行政约谈程序研究——基于规范分析视角

娄金炜（吉林大学法学院，吉林 长春 130015）

一、问题的提出

行政约谈作为一类新型政府规制工具和一种尚未类型化的行为模式，正日益获得广泛运用。约谈扩充了行政机关在决策形成中的多维观感，促使行政机关以开放的姿态解决社会问题，同时也具有促进公民参与的价值。目前我国的行政约谈制度呈现出明晰的双轨形态，以约谈对象为据，可将行政约谈分为内部约谈以及外部约谈：内部约谈实质为官僚组织内部破除制度藩篱下权力行使障碍的调控装置①如地方政府与环保部之间本无直接隶属关系，但近来频频出现环保部约谈地方政府主要负责人，无疑在一定程度上打破了权力运行的“条”“块”设定。，一般不直接产生外部效力；外部约谈可视为政府进行市场干预的工具，[1]能够对政府外的社会主体产生一定的作用。本文主要以后者即外部约谈为研究重心。

总体而言，当前各部门实施约谈时适用的程序较为粗放，不仅条文规定疏漏较多、已建立的程序规则难经推敲，一些本应规定的基础性内容亦付之阙如。如2015 年4 月28 日国家互联网办公室发布的《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》，其中便难觅监督程序以及被约谈人权利的相关内容。[2]学界对行政约谈程序规定的诟病主要集中在以下两方面：其一，约谈规定简单，程序内容粗放，很多程序问题无规范回应：行政机关启动行政约谈应当遵循何种程序、约谈程序能否由行政相对人依申请启动等，许多程序问题缺少规范回应。[3]其二，约谈规定对被约谈人的程序性权利保障严重不足。现行的行政约谈规范对被约谈人的到场义务以及“规制遵从”义务着墨较多，侧重于促成约谈规制效果实现，但对被约谈者权利保障问题却鲜有论及。基于上述存在问题，应尽快着手建立规范化、标准化行政约谈程序。其中，外部约谈因涉及行政行为合法性问题，应做重点思考。在此拟以外部行政约谈程序为研究对象，尝试构建一般性外部行政约谈程序，以期为行政约谈的法治化作出一点绵薄贡献。

二、建构行政约谈程序的必要性

（一）行政约谈程序设定的价值

行政约谈程序价值可以概括为以下几点：第一，科学合理的程序设计可以有效减少实践中的失范问题。约谈程序的简单性与变通性，使许多行政机关对其情有独钟，但简单性与变通性也为行政机关漠视程序打开了方便之门。为行政约谈设定明确、法定的程序则可有效地规避这类问题。第二，科学合理的程序设计对行政目的之实现具有重要意义。其一，通过设定合理、人性的约谈程序，能有效提升约谈结果的可接受度；其二，在约谈过程中，约谈部门严格遵守预设的约谈程序，使被约谈人感受到行为本身的公正性，亦有助于排解利害相关人对约谈结果的非议。第三，通过程序设计可回应行政约谈实效性的“名实之辨”。当前，就行政约谈是否产生直接效力的问题存在较大争论：实效观点认为，行政约谈不该像“撒娇的小粉拳”，[4]可通过外部约谈与信用工具的衔接、内部约谈与行政问责的衔接等方式，搭建约谈效力机制的“骨架”，避免行政约谈实效“梗阻”；[5]反对观点则认为，行政约谈既被定性为非权力性行为，被约谈人便具备不被强制服从的自由。后一观点获得了更多认同。根据该观点，约谈本身不能成为采取行政强制、行政处罚的依据，约谈的结果亦不可成为日后行政裁量之“事实前置行为”。[6]111而欲实现这一设定，就需要通过被约谈人程序性权利与约谈部门程序性义务的填充，平衡双方在约谈中的地位，使行政约谈作为一种非权力性行为“名”副其“实”。

（二）程序对于行政约谈行为法治化的意义

程序与法治可谓关联密切。第一，程序法治是法治的重要维度，是否具备完善的程序是衡量一行为法治水平的重要标杆；第二，程序对于权力控制以及权利保护有独到方法，而控权与保民正合于法治的题中之义；第三，“法治化”可以理解成是一个由各种主体、理念、规范、行为等多重因素交织作用的“过程”，这一过程的运作与完成离不开程序建设。[7]

就行政约谈而言，程序法治化是实现行为法治化的一个重要的侧面，约谈程序的确立对于约谈部门权力控制及被约谈人权利保护具有重要意义。当前行政约谈总体上处于法治水平较低的状态，实践中异化、失范等问题频频发生。“行政约谈法治化是走出制度上的徘徊期的唯一途径”，[6]114行政约谈的法治化问题必须被重视，而程序设置是行政约谈法治化建设的必由之路。

三、从食品安全领域看当前行政约谈程序存在的问题

（一）食品安全约谈的规范化现状

自国家食品药品监督局2010 年发布《关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》（下文简称《餐饮约谈通知》）以来，地方各级政府办公厅及食品药品监管部门制定的约谈规定相继出台，①如上海市食药监局发布的《上海市食品药品监督管理局食品药品安全责任约谈办法》、吉林省食品安全委员会发布的《吉林省食品安全工作约谈机制（试行）》等。约谈规范体系迅速扩张；2015年《食品安全法》在修订中，首次以法律规范的形式对约谈制度加以规定；2016 年，各地发布的有关食品安全监管约谈的规范性文件达400多件。[8]然而，规范数量并不简单等同于规范化水平，当前该领域的规范体系仍处于一种了无章法的状态，缺乏规制合力。其原因可以归纳为以下几点：其一，就规范导向而言，各约谈规范出台主要是为了解决本部门在约谈实践中遇到的现实问题，故多采取实践导向。而当前的食品安全约谈所涉的食品物类繁多，如乳制品、水产品、保健食品等，各食品产业有不同的行业标准和检验评估方法，使约谈实践迥异，而实践内容的千差万别自然导致规范之间存在较大差异。其二，就规范效力层级而言，食品安全约谈的相关法规的效力层级多为规范性文件以及地方工作文件，②在北大法宝上搜索关键词“约谈+食品”，可获40 个结果，其中除《食品安全法》以及《关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》以外，其他均为地方性规范性文件以及地方工作文件。缺少上位法引导；或者虽有上位法，但是上位法中的规定较为笼统。此时，各约谈部门便对本部门出台的约谈规范具有较大的塑造自由，而各机关的立法能力或掌握的立法技术难免有所差别，这就导致出台的规则内容各异、良莠不齐，难以进行统合式立法。其三，约谈规范的无序性还可归因于不同部门对约谈属性的差别认定：有部门认为约谈是行政许可、行政处罚等行政行为过程中的一个程序环节；③参见《上海市食品药品监管局食品安全责任约谈办法》第2 条规定。有部门则认为其是具有独立意义的“告诫谈话”，是一种行政指导行为；④参见《安徽省流通环节食品安全监管约谈办法（试行）》第2 条规定。甚至还有部门将约谈视为一种处罚。⑤参见《关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》中关于“约谈处理”的规定。对约谈属性的差别认定，直接造成了不同规范在原则、程序、处理等内容上的差异，由此使得不同部门颁布的约谈规范存在较大差异。

（二）食品安全约谈规范体例

所谓规范体例，是指规范的体裁、结构以及大体内容。由于约谈规范的主要内容是约谈的程序规定，而规范体例是评判某一规范合理性的重要指标，因而在此将约谈规范体例作为研究约谈程序的视角之一。通过梳理各省及省级以下地方政府部门发布的食品安全约谈规范，可将食品安全约谈规范的一般体例简要归纳如下：

1.制定依据与目的。制定依据是指制定该食品安全约谈规范所依据的上位法规；制定目的指制定该规范所期望实现的食品安全社会效益。

2.约谈定义。各约谈规范中的约谈定义一般包含主体要件、行为要件以及目的要件3 部分：主体要件，即参与约谈的双方或多方主体；行为要件或称约谈的行为载体，即指约见谈话的活动；目的要件，主要是督促企业采取有效措施及时消除可能的隐患或解决已发生的问题，全面落实食品安全主体责任。

3.约谈原则。总体而言，各规范中设定的约谈原则具有较强的实用性特征：首先，根据“属地管理”“分级约谈”原则可明确特定的约谈管辖部门；其次，约谈行为应当遵循“依法约谈”及“适时约谈”原则进行；最后，强调约谈作为一种风险预防手段，需遵循“预防为主”“注重实效”的原则。

4.约谈权限。约谈权限所规定的是食品安全监管部门的级别管辖内容，大部分规定将权限与食品安全事故等级挂钩，规定约谈权限的目的在于确定约谈部门的级别。

5.约谈范围。约谈范围即是指应当开展约谈的情形，可概括为以下几种：第一，发生了食品安全事故；第二，食品企业或者经营者存在严重的违法违规行为需要督促改正；第三，在食品安全监督部门抽检过程中发现产品存在较大的缺陷或者安全隐患，或日常的检查过程中发现存在不符合安全要求需要改正；第四，该企业或经营者在舆情监测中屡被公众投诉且经查实，造成较大影响；第五，其他情形。

6.约谈内容。食品安全约谈的内容可简要整理为：第一，通报问题，告知责任；第二，宣传法规，教育告诫；第三，剖析原因，听取陈述；第四，提供方案，督促改正；第五，其他内容。

7.约谈程序。约谈程序即食品安全监管部门对被约谈的企业或者生产经营者展开约谈时，应该遵守的步骤，该部分会在后文展开详细分析，此处不赘述。

8.约谈处理。即约谈结束后的后续行动，主要规定的是被约谈人无正当理由拒不参加约谈或者拒不落实约谈要求时，约谈部门可以采用的惩戒措施。

（三）食品安全约谈的一般程序归纳及问题探究

1.食品安全约谈规范中的一般程序归纳

整合当前食品安全约谈规范，可以将食品安全约谈的一般程序大体归纳为3 个阶段。

第一，约谈的准备阶段。首先，约谈部门需进行约谈的报批工作，批准人通常是约谈部门所属的地方政府或本部门的主要负责人、分管领导；其次，在获得批准后，约谈部门需向被约谈人送达约谈通知书，并在通知书中载明被约谈人名称、约谈事项、约谈时间、约谈地点和主要参加人员等内容；最后，被约谈人在收到约谈通知书后，确定参加则提交约谈回执，若有正当理由不能按期参加的，需提前告知并说明理由，经约谈部门同意后重新确定约谈时间。

第二，约谈的实施阶段。其一，约谈部门需核实被约谈人的身份，以确定参加人为约谈通知书中的原定人员；如果基于特殊原因约谈部门需上门约谈的，则约谈的主持人员要向被约谈人出示证件，以示身份。其二，由约谈的主持人员向被约谈人阐明约谈的原因及目的，告知被约谈人的违法违规问题或存在的隐患。其三，对被约谈人进行法律法规的宣讲与教育，向其说明可能承担的法律责任。其四，被约谈人作情况的陈述。其五，由约谈的主持人员提出整改的内容以及期限等要求。在这一阶段，要求至少有两名食品安全监管人员参与约谈，在阶段结束后形成《约谈记录》以及《整改记录》，一式两份，由约谈人员与被约谈人共同签字，并分别保存；如被约谈人拒绝签名，则应当在约谈记录上载明并经约谈人员确认。

第三，约谈的监督落实阶段。被约谈人必须积极整改，并在一定的期限内（一般为15 日），将整改情况以书面的形式上报给约谈部门，以完成情况反馈。同时，约谈部门需进行回访检查工作，针对整改要求的落实情况进行现场核查。被约谈单位无正当理由不按时参加约谈或未按要求落实整改的，要接受相应的惩罚措施，如被列为重点监管对象、取消其本年度评优资格等。

2.食品安全领域约谈程序的问题归纳

事实上，现行有效的部分食品安全约谈规范，已在其程序设定中对一些争议性问题进行了回应，如约谈应如何启动，约谈方式是否只能限定于面对面谈话等，但约谈程序中存在的问题仍客观可见，大体可以归纳如下：第一，食品安全约谈适用过宽，需要在明确约谈性质的基础上，对约谈程序的启动条件进行限制。部分约谈规范中，将被约谈人存在严重违反法规、发布违法广告的情形也纳入到约谈启动情形之中，而这些情况下行政机关更适宜直接采取惩戒措施。约谈的适用范围需作明确限定，避免行政机关对于约谈过度依赖，以及由此导致约谈的过度化问题。第二，被约谈人的程序性权利缺失。通过对食品安全约谈规范体例进行梳理，可以发现，规范中较少述及相对人的程序性权利。少数规范中虽规定了被约谈人的陈述权和申辩权，但关于陈述申辩对最终约谈结果能够产生何种程度的影响、如何保障陈述权与申辩权等语焉不详。此外，根据学理观点，行政约谈是一种非强制性行为，被约谈人应具有抵抗权以平衡约谈部门的权力，然而这一权利在当前的部分规范中被明文否认。第三，被约谈人的权利救济程序空白。尽管约谈属于非强制性行为方式，但并不排除其对当事人的利益产生实际影响，权利救济程序的缺位，一方面，被约谈人的权利处于“溺水”状态，求救无门，将被约谈视为畏途；另一方面，约谈部门的权力缺乏约束，最终导致约谈存在强制化风险。第四，约谈程序规定较为简单粗疏，需要进行必要的制度填充。从篇幅来看，各食品安全约谈规范中的程序规定多为5 至7 条，在这样的篇幅中无法导入必要制度以确保约谈过程的正当性。第五，从各个规范中设定的约谈原则来看，这些原则具有很强的实用性，这在一定程度上说明，食品安全约谈的规范主要是出于实践导向设定，然而却未能体现行政约谈作为一种柔性行政所应具备服务者的理念与意识。[9]

笔者在对其他领域的外部约谈规范进行检索与归纳的基础上，结合当前约谈实践的情况，将各领域的约谈程序问题归纳为，第一，约谈程序的启动情形缺乏明确的、限缩的规定。有学者指出，实践中存在约谈过度化问题，原因在于当面对某些新型规制挑战的时候，行政机关常常囿于规制能力缺失，而陷入规制乏力、于法无据的困窘中，此时行政机关多会采取约谈作为过渡阶段的“权宜之计”。[10]然而任何制度都有其最适宜的幅度与范围，这就需要通过规范设定限制约谈程序启动的情形，避免约谈的过度化现象。第二，被约谈人的程序性权利匮乏。部分约谈规范中，虽然为被约谈人规定了最低限度的陈述权与申辩权，但被约谈人应该具有的其他抵抗性权利，如对于约谈启动的拒绝权、约谈程序终止权等，却未曾论及。第三，被约谈人的权利救济途径阙如。目前各约谈文本规范中，普遍缺乏救济程序的规定。当被约谈人的权利受到侵犯时，能否通过行政复议或者行政诉讼的程序寻求救济乃至请求国家赔偿？在当前的规范状况下还难以获得答案。第四，约谈程序设置简单，对许多基本程序内容未予规定。有必要在细化约谈程序规定的同时，填充必要制度，从而为约谈程序的规范化提供制度基础。

四、约谈制度的他者经验：功能主义的视角

约谈作为一种具有“中国特色”的行政手段，难以直接检索到域外与行政约谈在称谓或功能定位上完全对应的制度，因此在比较研究时需转变思路：检索域外与行政约谈在功能定位、行为载体以及权力因素上相近的制度，尤其是权力因素上，与行政约谈同为“非权力”性的行为制度。在制度搜集的基础上，可对其中有关“柔性”“非权力”的程序因素或曰程序表达进行提炼，并由此思考给我国约谈程序设计带来的启示。

在日本，行政指导制度被认为是一种事实行为及非权力性行为。日本1994 年《行政程序法》第2 条中，将行政指导界定为“行政机关基于其职权或者所管辖实务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定的人为一定的行为或者不作为的指导、劝告、建议以及其他不属于处分的行为”；根据功能的差异，将其可以分为助言的行政指导、规制的行政指导以及调整的行政指导，[11]可以发现，日本对行政指导的界定与我国的行政约谈制度的学理设定有较大的耦合性。通过梳理日本《行政程序法》第四章“行政指导”的相关条款，可将其制度中的柔性程序因素归纳如下：

（一）行政指导的自愿遵从原则与自我决定权

根据日本《行政程序法》第32 条“行政指导一般性原则”的规定，相对人有自我决定是否遵从行政指导的权利。该规定从原则的层面可以概括为“自愿遵从原则”，从权利的维度进行解读，则可以归纳为行政指导相对人的自我决定权。首先，在《行政程序法》第32 条第一款中规定，“行政指导的内容只能通过相对人的任意的协力予以实现”。基于文义理解，该款实际上规定了行政指导实现的唯一途径便是获得相对人内心认同，进而使其遵从指导内容，也即尽管行政指导的作出者在行政指导中对相对人提出某项意思表示，但该意思表示在法律效果上不等同于下命处分中的意思表示，而仅具有“单纯的要求”的效力，[12]相对人面对这一意思表示有遵从或拒绝的自由。随后，为保障第一款中相对人的自我决定权不受侵害，日本《行政程序法》在第32 条第二款中进一步规定了行政机关的不作为义务，即“行政指导的实施者不得以相对人不服从行政指导为理由作出不利益措施”。该款规定的基本逻辑在于：既然相对人有权自我决定是否服从行政指导，因而即使不予遵从，也不能认定其违法，此时行政机关基于此对相对人作出的不利益措施便是缺乏法律根据的。该规定被认为是基于法治主义所得出的当然规则。[12]

日本《行政程序法》第32 条规定中还可借鉴之处，在于该条赋予相对人自我决定权利的同时，亦对相应的行政机关不作为义务加以规定，即通过运用“权利——义务”的立法策略使权利得到了重复强化，这一点在我国的约谈规范制订中也值得参考。

（二）“节制”的程序终止权

日本《行政程序法》在第33条中规定：“……申请人已经表明不服从该行政指导的意思后，行政指导的作出者不得以继续作出该行政指导的方式妨碍该申请人行使权利。”对该规定可以理解为相对人被赋予了“节制”的程序终止权。

从可行性角度讲，赋予相对人无限制的程序终止权并不现实，行政指导或行政约谈本身并非毫无成本。相对人获得无限制的程序终止权在打破了制度设计中的“利与力”的均势，极有可能导致行政机关对行政指导（约谈）产生“制度空转”的主观评价。因此，在我国的行政约谈制度程序设计中，首先应该肯定被约谈人享有约谈程序终止权，其次还应强调这种权利是有“节制”的，是阶段性而非全程性的权利，以兼顾程序正义与行政效率。

就效力、程序外观、强制性等维度考量，日本行政指导及我国的行政约谈均可归入“非正式行政行为”。所谓“非正式”，是对行为程序的繁简度或要式程度的指称，相比于正式行政行为，非正式行政行为在程序上有灵活、高效、低成本等特点，这一优势使其在各国的行政实务中被大量应用，被誉为支撑起了现代国家行政活动的“生命线”。有数据表明，美国90%的行政活动都是以非正式行政行为形式作出的。[13]结合前文关于行政指导、行业警示制度的论述，可将非正式行政行为程序中可资借鉴的柔性表达归纳如下。

第一，强调行为程序的非强制底色，通过设定平等、自愿的程序理念，为双方创造平等协商的程序空间；第二，注重行政机关在行政关系中的角色地位转变，即行政机关需秉持着平等、服务理念与相对人展开沟通，避免给相对人带来心理压力；第三，对相对人的程序性权利如自我决定权、程序终止权等加以明定，增加相对人在协商对话中的权利筹码，提升相对人在话语中的主动权；第四，在设定相对人程序权利的同时，为行政机关设定不作为义务，采取“权利——义务”的立法策略使权利得以强化；第五，规范文书写作，注重言语措辞的和缓与亲切。

五、行政约谈的程序设计及程序推进

（一）约谈主体程序权利义务设计

1.被约谈人的程序权利设计

当前我国各部门发布的约谈规范中，对被约谈人权利进行直接规定的情况较少，大部分被约谈人权利是从规范中设定的约谈部门义务中推导出来的，即为一种“推定存在”的权利。这样的权利规定模式存在极大弊端：第一，规范中未明确规定相对人的权利，则权利受到侵害后，相对人缺乏申请救济的直接规则依据；第二，未明定的权利，一般也不会设置相应的权利救济途径；第三，“无救济则无权利”，对于不设防的权利，能否得到约谈部门尊重不能做乐观的推断。换言之，未明确规定的权利，在实践中更可能被默认为“推定不存在”。因此，应该将被约谈人的权利在规范中明确下来。在此将行政约谈程序分为事前、事中及事后三个阶段，对这三个阶段中的应然权利进行构想。

（1）约谈的事前阶段

第一，知情权，即被约谈人在约谈准备阶段所享有的知悉、获取与行政约谈相关的信息、材料的权利。在行政约谈的准备阶段，“知情”首先应理解为对约谈概况的了解，包括约谈的主题、时间、地点、目的、主持约谈的人员等，是被约谈人参与约谈需要了解的最基本信息；其次，“知情”意味着被约谈人应当对自己在约谈过程中所享有的权利、需承担的义务（责任）有一个大体的了解；再次，被约谈人有权获取政府就相关问题发布的政策信息文件，了解参与约谈可能获得的政策支持或者责任减免，从而为被约谈人参与约谈提供激励；最后，被约谈人对于约谈事项仍存在疑惑或《通知书》中存在语焉不详的问题时，可要求约谈部门阐明。第二，自我决定是否参与的权利，即事前阶段的程序终止权。在事前阶段设置被约谈人的该权利，存在两方面的考量：首先，被约谈人通过行使知情权，已经对是否参与约谈有了初步的利益判断；其次，在事前准备阶段，尚未涉及利益调节问题，此时被约谈人单方停止约谈程序，尚不会产生过高的程序成本。第三，要求变更约谈时间及选择约谈方式的权利。首先，如被约谈人表明约谈部门所约定的时间因故无法出席，且能够提供证据的，约谈部门应当另择时间进行约谈；其次，在情况允许的情形下，尽可能向被约谈人提供多种约谈方式，如电话约谈、视频约谈、登门约谈等，也即尽量基于比例原则提供对被约谈人影响最小的约谈方式。第四，对约谈发起部门提出管辖异议的权利。如果相对人认为提起约谈的部门不具有管辖权时，有权向约谈部门所属政府或者其上级机关提出管辖异议。

（2）约谈的事中阶段

第一，陈述权与商议权。陈述权与商议权是被约谈人基本的程序性权利，也是最具有“话语性”的权利。陈述权，指在行政约谈中被约谈人向约谈主持人阐明其所持的见解、认识和判断的权利；商议权，则指被约谈人为维护自身权利，同时也为实现其合理合法的利益诉求，在约谈中与主持人员进行商谈协议的权利。需注意，相比于单方行政行为中的申辩权，商议权不仅是为了降低自身利益受行政干预的程度，同时也包含请求行政机关在合理合法范围内满足其利益诉求的意味，可见，商议权是一项更为积极的权利。当然，被约谈人的利益诉求必须严格限定在合理合法的范围内，避免约谈的交易化倾向。第二，约谈程序中止权。即约谈进行中，约谈事项出现重大的情势变更或其他事由，使约谈效果受到影响或基本丧失约谈意义的情况下，被约谈人申请中止约谈程序的权利。①包含两种情形：第一，在事前阶段，被约谈人收到《约谈通知》，并已经向约谈发起部门承诺将参加约谈，约谈尚未开始，此时约谈事项发生情势变更，中止约谈的；第二，在事中阶段，约谈程序尚未达成最终的结果时约谈事项发生变更，需要中止约谈的。与终止权不同，中止权是附期限的程序停止权，即一种“节制”的权利，在期间经过后，双方依然需要回归约谈程序。设定约谈程序中止权的原因在于：一方面，实施约谈会消耗行政资源，如果继续约谈的意义不大甚至毫无意义时，便应当中止约谈程序，避免资源空耗；另一方面，约谈事项发生骤变，如果此时赋予被约谈人完全的程序终止权，则极有可能使事态陷入更大的不确定性中。中止权的行使，必须要求被约谈人作充分的理由说明。第三，拒绝签署权。如被约谈人对于约谈所达成的结果不满意，或者认为《约谈记录》中有不实记录，有拒绝在《约谈记录》及《整改意见》（或《约谈 建议书》）上签字的权利。

（3）约谈的事后阶段

被约谈人具备的主要权利是约谈资料的查询权利，包括对约谈案卷材料进行查询、复印，或丢失材料申请补办的权利。

2.约谈部门程序义务设计

（1）约谈事前阶段

第一，告知义务。被约谈人有知情权，与此相应，约谈部门有向其进行情况阐明的义务；第二，如相对人拒绝参与约谈，约谈的提请部门应当尊重相对人意见，且不得以其他方式对相对人作出不利措施；第三，受理被约谈人合理请求的义务，对于被约谈人变更约谈时间、地点或者采用其他约谈方式的请求，只要不影响约谈效果，约谈部门应当准许。

（2）约谈事中实施阶段

第一，约谈部门应当听取被约谈人进行意见陈述，同时向其提供协商交流的机会；第二，被约谈人在约谈程序期间提出中止程序的，被约谈人所提供的证据材料经审核，可以认定被约谈人理由充分的，应予准许；第三，对于被约谈人拒绝在《整改意见》或者《约谈记录》上签字的，应该尊重相对人的意见，并在《约谈记录》上记录情况。

（3）约谈事后落实阶段

约谈部门的主要义务，即被约谈人要求调阅档案、材料，或查看、复印约谈材料时，应当配合被约谈人并提供方便（见图1）。

图1 被约谈人程序权利与约谈部门程序义务对应结构

（二）约谈程序推进及一般性程序模型

1.约谈回避制度

在行政约谈程序中引入回避制度，主要基于以下考虑：行政约谈的实质在于，告诫被约谈人不要为追求眼前利益而招致严重的惩戒。虽然功能定位上实施约谈仅是向被约谈人示警，不具有强制意义，但涉及当事人对当前违规、不当利益的舍弃，因此约谈绝非是与利益无涉；且约谈的主持人员在约谈实践中往往具有不可否认的主导优势。避免约谈人员与约谈事项本身存在利害关系，或者存在对被约谈人的偏见偏私，对保障约谈的程序与最终结果的公平具有重要意义。

约谈回避制度可以镶嵌于约谈的事前与事中阶段：第一，约谈发起部门提请所属政府或者上级部门进行报批时，审查部门应对回避事项作初步审查；第二，被约谈人在获知约谈主持人员名单，认为约谈主持人员与约谈事项利益相关的，可以提出回避申请；第三，被约谈人在约谈中，认为约谈的主持人员对自己抱有偏见或者实际上与约谈事项存在利害关系，经对录音资料或者约谈笔录查证核实的，也有权要求主持人员回避。

2.约谈第三人制度

在行政约谈中，若被约谈人遵从了约谈整改要求，便可能存在利益受到影响的第三人。在行政约谈程序中引入第三人制度的必要性包括以下两点：首先，行政约谈因不具有强制属性，其可得救济性在实践中常被否认，直接相对人寻求救济尚不可得，第三人得到救济的机会更是渺茫，最直接的方法就是在约谈中设定第三人制度，使第三人在一定程度上参与到约谈中；其次，在约谈程序中引入第三人制度，能够为约谈提供多元的利益视角，使约谈结果兼顾所有的谈参与者的利益，避免“顾此失彼”。基于以上考量，在约谈程序中引入第三人制度存在一定的必要性。

然而，在约谈程序中引入第三人制度尚需面临一定的制度难题：首先，对约谈第三人的话语权利设定问题。引入第三人制度，是为了避免约谈部门与被约谈人间的协定损害第三人的利益。而要想在约谈制度下保障其利益，首要途径便是赋予其话语权利，即表达意见、发表看法的权利。然而应当为第三人设定何种程度的话语权利，才能避免第三人“喧宾夺主”？其次，第三人介入可能导致约谈程序发生变化。在“约谈部门——被约谈人”二元主体结构下的约谈行为，会话结构表现为较为直观的“你来我往”，而在约谈程序中引入第三人将导致利益维度增加，对话主体由二元转换为多元，无疑会提升约谈在话轮转变、谈话策略方面的繁琐程度，同时也对约谈部门的话题掌控力以及协调能力也提出了更高的要求。此外，第三人能够对约谈产生何种程度上的影响？第三人的程序权利受到侵害时，应当如何救济？第三人对于约谈结果持不同意见的，应当通过何种方式实现其诉求？对于这些问题也都需要在实践探索中寻求答案。

3.构建行政约谈一般性程序模型

结合上文中相关论述，谨将行政约谈一般性程序模型归纳概括（见图2），做抛砖引玉之构思。

图2 行政约谈一般性程序流程图