强化我国个人纳税信用管理研究

程剑东

(南京审计大学金审学院，江苏 南京 210033)

个人纳税信用管理，是税务部门依据法律法规，建立信息归集、信用评价、结果应用、信用修复等制度体系和管理机制，对个人纳税信用行为进行管理的活动。 完备的个人纳税信用管理体系，对从根本上提高个人纳税遵从度，提升纳税征管效率，优化税收服务，乃至提高整个社会信用水平具有十分重要的理论和实践意义。

一、 我国个人纳税信用管理现状

随着我国社会信用体系建设的逐步推进，尤其是纳税信用体系建设的不断拓展，全社会对个人纳税信用越来越重视，特别是部分重点人群偷逃税案件的发生，引发了社会各方对加强个人纳税信用管理的关注。 虽然目前我国个人纳税信用制度尚未健全，个人纳税诚信缺乏的问题也客观存在，但个人纳税信用管理的实践已有初步探索。 如何抢抓新的个人所得税法全面实施的契机，适应个税征管方式的改革，不失时机地加强个人纳税信用管理，切实改变个人税收遵从度低的状况，有效防范个人税收流失成为当务之急。

(一)我国开展税收信用管理的主要历程

回溯我国税收信用管理工作的历程，能够较好地审视个人纳税信用管理的状况。 1998 年我国纳税信用管理工作开始起步，国家税务总局颁布《税务违法案件公告办法》，尝试采用信用信息公示方式，惩戒和威慑违法失信纳税人[1]。 2003 年起我国真正步入建立企业纳税信用体系的实践阶段。 个人纳税信用管理起步于2019 年，滞后于企业纳税信用管理15 年。 这里，简单回顾一下我国企业和个人纳税信用管理的主要脉络。

1. 启动纳税信用管理工作。 2002 年 10 月 1日，国家税务总局公布《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》，提出了纳税信用的评级方法、具体内容和操作细则。 2003 年7 月印发《纳税信用等级评定管理试行办法》，促进我国纳税信用等级评定的标准化和规范化，纳税信用管理随之成为税务机关日常管理和服务的重要方面。

2. 纳入国家信用建设总体规划。 2014 年，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》，明确了纳税信用体系建设的目标与任务[2]。

3. 实施纳税信用管理办法。 2014 年7 月，国家税务总局发布《纳税信用管理办法(试行)》与《重大税收违法案件信息公布办法(试行)》，从制度层面上进一步明确和细化纳税信用管理的具体操作规范[3]。

4. 改革税收征管体制。 2015 年 12 月，中共中央办公厅国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，明确健全诚信纳税体系并促进税收征管体制的改革。

5. 加强纳税信用管理工作。 2018 年2 月，国家税务总局发布《关于纳税信用评价有关事项的公告》，推动完善纳税信用评价等工作[4]。

多年来，在我国税收征管体系中，个人纳税信用管理基础薄弱。 2018 年，我国启动了个人所得税征收综合改革，对建立和完善个人纳税信用管理体系提出了新要求，特别要求个人纳税诚信申报，探索开展个人纳税信用管理逐步被提上议事日程，我国个人纳税信用管理工作开展情况具体分析如下。

一是推动个人所得税征管改革。 2019 年1 月1日起，我国实施新的《中华人民共和国个人所得税法》，提出了个人涉税信息共享、纳税状况核查、联合奖惩的工作要求，大胆创新专项附加扣除、承诺申报和汇算清缴等制度，对个人的税收遵从提高了要求，为建立健全个人纳税信用体系提供了法律依据。

二是建立个人纳税信用管理制度。 2019 年8月，国家发展改革委和国家税务总局联合颁布了《关于加强个人所得税纳税信用建设的通知》，明确构建个人所得税纳税信用管理制度，推行个人所得税申报信用承诺制的全覆盖，进一步健全个人纳税信用记录，联合惩戒个人所得税严重失信行为，对个人纳税信用建设工作进行了全方位布局。

三是全面上线了个人所得税管理系统。 国家税务总局于2015 年出台《“互联网+税务”行动计划》，推出了涉及信息、发票和办税几大板块的20 项服务功能，建成 12366 纳税服务平台。 2018 年 12 月31 日，国家税务总局又推出“个人所得税”App，实现了纳税人实名注册、专项附加扣除信息填报、税收优惠实时查询，以及“非接触”式办税，对纳税人的服务便捷度和时效性大幅度提升。

四是推动个人纳税信用管理。 税务机关将纳税人的违法失信信息，推送给法院、发改委、市监、公安、民政等政府部门，对失信纳税人担任相关职务，以及出境等采取限制措施。 2015 年至2019 年6 月份，全国范围内1.5 万人(次)纳税失信人受到了惩戒，6700 多名严重失信纳税人被市场监管部门限制担任企业的法定代表人、监事等职务，7400 多个当事人被相关银行限制融资，使失信者切身感受到了失信应付出的代价。

(二)当前我国个人纳税信用管理的不足与成因

个人纳税信用社会关注度高和公共影响效应大。 我国实施个税改革，一方面，1.09 亿的工薪阶层享受到了免征个税的优惠，惠及面广；另一方面，某些影视名人“阴阳合同”税案引发全社会对加强个人纳税信用管理的热议。 个人所得税法更强调个人履行诚信申报纳税义务，对建立完善个人纳税信用管理体制提出了要求。 与新要求相比，我国个人纳税管理体制机制不健全、不完善的问题逐渐显现，亟待加以解决。

当前我国个人偷税、漏税等纳税失信行为的客观存在，造成了国家税收的大量流失，对社会信用环境也产生了消极影响。 个人税收越来越成为我国财税收入的一个重要来源，图1 是我国2015 ～2020 年个人所得税占税收收入总额的比重状况。 国际货币基金组织提出，发展中国家的个人所得税收入应占税收总额的15% ～20%，这就意味着我国个人所得税征缴不足。 与美国(48%)、日本(30%)和德国(24%)等国家相比，仍存在较大差距，这就从一个角度反映了我国个人所得税的流失状况。 据统计，85.25%的税务人员曾在工作中发现个人纳税不申报或少申报的情况。 高收入人群偷逃税的问题相对更为严重，这一现象的客观存在，更易引发税负不公的社会问题。

图1 2015～2020 年个人所得税占税收总额的比重

分析目前我国个人纳税信用遵从度相对较低的因素，主观原因在于部分人的纳税法律和诚信意识相对淡薄，存在个人利益至上的错误观点；客观原因是缺少相关法律制度规范、个人纳税信用管理体系不健全。

一是个人税收制度不完善。 个人税收相关法律法规比较零散，缺少较为全面系统的个人纳税信用管理法规，对纳税人信用管理和失信惩戒缺乏法律支持。

二是个人纳税信用管理工作尚不到位。 我国纳税信用管理工作起步较晚，针对个人的纳税信用管理工作尚处在探索初建阶段，全国范围内个人纳税信用管理体系还没有形成，对个人纳税失信的处罚力度还不够大，税务机关个人纳税管理力量还不够。

三是个人纳税信用信息管理不系统。 全国范围的个人涉税信息平台还没有建立。 个人涉税信用信息广泛分布在经营、投资、服务、消费、收入、支出、资产和社保等诸多领域，共享程度不高，信息不对称，难以精准化管控，对个人纳税信用状况考量标准也不明确，个人诚信纳税激励力度不够，失信行为有效惩罚不到位。

总之，建立健全我国个人纳税信用管理体系是大势所趋、势在必行。

二、 现阶段我国加强个人纳税信用管理的必要性

个人纳税信用成为税务信用管理乃至社会信用体系构建的重要组成部分，在提升税收征管能效、防止国家税款流失以及提高个人纳税遵从度等诸多方面都起到了十分重要的作用。 相对发达国家都已基本建立了较为健全的个人纳税信用管理体系来说，我国个人纳税信用管理工作还处于探索与初建阶段，可以充分汲取他国成功经验，走出一条更符合我国国情的个人纳税信用管理之路。

(一)加强个人纳税信用管理的重要性

建立完善的个人纳税信用管理体系，可以积极倡导纳税人诚信纳税、公平获取减税所带来的红利，不仅可以保障新个人所得税法的有效施行，同时还可以充分发挥信用监管的基础性功能，推动税务信用管理和治理能力迈上一个新的台阶。 概括起来讲，加强个人纳税信用管理工作，可以达到“5 个有助于”。

1. 有助于增强公民诚信纳税意识。 建立个人纳税信用体系，倡导公民诚信纳税，逐步使依法守信成为全体公民的普遍价值追求，有助于引导人们重视和提高纳税遵从度，自觉抵制和防范纳税失信行为的产生。

2. 有助于规制个人纳税行为。 个人纳税信用制度，是个人纳税所必须遵循的法规，能够对个人纳税行为产生约束效果，进而规范和引导人们履行诚信纳税义务。

3. 有助于提升税务机关征管效能。 个人纳税信用体系的高效运行，将促进优化税务机关征管资源的科学配置，实施以信用为基础的个人纳税主体的分类、精准管理，促进征管成本的有效降低，提高税收管理的水平。

4. 有助于增加国家税收。 随着我国经济社会的快速发展，个人纳税贡献份额必然不断提高，建立个人纳税信用管理体系，有利于防止个人税收流失，保证国家财税收入。

5. 有助于完善社会信用体系。 个人纳税信用管理是纳税信用乃至整个社会信用体系的组成部分，加强个人纳税信用管理，有益于健全个人信用管理体系，有利于优化诚信纳税的社会环境，促进形成全社会诚信风尚。

(二)个人纳税管理的特点决定了强化信用管理的必然性

个人是我国纳税主体中覆盖范围最为广泛、管理单元最小、体量最大、行业和地区分布最广的一类纳税主体。 个人应税所得种类较多，各所得征管的方式差异性又较大，加之个人流动性大、收入较为隐蔽，因而，对个人的税收征管，采用传统的征管方法难度较大或者根本无法实施，必须加强个人税收的信用管理。 个人纳税管理的主要特点有以下几点。

1. 个人纳税主体量大面广。 我国人口众多，个人纳税群体庞大、涉及范围十分广泛，收入来源渠道较多，个人流动性又较大，因而个人纳税管理必须立足于全国范围。

2. 个人交易行为隐蔽。 个人取得收入的方式多种多样，交易行为复杂，有些个人收入相对隐蔽。随着社会发展的多元化，个人的收入方式从现金、实物逐步拓展到了虚拟货币、股权等。 互联网和电子商务的日益普及，衍生出了一些新的个人收入来源，收入获取的场景也由线下扩展到了线上，如网络主播的收入就主要通过线上实现，具有很大程度上的虚拟性与隐秘性。

3. 传统方式管理难度加大。 个人纳税管理涉及面广，涵盖各行各业，个人纳税行为涉及公安、卫健、法院、教育、人社、住建等许多管理部门和行业，个人纳税信息涉及交通运输、出入境、银行、学校、医院、公共媒体等各个行业，这就表明采用传统的稽查方式进行个人税收征管难度很大，收效甚微。

4. 个人纳税诚信意识影响大。 个人的纳税主观意识对自身行为产生较大影响，在很大程度上决定着纳税遵从度的高低。 当然个人诚信纳税主观意识的形成，又在很大程度上受到纳税信用体系是否健全所影响。 国内外实践表明，建立健全的个人纳税信用管理制度，加大对个人偷逃税失信行为的惩处力度，可以促进个人为了长远利益选择诚信纳税。

综上所述，为抢抓当前我国推进全面深化改革、全面依法治国所带来的良好契机，在加快构建具有中国特色社会信用体系的宏观背景下，开展我国个人纳税信用管理体系的总体设计和统筹谋划，有计划、有步骤地推进该体系的建设，意义重大且影响深远。

三、 构建我国个人纳税信用管理的实施路径

立足我国个人纳税信用管理的现状和问题，从完善法律制度、加强个人纳税新型监管、建立信息共享机制和个人权益保护机制等方面入手，构建个人纳税信用管理体系、评价体系，全面优化个人纳税信用环境。

(一)完善个人纳税信用管理法规保障

个人纳税信用管理迫切需要法律法规保驾护航，夯实个人纳税信用管理的法治基础。 现阶段我国个人税收信用管理立法的重点，主要包括规范个人纳税信用信息记录与归集、信用状况评价、信用评价结果的运用和信用奖惩等工作，全面支撑个人纳税信用承诺、信用数据取得、信息共享与使用、个人纳税信用权益保护。 同时，我国可以学习借鉴国外个人纳税信用管理的成功经验，把信用申报承诺制应用范围扩展到个人其他税种之中。 我国还需要逐步建立与个人纳税信用管理机制有效运行相配套的制度，例如逐步建立面向全体公民的个人财产信息登记制度。

(二)建立个人涉税信息共享机制

个人纳税信息归集与共享覆盖范围越广，信息不对称程度也就越能有效减少。 构建完善的个人涉税信息共享机制，不仅能够使得税务机关对纳税人进行更为有效的监督管理，大大降低监管的行政成本，而且能够引导和促进个人依法纳税。 当前我们要充分运用大数据、云计算、区块链等新兴技术的优势，高水准打造个人纳税信用信息共享平台，建立起全体公民的纳税信用档案，助力开展个人纳税信用等级评价工作。 税务机关还要进一步加大金融、投资和消费等方面的信息整合、分析、运用的力度，注重与银行、财政、市场监管等部门形成良好互动的信息共享机制，以保证个人涉税信息共享的及时性和准确性。

(三)推行个人纳税信用积分制

为适应个人收入渠道的日益多样化、收入方式的日趋隐形性，税务机关应当着力建立完善个人纳税评估机制，适时在全国推行个人纳税信用积分制度。 建议国家层面要加强这一制度的顶层设计，统筹构建起目标明确、基础扎实、数据支撑的个人纳税评价机制，开展个人涉税风险模型的设计，设置多维度评价指标和计分标准，充分利用大数据等信息技术手段进行在线与实时的信用评价和计分，为税务机关开展对个人纳税信用分级分类监管奠定良好基础。

(四)加强个人纳税信用信息的应用

个人纳税信用结果的有效运用，要反映在税务机关日常分级分类管理工作中，针对不同信用等级或积分的个人，采取不同的监管与服务举措。 对信用良好的纳税人进行正向激励，使其享受税收优惠政策，优先办理纳税服务。 对连续多年诚信纳税以及纳税数额较大的个人，可以采取公开表彰的方式，充分调动个人诚信纳税的积极性和主动性。 税务机关要建立多部门的联动激励机制，在教育、医疗等与个人生活息息相关的领域，使其享受子女入学优惠、合理的医疗优待等惠民政策。 要落实惩戒机制，让失信者切身体验到惩戒力度，切实提高失信者的违规失信成本，充分发挥法律惩治的震慑作用。 我国还要探索建立个人纳税社会奖惩制度，进一步扩大信用结果的社会运用，针对信用等级不同的纳税人，使其获得不同的社会待遇，可以依照个人的诚信纳税状况来确定社会保障水平。

(五)完善个人纳税信用信息管理网络

我国“金税三期”个人信息收集系统极大地提升了税务机关对个人税收信息的收集能力，为高效建立个人纳税信用体系、运用大数据技术对纳税人的税收信用做出评价奠定了良好基础。 下一步要深入运用国家税务大数据平台和“金税三期”关键管理功能，提高个人纳税信用等级管理的信息化水平，拓展个人纳税管理系统(ITS)功能，逐步形成以税务机关监管为主、社会共同监督为辅的个人纳税信用管理网络。 发挥大数据分析应用的优势，建立起更加全面的个人税收信用数据库，实现个人纳税自主申报、收入状况申报、不动产登记、无形资产价值评估、税款补征或退还、信用评级等为一体的综合系统，为建立个人纳税信用管理体系提供了有力的信息化系统支持。

(六)强化个人纳税权益保护

在对个人信息安全要求日益提高的大数据时代，个人纳税信用信息是个人重要的数据资产。 税务机关一定要强化个人信息安全及个人隐私的保护，只有这样才能使得纳税人提供真实完整的个人信息。 同时，税务机关还要加强个人纳税相关权益的保护，认真倾听个人纳税人的合理诉求，畅通个人纳税问题投诉渠道。 建立异议处理和失信修复机制，对纳税人的异议申请要及时办理和答复。 使失信纳税人自觉纠正违法行为，重塑信用，有效地引导纳税人增强税收遵从意识，切实保障个人纳税的合法权益。

四、 结语

当今，我国信用时代已经来临，信用对每个人都显得尤为重要。 社会信用水平由每个人的信用状况汇聚而成，个人的纳税信用水平也决定着全社会的信用水平。 随着我国社会信用体系建设和税收征管体制的健全完善，个人纳税信用管理在社会信用体系和税收管理中的重要性日益显著。 让我们共同努力，立足我国国情，顺势而为，大胆探索，创新推进，尽早建成具有我国特色的个人纳税信用管理的新体制和新机制。