公共规制实施中利益机制的规范建构

文/靳文辉

公共规制实施中的利益机制

在现代市场经济条件下，公共规制被认为是克服市场失灵、维护市场主体权益的一种努力，既包括对微观市场的干预，也包括对宏观经济的调控。在国家治理不断强调“以公民为中心”的时代背景下，公共规制也应建立一个以“社会需求”为中心的运行结构。对“社会需求”的满足程度决定着公共规制的精准性、及时性和充分性，关联着公共规制的运行绩效、社会接受和公众认同，是判断政府经济治理能力和治理绩效的重要依据。社会对公共规制的需求和期待，会以利益诉求的方式呈现出来，利益诉求是公共规制实施中发现市场弊病、了解社会需要的依据，对利益的调整和保障构成公共规制存在的最深刻理由。

权利的保护和利益的增进是公共规制的本质之所在，利益的保护构成了公共规制实施的目标、指向和依据，利益机制是公共规制实施的一个重要方式、手段和技术。如何通过相应的机制构造和制度安排，通过利益机制完成对市场失灵的识别和克服，是一个关联公共规制目标能否实现的问题。利益的识别机制和利益的分配机制是公共规制实施中两种最主要的利益机制类型，如何对现实中的利益诉求加以准确判断、选择，并在此基础上实现规范的利益分配、落实和满足，是以利益机制为依据分析公共规制实施的两个核心问题。

公共规制实施中利益机制的功能

（一）利益识别机制是发现市场失灵的有效手段。规制者以利益为依据识别市场失灵，可为市场失灵情形判断的全面性提供保障。现代市场条件下的市场失灵，涉及的市场主体数量众多，发生的领域、环节极为繁杂。如果市场失灵对市场主体享有或应该享有的利益产生了不当影响，那么受到影响的市场主体会比包括规制者在内的任何主体都有更真切的感受。与之关联，通过利益诉求所展示的市场失灵也必然更为全面。公共规制实施也会因此而具备明确的对象依据和目标依据。

以市场主体的利益为依据来判断市场失灵，可为市场失灵判断的准确性和公共规制实施的针对性提供保障。一个规范的规制实施行为不仅要识别“利益”，更要明确是属于“谁”的利益，对于特定的市场主体，究竟什么样的规制行动能对其产生所期望的好处，与其从事的行业、参与的活动和所处的环境等因素相关，甚至是情感、愿望、信念等主观因素的结果。只有将市场主体主张的利益作为判断市场失灵的标准，现实中公共规制的错位、缺位情形才能得到最大限度的避免，“公众有需求，政府不回应”“政府买了单，公众不买账”等困境才不至于发生，一个具备针对性的公共规制实施行为才会有实现的基础。

（二）利益分配机制是矫正规制失灵的重要工具。现实中的公共规制不可能是完美的，公共规制者采取的规制策略所产生的效果与其所追求的目的完全相反的自我挫败情形大量存在。比如实施中规制者的被俘获、实施中的低效率、再分配规则的实施扭曲、行政部门的自利行为等，都会导致规制失灵的发生。这些情形尽管形式多样，但利益保护的不充分和利益分配的不恰当，是上述规制失灵发生的根本原因。

为防范规制失灵的发生，应当构造一个规范的利益分配机制，利益是否得到妥当的分配和有效的落实，是公共规制行为是否产生预期效果的最终依据，也是评价公共规制是否失灵的根本性标准。每一个公共规制行为的背后都关联着市场主体的权利和利益，一个能产生预期效果的公共规制实施必须以合理的利益分配为前提。利益分配机制以利益分配标准规则、利益分配程序规则、利益分配结果评价规则为基本内容，利益分配机制的规范构造，对于规制制度功能的发挥和规制绩效的形成至关重要。它可以减少规制主体行为中的不确定性，防范机会主义，对规制者自利属性和被俘获的克服，也具有关键的价值。

公共规制实施中利益识别机制的多维构造

（一）以利益主体为依据的利益识别。利益与利益的享有、表达主体高度关联，这种关联会影响利益被规制者关注、重视的可能性。现实中并不是所有的规制问题都能获得规制者的重视，理性的规制者会基于增进政治收益和规避政治风险的考虑，策略性地选择市场主体主张的利益并加以回应。不同的利益主体及其利益表达方式对规制者注意力分配的影响不同，规制者对经过组织化的利益诉求，对于精英主体所主张的利益会分配更多的注意力，而对于分散的、弱势主体的利益缺乏足够的重视。那么，建立相应的约束机制和激励机制，保证规制者对市场主体主张的所有利益给予系统的、均衡的关注就极为必要。规制实施中的民主参与，规制任务的科学分工，规制责任制度的建立，规制评估制度的设定，规制监督机制的优化等，都是实现规制者注意力均衡分配的重要手段。

（二）以利益客体为依据的利益识别。对私人物品领域内的利益识别，首先要求有相应的利益被市场主体提起和主张，这既是市场领域“私法自治”的基本逻辑，也符合在私法场域，应当由市场主体自行作出判断的基本主张；其次要求调整和保护的利益，应属于规制者规制职责范围内的事项。例如，规制者对于市场主体提出的对交易相对方的价格歧视行为进行规制的诉求应当给予回应，但对于希望政府调整某种商品价格（如果该商品的价格以市场调节价为价格形成方式）的要求则不可能给予满足，因为前者是规制机关的法定职责，后者则为市场自决的事项。一般而言，在私人物品领域，当存在明显的信息不对称、外部性、市场主体地位与实力不对等，以及交易成本过高且对市场主体的自治能力造成影响时，以提升市场主体的自治能力、克服市场交易障碍为目的的公共规制就成为必要，私人物品领域利益诉求的识别和选择应以上述内容为依据展开。

就公共物品领域的利益识别而言，基于“搭便车”心理的存在，公共物品领域的利益诉求更应该由规制机关主动发现而不是等待市场主体提起，但作为规制者捕获信息的途径之一，规制者应充分重视市场主体针对公共物品领域提起的利益诉求，以保证公共物品领域市场弊病的尽早发现和对社会需求的及时了解。一般认为，经济领域的公共产品，主要包括对宏观经济秩序的维护和保障，与经济发展相关的公共基础设施建设的提供，以及国民经济发展的规划和计划安排等内容。

（三）以利益的时空分布为依据的利益识别。人们对事物的感知、理解和判断首先通过时间和空间来进行，时间条件和空间条件构成利益识别的条件和环境，是实现利益准确识别和选择的两个重要维度。就时间维度而言，利益的有无、利益的形态、利益的实现均依附于时间，时间构成公共规制实施中利益识别和选择机制构造的内在因素之一。作用于瞬息万变之市场的公共规制，其时效性尤为明显，时间性构成公共规制的基本确证方式。随着公共规制法律体系中给付行政的不断扩张，国家通过公共扶助、社会保障的方式对市场主体的生产和生活予以帮助的情形日益普遍，市场主体意欲获得政府扶助的利益诉求是否合理，必须置于特定的时间维度下才能判断。

就空间维度而言，所有的利益都会存在于具体的空间系统中，利益是否合理取决于利益所处的空间位置。例如，我国基于空间要素而出台的 “西部大开发”“中部崛起”“振兴东北老工业基地”等政策，意味着某些利益只有部分主体可以享有，一个地处东部沿海地区的企业要求按照“西部大开发”的税收优惠政策对其予以税收减免，就不是一个正当的、应该回应的利益。而且，空间是判定规制者职责边界的重要因素。空间是社会治理的基本手段，治理权责在中央与地方政府之间、地方政府之间的纵横配置是现代政府治理体系的基本结构要求。每一个政府都对应着一个地理边界的区位空间，某个利益是否构成一个应由本辖区规制者回应的对象，需要依据空间所确定的治理职责来判定，如果对不属于自己职责范围内的利益诉求作出了回应，那么无论有何等善良的动机，其正当性都难以证成。

公共规制实施中利益分配标准的规范设计

（一）基于“基本经济权利”标准的利益分配。现代民主法治国家都不约而同地在宪法中规定了公民经济权利的内容。从我国宪法文本看，适度的宏观调控、经济秩序的维护、经济自由的促成、市场主体平等地位的保障、基本分配制度的确立、社会保障的供给等内容，已获得宪法规范的确认。与之关联的财产权、劳动自由权、契约自由权、营业自由权、经济自主权、社会保障权都已经被纳入基本经济权利的范畴。在公共规制实施过程中，对于关涉到市场主体基本经济权利的利益，公共规制实施当然要加以支持和保障。而且，在存在多种利益诉求且可能存在冲突的情形下，基于基本经济权利生成的利益应该获得优先满足和保护，因为任何形式的拖沓和姗姗来迟，不仅会威胁到市场主体的生存和发展，而且会对市场经济的基本结构造成破坏，侵蚀公共规制的权威和公正，影响公众对公共规制的信任和期待。

（二）基于“应得”标准的利益分配。“应得”在道德哲学中被用作道德评价，在政治哲学中被用作分配原则。“应得”标准应成为公共规制实施中利益分配的一个标准，主要基于两点理由。第一，“应得”标准在激励型规制中有着充分的适用空间。公共规制中有大量的激励型规制存在，建立在激励型规制理论基础上的规制方式所要解决的核心问题，是规制者要设计出一组既能为市场主体提供适度激励，又能有利于实现社会福利最大化的机制。第二，“应得”是主体基于曾经的行动及结果而获得某种方式的对待，其并不必然以义务为基础，也可能不依赖于现有的法律或规则，任何主体都拥有可以凭借自己较优的“表现”而获得相应分配份额的平等权利。在当今时代，经济领域内的创新层出不穷，需要规制者确认和保障的利益并非总有法律规则上的依据，其可能只是一个有利益内容但自发生成的事实，如果市场主体要求对这种形态的利益予以确认或落实，那么规制者就应当予以回应，否则很可能会遏制市场创新，也不符合基本的正义观念和要求。

（三）基于“时间”标准的利益分配。时间体现了人类活动的起始、持续与切换规则，是社会行动的标识与节点，其作为统一的意义符号和单位标识，可以无限细分且分布均衡，是计量所有人类行为的平等工具和机制之一。“先到先得”是机会均等在时间序列上的具体化，在资源有限的约束下，如果市场主体获得的信息相当、资格相同，同时该利益指向的对象不需要特别的扶持和照顾（如不是基于基本经济权利所形成的利益诉求），那么以“时间”为利益分配的标准，本身就是利益分配过程中效率和公平的体现。“时间”标准要求规制者不对任何特定的市场主体给予特定的照顾和专门的给付，对任何市场主体不可以施加不公正或不合理的对待，其所具有的客观性是保证公共规制利益分配正义的重要机制之一。

（四）基于“价格”标准的利益分配。在私人市场，价格是商品交换时近乎唯一的分配方案，价格机制实现了资本、劳动等要素的平等交换与合作，所有的经济要素因有了价格这一支点而形成均衡的比例关系。与市场领域价格机制的功能一样，“价格”同样是公共规制中衡量“谁最珍视权利”的依据，“价高者得”之所以合理，是因为价高者赋予了该资源以更高的效用。由于市场主体的能力、偏好和分工有所不同，因此不同的市场主体对同一资源的主观估值也不可能统一，而“价格”是反映市场主体对资源进行主观估价的最佳方法。实践中，公共资源招投标、竞价拍卖作为利益分配的方式在公共资源配置中已获得大量适用，其本身就是通过价格机制分配利益的方式。“价格”标准是保证资源最大化利用的手段，也是公共规制实施中衡量利益主观效用的最佳工具，应将其确认为公共规制实施中利益分配的一个标准加以运用。

（五）基于“纯粹机会平等”标准的利益分配。利益分配中会遇到实体标准用尽、继续运用实体标准将导致无效率的情形。当缺乏实体标准或者实体标准用尽后，应当引入程序方式解决权利冲突。“纯粹机会平等”意味着不存在评价结果公正的独立标准，其正义性取决于程序本身。“纯粹的机会平等”可以纠正自然自由体系下形式的机会平等只对有才能的人开放的缺点，实现机会向所有符合条件的人的无差别开放；同时，“纯粹机会平等”剔除了所有社会因素的影响，可保证所有人分享相同的机会和概率。这种机会平等性、纯粹性、概率的一致性、标准的无差异性决定了“纯粹的机会平等”在利益分配中具有一定的作用空间，值得在公共规制实施的利益分配过程中对其加以确认。

结语

以利益诉求为基础的社会秩序，比建立在其他不是以利益为基础的因素之上的社会秩序更容易治理，因为以利益为导向的个人行为比以情感为导向的行为更可预见。利益机制是实现公共规制实施规范化和科学化的一种技术，只有充分发挥其作用，公共规制实施的确定性、针对性和适应性才能获得保证，一个更有效率、更契合市场需要和社会需求的公共规制才能形成，公共规制的合理性、权威性也才能获得最终的证明。