乡村振兴专项资金审计质量提升路径

◆张浩/贺州学院审计处

2021年3月，党中央、国务院公开发布了《中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，提出2025年实现乡村振兴全面推进，促进共同富裕。在乡村振兴战略实施过程中，审计监督对确保乡村振兴专项资金使用的安全性、合规性和有效性将发挥积极作用。现阶段，乡村振兴专项资金在使用和管理过程中仍存在诸多不足与短板。根据2019年审计署公告显示：“全国涉农项目专项资金有32.73亿元被闲置、11.9亿元被挤占、6566.78万元被骗取套取或违规获取”。这些暴露出来的问题凸显了加强乡村振兴审计监督的迫切性。乡村振兴战略实施过程中投资项目种类繁多，牵涉部门多且涉及的政策规章制度交织，这为乡村振兴专项资金审计的实施带来诸多困难。如何在有限的审计资源下克服困难提高审计质量是一个颇具挑战性的课题。

一、乡村振兴专项资金审计的内涵

要厘清乡村振兴专项资金审计的内涵，首先要明确乡村振兴专项资金的定义。从公共管理的角度来看，乡村振兴战略的实施就是公共权力（政府）为促进乡村发展而提供一系列公共服务和产品的过程，如：为改善乡村生产生活条件而修建道路、便桥等基础设施；为提高农民收入而开展技能培训、推广技术、安置就业等活动；为促进乡村产业发展而扶持种植业、养殖业、农副产品加工业等。这些活动都需要庞大的财政资金来支撑。由此，可以给出乡村振兴专项资金的定义：乡村振兴专项资金是由政府统筹安排的专门用于乡村产业发展、农村基础建设、农民技能培训等与乡村振兴相关的资金。审计机关作为审计主体接受公权力的委托对乡村振兴专项资金进行审计，鉴证资金使用的真实性、合法性，评价资金的使用绩效，并将审计结果向公众公开。具体来讲，乡村振兴专项资金审计就是通过账目复核、盘点、计算、调查等方法，审查乡村振兴专项资金使用过程中的挪用、闲置、浪费、侵占等问题，分析问题产生的根源，提出审计建议，跟踪整改结果，以保障乡村振兴专项资金使用的合法合规，提高资金的使用绩效。

二、目前乡村振兴专项资金审计存在的问题和困境

（一）缺乏统一的乡村振兴专项资金绩效标准

绩效审计是乡村振兴专项资金审计的重要一环。在审计过程中不仅要审查资金的使用是否真实合规，还要对资金的使用绩效进行评价。但是，目前尚未有一套类似于财务指标评价体系的乡村振兴专项资金绩效评价标准。审计人员通常根据本地的实际情况以及个人经验来评价专项资金的使用绩效，存在一定的主观性。而且，由于不同地区经济发展程度不同，对绩效指标的选取和阈值会有差别，一个地区的评价标准可能并不适合另一个地区，这为政府相关部门和上级审计机关利用各地区的绩效审计结果带来困扰，降低审计成果的利用效率。

（二）乡村振兴专项资金审计难以做到全覆盖

乡村振兴项目资金来源复杂，通常是各级财政补助拨款、银行贷款、地方债，以及民营投资（PPP模式）交织。乡村振兴资金的使用又涉及到社会经济各个层面，涵盖了基本建设、生态环境、文化旅游、教育、农林渔牧、产业园等多个领域，审计监督很难面面俱到。审计机关关注的重点是财政拨款和国有资金的管理使用，不会触及民间信贷以及民营资本的资金管理使用。另外，面对数量巨大的审计业务，审计机关基于现有审计资源和审计成本的考量，会按重要性程度有选择性地覆盖审计范围，无法全面监督乡村振兴专项资金的管理和使用。

（三）审计目标与审计力量不对等

在审计项目中，审计机关发挥的职能越全面，审计的目标也就越多，这也意味着更多的审计力量投入。各级政府对乡村振兴战略的实施都高度重视，要求审计机关在乡村振兴项目审计中发挥更多的职能，如鉴证、监督、咨询、评价等（详见表1）。这凸显了审计目标的全面性，但同时要求配置更多审计力量。受制于编制等原因，审计机关的审计人员数量有限。各审计机关多采取临时抽调人员的方式来弥补审计力量的不足，但临时抽调人员的专业素质参差不齐，在一定程度上会影响审计目标的实现。

（四）审计结果公开不够全面，社会关注度不高

审计结果公开是审计整改落实的有力武器。审计结果公开维护了社会大众对审计结果的知情权，更重要的是将审计监督与社会监督结合起来形成强大的监督合力，促使被审计单位主动、迅速地落实审计整改措施，增强了审计机关的威慑力和权威性。目前审计机关对乡村振兴专项资金审计的相关信息公开还不够全面，不够详细，特别是缺乏审计动态的即时更新。这导致了社会公众对审计公告缺乏兴趣，关注度不高。不利于社会大众对关系切身利益的乡村振兴资金情况的了解，不利于推进供给侧结构性改革，不利于打造服务型政府。

三、乡村振兴专项资金审计困境的成因

（一）对专项资金的使用绩效关注度不够

目前，乡村振兴专项资金审计还是着重于专项资金的真实性与合规性，对专项资金的使用绩效关注度不高，即对专项资金是否真正发挥了乡村振兴作用以及发挥了多大作用不够关心，导致与绩效相关的审计准则和实施指南不完善。此外，地方政府如果不重视乡村振兴专项资金的绩效审计，审计职能作用将难以有效充分发挥。

（二）乡村振兴项目审计成本高

为了确保审计质量，审计机关应对乡村振兴项目开展更深更广的审计查证工作，特别要对专项资金链条上的各个环节进行全过程全覆盖审计。但随着乡村振兴战略的全面部署实施，乡村振兴的内涵越来越丰富，伴随而来的是项目形态多样，项目资金来源复杂，资金链条长。投资项目涉及工商农林牧渔等多行业，牵涉农村农业、财政、自然资源等各管理部门。大规模乡村振兴项目的投入和资金运用增加了全过程跟踪审计的难度。在这种情况下对乡村振兴专项资金从来源到管理、再到分配使用、直到最后竣工验收进行全过程跟踪审计，势必需要投入更多的审计资源，从而极大地提高审计监督成本。

（三）信息公开制度的不完善制约了审计公告的全面性

从制度的层面来看，《中华人民共和国审计法》第十六条规定：审计机关和审计人员对在执行职务中知悉的国家秘密、工作秘密…，不得泄露或者向他人非法提供。但对保密事项及保密程度并未明确定义，审计信息公开的范围、问题披露的深度、数据公开的程度不好把握，这就使得审计人员进行信息公开时有所取舍。从现实的层面来看，长期以来审计报告只报送同级党委政府和上级审计机关审阅，没有形成向社会公开的习惯，服务意识不强；此外，我国审计结果公告的固有格式和表述方式限制了公告的内容，公开的数据都经过了提炼取舍，概括性强但不够详细，缺乏深入解读。

（四）审计力量的供给与整合不足

一方面，国家审计力量不足。地方审计人员通常为财会审计专业，但乡村振兴项目涉及农业、工程建设、国土规划、环境保护等多方面内容。因此，在开展乡村振兴项目审计时，审计组要纳入农业、工程、测绘、计算机、法律等多方面的人才，现实中审计机关复合型审计人员比较短缺，很难保证审计质量。另一方面，外部审计力量没有得到很好的整合。社会审计与单位内部审计力量的整合尚处于摸索阶段，并没有实质的进展。主要原因：单位内部审计独立性不强，其审计职能作用发挥有限；由于涉及政府敏感信息、担忧审计质量、缺乏理论支撑和参考案例等原因，审计机关将乡村振兴专项资金审计项目外包有所顾虑。

四、提升乡村振兴专项资金审计质量的路径

（一）建立健全乡村振兴项目专项资金绩效审计指标体系

绩效审计旨在对被审计单位经济活动的经济性、效率性和效果性做出客观的评价，评价需要以绩效指标体系作为参照。对乡村振兴专项资金的使用绩效进行评价，需要建立健全一套与乡村振兴项目相适应的绩效审计指标体系。这套体系可以参考财政部颁布的《预算绩效评价共性指标体系框架》，从资金拨付的真实性、资金管理的合规性、资金投入的经济性、资金使用的效率性、资金产出的效果性五个维度来构建。同时，考虑到乡村振兴项目形态内容及目标的千差万别，在设计指标时要对不同类型的乡村振兴项目进行分类分析，先提炼出乡村振兴专项资金的共性指标，比如经济性指标和效率性指标；再依据各类型项目的自有特征设计与其相适应的专门指标，比如效果性指标。此外，上级审计机关可以联合下级各审计机关针对不同类型的乡村振兴项目特点制定乡村振兴项目专项资金绩效审计指标库。在实施乡村振兴专项资金绩效审计时，结合项目特征选取相匹配的指标构建专用的审计指标体系。

（二）采用问题导向审计模式，突出审计重点

乡村振兴项目建设属于公共投资，存在资金链条长、项目数量多、管理复杂等特点。基于地方区域的审计资源局限性，全过程全要素的审计覆盖难以实现。为提升审计质量，可以采取问题导向审计模式，其内在的逻辑是在审计计划立项中优先选择资金量较大的重点项目，在具体项目审计过程中优先审查问题疑点较多的重点要素和重点流程。以乡村振兴建设项目为例，审计机关首先对年度乡村振兴建设项目进行摸底调查，确保所有投资项目均在覆盖范围内，以此为基础制作审计项目清单；然后，对项目清单进行评估，确定项目的重要程度。评估要素根据乡村振兴建设项目的特点和属性来确定，比如资金来源的层次和复杂度、投资规模、影响人群数量、政府关注度等。具体的评估方法可以采用专家打分等方式给评估要素赋以权重，最后加权平均确定每个项目的重要程度。地方审计机关应结合自身的审计资源，适当选取重要程度靠前的项目列入年度审计计划，审计内容的确定也可以照此模式处理。

（三）多管齐下，全面整合审计力量

面对不断增长的审计任务和复杂的审计环境，需要增强整体的审计力量和审计资源质量。首先，全面提升审计人员的业务能力和理论水平。随着乡村振兴战略的稳步推进，国家出台了新的政策法规，由脱贫攻坚转向绿色发展产业融合，涉农项目的形态和内涵也日益丰富。引导审计人员加强学习国家的大政方针，理解中央和地方乡村振兴相关的政策文件，掌握新制度和新目标，增强审计判断力，全面评估审计风险；同时，加强审计人员业务能力培训，加大对乡村振兴项目审计优秀案例的经验交流，加强数字平台操作训练与创新能力培养。其次，要积极培植审计新生力量。通过与高校审计专业联合培养、增加实习岗位、扩大社会招聘等方式，招揽优秀的人才加入审计队伍。再次，可以探索实行业务外包整合外部审计资源，以缓解审计力量的不足与不断增长的业务量之间的矛盾。在整合外部审计资源时要坚持以下三点原则：一是保密原则。选择不涉及敏感信息且工作量大重复性高的业务进行外包，与外包方签订保密合同，对涉密行为追究法律责任。二是成本效益原则。业务外包决策时要充分考量成本因素，经过核算外包成本效益比率确实优于审计机关自审时才考虑外包。三是质量优先原则。审计机关要全过程监督指导外包业务，认真复核审理，确保审计质量。

（四）加大审计结果公告力度，增强审计工作影响力

审计结果公告有助于社会充分了解乡村振兴专项资金使用的情况和审计机关的工作成果，是提高乡村振兴审计工作质量的重要举措。加大审计结果公告力度，增强审计工作影响力，可以从以下两个方面着手：一方面，完善国家审计结果公告的相关制度，通过修订完善相关法律制度，对审计结果公告的格式、内容、时效等方面做出明确规定，并对不按规定发布审计结果公告的行为进行问责；另一方面，审计机关要主动拓宽和深化审计信息的公开，在现有的制度范围内，对审计内容能公开尽量公开，包括但不限于审计的范围、资金的来源、金额、流向，违法违规详细情况、整改情况等。