述文件规定予以审慎评判、定性和从轻处理。二是对市县党政“一把手”经济责任审计中常见的土地征用拆迁补偿超标、政府建设项目程序违规、财政专项资金统筹整合等方面的不规范问题，客观分析问题产生的条件、背景、环境等前因后果，其中属于前任历史形成、政策改革促成或者客观影响造成，且没有产生损失浪费等不良后果的情形，予以免责或者从轻定责处理。三是对涉及职务犯罪、利益输送、损失浪费、生态破坏，以及违反廉政规定精神等方面，经审计研判不予容错的情形，应当依法依规作出审计定性和严肃处理，其中应当由纪检监察机关或者有关主管部门处理的问题线索，由审计机关依规依纪依法作出移送处理。

（四）从优化宏观调控着手，促进市县经济高质量发展。做好市县党政“一把手”经济责任审计“后半篇文章”，撰写有深度、有力度、有价值的专题综合分析材料，及时向省委省政府及省委审计委员会上报审计要情或审计专报，为省委省政府加强宏观管理和科学决策提供参考依据。在批次项目审计结束后，注意对审计发现的影响市县经济高质量发展问题进行汇总梳理，把握“三个围绕”找准重点分析内容：一是围绕促进落实政策措施进行分析。通过分析市县近年来国有土地出让、政府工程发包、招商引资扶持、营商环境优化等政策措施执行中存在的变形、遗漏、偏差等问题，向省委省政府及相关部门提出加大公开市场交易、跟踪监管考核力度，推动政策措施落地见效等建议。二是围绕促进规范财经管理进行分析。通过分析市县近年来公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用中存在的绩效低、管理差、不作为、慢作为等问题，向省委省政府及相关部门提出加大问责问效力度，督促各地“开前门”“堵后门”等建议。三是围绕促进防范重大风险进行分析。通过分析市县近年来存在的一些决策程序不当、违规融资担保、盲目接盘项目，导致资金投资（出借）损失、隐性债务反弹、生态环境破坏等问题，向省委省政府及相关部门提出加大风险防控处置力度，督促各地采取出清国有企业中的僵尸企业、限制城投平台债务融资、修改项目投资合作协议、实行司法追偿，以及完善经济考核指标等建议。

[图片新闻] TUPIANXINWEN

应城市审计局在开展党员干部下基层察民情解民忧暖民心实践活动中，深入汤池镇四龙村走访慰问困难群众，了解脱贫不稳定户和边缘易致贫户情况。

（陈凯 李文学 摄影报道）