养老产业政策效应研究——以北京市和上海市为例

黄玲蓉

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350315)

一、 引言

随着我国人口老龄化加剧，养老消费规模持续增大，迅速推动养老产业发展。 据天眼查数据研究院所测算，我国2025 年银发经济的市场规模将达到2 万亿元以上，2030 年则将达到3 万亿元以上[1]。在这一背景下，我国对养老产业的政策力度持续加大，相继出台了《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》和《关于推进养老服务发展的意见》等一系列指导性政策文件。 养老产业是社会发展的必然，如何促进养老产业发展成为重要的支柱产业以及相关政策的研究具有重要的实践意义。 当前，中国的养老产业还处于起步阶段，系统而及时的政策分析和述评还很缺乏。 本文整理分析国家、北京和上海政策的关注点及对养老产业发展的引导和支持作用，希望对养老产业政策的设计和制定提供参考和借鉴，实现“银发经济”成为现在乃至未来带动中国经济可持续发展的新增长点。

二、 我国养老产业政策概述

2013 年至今，国务院及其各部门共出台了近70多条涉及养老的政策文件，政策利好频出促养老产业发展。 2013 年9 月《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》发布，标志着将养老服务体系建设纳入国家战略，也标志着2013 年成为我国养老服务业快速发展元年。 同年，国务院颁布的《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》首次提出发展健康养老服务。 2014 年，发改委进一步发布《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》，强调新增健康与养老服务项目优先考虑社会资本。 养老产品无疑具有极强的外部性和准公共物品特征，2014 年商务部发布的《商务部关于推动养老服务产业发展的指导意见》强调养老服务产业化发展，提出的5 项工作任务、4 项工作重点正式将财政对养老市场失灵领域予以矫正的重要作用提到新高度。2015 年，《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》提出将现代医疗技术与养老产业进行充分结合。 2016 年，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》正式将一系列行之有效的全面放开养老服务市场重要举措上升到政策规范层面。 2017 年，《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》在简政放权、监督管理、政府服务等3 个重要方面推出22 条具体措施，有效激活了养老产业市场主体活力。 同年，信息技术作为养老产业提质增效和转型升级的有效措施，工信部和民政部等部门联合制定了《智慧健康养老产业发展行动计划(2017 ～2020 年)》，明确到2020年基本形成覆盖全生命周期的智慧健康养老产业体系，为智慧化养老发展提供了坚实的政策基础。2020 年，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展等十四个五年规划和二2三五年远景目标的建议》，首次将积极应对老龄化上升至国家战略层面，既是对“十四五”时期我国走向中度老龄化的主动回应，也是促进银发经济发展的关键性窗口期，该年还接续发布了《住房和城乡建设部等部门关于推动物业服务企业发展居家社区养老服务的意见》《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》等重要的政策文件。其余重要的养老产业政策见表1。

表1 近年来我国养老产业的重要政策

三、 北京和上海养老产业政策历程梳理和先进做法借鉴

在积极应对老龄化问题上，养老改革各个模块均有上海和北京的脚印，研究京沪养老产业政策及实践发展对将其丰富经验复制推广到其他地区具有重要且深远意义。

(一)北京和上海养老产业政策历程梳理

1. 北京养老产业政策历程梳理

1986 年起，北京市开始实施养老保险制度改革，从此北京市政府便拉开了老龄事业的序幕。2013 年10 月，北京市人民政府颁发的《关于加快推进养老服务业发展的意见》将过去单独作为一项“事业”打造的养老行业，正式转变为“事业+产业”的发展模式。 为了促进养老产业的良性发展，北京民政局、发改委、老龄办等多个部门均出台了相关配套政策。 自1990 年北京进入老龄化社会，至今已30 余年，北京养老产业的政策路程经历了三个阶段。 ①第一阶段:1990 ～2010 年。 虽然在 2009 年，《北京市市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法》提出“建立居家养老(助残)券服务制度”，为北京居家养老服务工作奠定了基石，但是政府出台的一系列补贴资助政策主要围绕的是养老机构。 这一阶段，从政府到社会，对老龄事业的市场化认识还比较模糊。 ②第二阶段:2011 ～ 2015 年。 “十二五”开篇，《北京市“十二五”时期老龄事业发展规划》不仅形成了养老产业化的概念，也开始将以养老机构为重点转变至其他养老服务模式。 2015 年，北京在全国范围内率先发布《北京市居家养老服务条例》，自此便一举在立法上改变了政府、学术界等对养老服务的认知。 ③第三阶段:2016 年至今。 这一阶段北京全面放开了养老市场，养老政策涉及内容更丰富，总的来说，政策朝着更全面、整合的方向发展。

2. 上海养老产业政策历程梳理

上海于1979 年成为我国第一个进入老龄化的城市，上海在探索养老行业的道路上，与我国改革开放可谓是同步并举、同频共振。 作为银龄事业的开路先锋者，上海陆续出台了一系列政策法规。 根据上海养老产业的建设概况，大致可以分为三个阶段:①第一阶段:1979 ～2000 年。 这一阶段政府主要是老龄工作研究、兴办养老机构、老龄事业的初步发展等。 ②第二阶段:2001～2011 年。 2001 年，《关于加快实现本市社会福利社会化的意见》提出大力推进上海的社会福利社会化进程，此举转变了以往包揽建设的方式，通过政府购买服务、补贴优惠政策等鼓励社会资本投入。 ③第三阶段:2012 年至今。 2012年，《上海市老龄事业发展“十二五”规划》明确提出“引导社会力量有效参与，促进老龄产业发展”。“9073”模式是上海市2005 年首次提出的，为上海养老公共资源配置的供给主体和比重提供了依据。2014 年，《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》的颁布，标志着上海的养老服务已经从“9073”养老服务格局向服务供给、服务保障、政策支撑、需求评估、行业监管“五位一体”的社会养老服务体系转变。

(二)北京和上海养老产业先进做法借鉴

“银发经济”浪潮势不可挡，北京和上海是国内老龄事业和产业改革的标杆，发挥了模范作用，提供了大量先进做法和典型经验。

1. 以智慧化技术发展养老服务新发展模式

《上海市养老服务发展“十四五”规划》积极推出一系列智慧养老新举措、新范式，助推养老产业迭代升级。 一方面，打造智慧养老服务数字化场景(如智慧养老院、数字化社区养老服务场所)，大力推进“养老院+互联网医院”发展模式。 另一方面，形成养老政务服务“数治”新范式，升级和完善养老服务平台信息查询等服务功能，推动养老服务资源流动畅通。 此外，为打破老年人“数字壁垒”，“十四五”时期，上海将开展“长者智能技术运用能力提升行动”和“养老服务适应性改造行动”。 上海浦东新区全新推出的“浦老惠”养老服务平台，整合大量为老服务资源、搭建供需双方互惠桥梁，正好对接了打造老年人生活“数字无障碍”这一需求。 《北京市“十四五”时期老龄事业发展规划》指出，建立老龄健康信息协同与决策支持平台，逐步实现老龄委成员单位间老龄数据的互通与共享；支持养老机构智能升级改造，推动“智慧养老院”和智能化养老社区建设；优化适老化智能终端产品供给，大力发展“互联网+社会服务”消费模式。

2. 以财政政策工具促进养老产业发展

财政金融政策在推动养老产业发展中具有显著制度优势。 在我国养老金结构失衡、第一支柱可持续性不足的背景下，上海、福建及苏州工业园区于2018 年5 月率先开展个人税收递延型商业养老保险试点，鼓励和引导了发展第三支柱成为破解未来养老储备不足的重要长效机制。 北京市颁布《关于加快发展商业养老保险的实施意见》和《关于金融支持养老服务业发展的实施意见》，提出“鼓励商业保险机构投资实体养老助残产业、试点探索老年人住房反向抵押养老保险政策制度、拓宽养老服务业贷款抵押担保范围、推动养老服务企业上市融资、积极发展居民养老专业化金融产品”等重要举措，为加快完善商业养老保险制度、创优养老领域金融服务提供了坚实的制度遵循。

3. 以养老服务队伍建设夯实养老产业人力资源支撑

上海、北京充分将政策优势转化为发展优势，弥补养老护理人员缺口、促进为老服务人力资源队伍职业化、专业化发展。 《上海市养老服务发展“十四五”规划》推出完善养老护理员稳岗、高质量人才队伍建设系列措施，如探索建立与中西部地区劳动力市场对接机制，扩大养老服务从业人员规模；建立全市统一的养老护理员信息管理系统，促进养老护理员队伍管理；基于老年人照护实际需求，建立养老机构医护人员的针对性培养机制；建立养老护理员薪酬等级体系，合理提高护理人员工资水平。 “十四五”时期，北京将完善养老护理岗位奖励津贴制度，吸引养老护理人才；构建多元化服务评价体系，实施养老护理员技能提升专项行动；通过定点招聘、共建培训基地等方式，到对口帮扶地区开展招聘活动。

四、 现阶段养老产业发展面临的现状和挑战

近年来，上海、北京及其他一些地区的养老产业确实获得了一定的发展，通过分析其可复制推广经验和我国养老产业实际发展情况，可发现存在一些困难与问题，主要表现在:

1. 政府纵向一致和横向协同严重缺失

近些年养老政策发文数量持续增加，所涉及部门也越来越广，相比2013 年的10 条政策文件，2019年的政策数量达到71 条。 尽管国家颁布了一系列政策法规，但在下发到地方时，出现了违背属地原则的情况，不能根据地方具体情况因地制宜，制定符合当地实际情况的法律法规。 另外，养老产业所涉及部门、领域的范围过广，除了需要民政局的参与，还会牵涉到土地资源规划、财务政策等方面，没有一个明确的部门进行监督和管理，在一项政策落地时，各个部门之间缺乏有效的协调配合，具体到职能部门，如规划部门、计委、土地局等，审批手续繁杂，特别当涉及土地资源配置等方面，更是困难重重，有的甚至出现互相推诿的情况。

2. 老年人与智慧技术之间存在“数字鸿沟”

随着互联网时代的到来，科学技术不断进步，养老产业不断注入互联网和大数据的力量，如医疗康复、功能性设施、平台建构等方面，实现了养老产业高质量发展。 2019 年上海市人民政府印发《上海市深化养老服务实施方案(2019 ～2022 年)》和上海市民政局印发的《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》皆提出，鼓励通过智慧技术手段丰富和创新养老服务形式，持续推进智慧健康养老产业发展。 但是，养老产业相关的科学技术与老人的适配性仍然不足，出现无健康码不出行、医院无预约挂不上号、微信支付宝支付成问题等负面现象。 如何解决老年人搭乘互联网时代的快车，共享信息化发展成果，成功构建智慧养老模式，跨越“数字鸿沟”等问题具有深远影响。

3. 财政政策支持和引导力度不足

由于养老产业普遍存在回报率偏低、社会资本不愿意进入的问题[2]，政府购买养老服务、创新金融服务养老事业、资金倾斜养老领域、养老机构贷款等财政政策支持是解决这一问题的有效举措。 当前，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于做好政府购买养老服务工作的通知》《关于确定第五批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区的通知》等一定程度上发挥了政策组合拳效能对养老产业发展的助推作用，但是仍旧存在财政政策保障不健全、政策覆盖面较窄、多方利益攸关者的缺位[3]，且与《上海市浦东新区“十四五”养老服务发展财政扶持意见》等同类型的财政帮扶养老产业的专项规划较少。 此外，由于社会、经济、制度、基础设施、社会资本等驱动因素的不同，养老产业发展水平存在显著空间差异，上海、北京等发达城市养老产业基础相对西藏、新疆等欠发达地区较丰厚。

4. 养老护理人员数量短缺和专业性不足

据民政部统计，目前全国有养老服务机构和设施34 万个，床位800 多万张，按照国家标准养老护理员跟老人的比例1∶4 算，至少需要200 万名护理员，还不包括从事居家养老服务的人员，养老护理员存在很大缺口[4]。 另外，尽管近年来《北京市关于加强养老服务人才队伍建设的意见》《北京市养老服务人才培养培训实施办法》等养老政策内容一直强调人才培养的重要地位，但是护理队伍的专业性尚未与养老需求有效匹配，主要表现在:首先，缺乏明确的行业规范和制度来设定标准和准入门槛。 目前，市场上护理人员多以下岗职员和当地村民为主，一方面，这些群体的受教育程度不高，不具备专业知识，无法提供高质量的服务；另一方面，养老服务行业薪资不高，无法吸引高端人才。 其次，居家养老是大多数老人的首选，这些老年人需要家庭成员如亲戚、子女等进行照顾，而这些人专业性不足，没有经过系统性的培训。

五、 推动养老产业发展的建议

不断满足人民群众对美好生活的愿望是党的十八大以来的奋斗目标，实现老年人的美好生活需要不断提高其物质和精神水平。 本文结合北京市和上海市积极创新和探索可持续发展养老模式的实践情况及我国养老产业发展存在的问题，提出以下建议和举措。

(一)加强顶层设计，完善养老产业相关配套政策和法律法规

法制规范是老龄产业赖以健康发展的客观依据和基础，必须秉持着“立法先行”的原则，先有法才会有养老项目的具体实践。 第一，保障社会保障体系的“兜底作用”。 社会保障主要满足人们的基本需求，其中老年人保障属于社会保障中不可缺少的部分，主要以维持基层低收入、贫困老人最低生活需要为标准，只有充分发挥社会保障的“兜底作用”，缓解一部分后顾之忧，才能更好地推动老龄产业的可持续发展。 第二，由养老产业所延伸出的相关产业，如相关产品制造、金融服务、养老地产等，也需要具有明确的规章制度，另外，需要一套明确的标准细则对从事养老护理服务的工作人员进行管制和确定其准入门槛。 第三，养老产业健康发展关键在于如何将各项政策打通，这必须立足于需求评估和以老人为本，实现部门之间的资源融合、协同合作。

(二)灵活运用智慧技术，建立可持续发展的“智慧养老”模式

与传统养老模式相比，“智慧养老”依托先进的互联网技术，可以提供高效快捷、智能的养老服务，以满足老年人多样化的服务需求。 一方面，不能摒弃传统养老服务方式，采取线上线下相结合的方式，可以设立服务驿站、老年人窗口，不要让老年人因为不会使用智能产品而放弃使用，保障其应有的权益。日前，针对日益凸显的“数字鸿沟”，国务院办公厅日前印发的《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，就老年人在运用智能技术中碰到的困难，提出了具体的解决措施。 另一方面，可以以社区为单位，定期对老年人进行关于信息化、智能化工具的教育培训。

(三)加大财政政策支持供给，为养老产业的产业化、规模化发展提供动力源泉

“养老产品”具有极强的外部性和准公共物品特征，财政可对此造成的市场失灵予以矫正，进一步增强整体社会福利。 第一，应当采取政府购买养老服务制度、贷款纾困稳市场措施等政策激励和法律约束相结合的耦合机制，在养老财政金融政策利好持续释放背景下，加强对扰乱市场秩序、非法集资、养老机构欺老虐老、诈骗老年人财物等不法行为的严格管控。 第二，欠发达地区往往存在老年人边缘化、养老基础设施建设薄弱、经济发展水平低等显著问题，应根据区域实际情况，采取资金投入、专项帮扶、机构补贴等政策倾斜措施。 第三，政府、养老市场受众群体、养老机构等多方利益攸关者的参与是降低政策失效可能性、紧密贴合养老需求和修改化诉求的有效中心机制，可以采取开通以互联网为载体的需求反馈平台，定期对养老机构、老年人活动中心、居家养老服务中心等实地调研等方式，满足老年人多样化、多层次的养老服务需求。

(四)强化养老服务人员培训和队伍建设，充实养老产业人员队伍力量

养老服务的质量和护理员等养老服务人员的能力和素质息息相关，政府应该加大资金倾斜，鼓励高校和职业学校设置养老领域相关专业，考虑合理承担养老护理人员培训费用。 除了一线养老服务人员，更为重要的是尽快培养一批与养老服务密切相关的专业人员，例如受过系统的老年病和老年医学训练的初级保健医师、药师、康复师、营养师、护士、社会工作师以及专业的养老机构管理者等，培育一批多学科的专业人员。 此外，可以通过完善养老护理人员稳岗措施、拓宽晋升渠道等方式吸引未就业、难就业的年轻人进入养老行业，开展养老护理职业技能大赛以及各类人才资助、宣传等活动，对优秀护理员从待遇改善、予以表彰等方面给予激励，提高养老护理员职业荣誉感和社会认同度，进而扩大护理员供给，弥补养老护理人员缺口。