地方高校预算绩效管理的现状与对策探讨

张 婷

（内蒙古医科大学财务处，内蒙古自治区 呼和浩特 010110）

地方高校是一个庞大的群体，肩负着培育人才、提高科研水平以及传承中华文化的重任。近年来，随着国家综合治理水平的提升，社会的不断进步，对地方高校预算绩效管理工作也提出了更高的要求，传统的管理方式已无法满足学校的资金需求。新《预算法》的颁布，强调各部门的预算编制要以“讲求绩效”为前提，并对实施过程和方式作出详细的规定。2018年，国家下发了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，为地方高校预算绩效管理的全面开展指明了方向，地方高校作为基层组织，预算绩效管理工作势在必行。但是，地方高校作为公益二类组织，对预算绩效评价仍停留在填表、写报告阶段，尤其在预算绩效管理工作由财务部门牵头组织的情况下，在绩效目标设定、绩效指标衡量，绩效评价考核等方面还存在许多不足，特别是绩效评价结果在实际中的运用更是十分有限。因此，地方高校需要针对预算绩效管理中存在的问题进行研究分析，找到适合自身的解决对策，对全面提升预算绩效管理水平具有重要意义。

一、预算绩效管理对地方高校的重要性

从教育部发布的中国高等教育质量报告中可以看出，地方高校是我国高等教育的重要组成部分，国家对地方高校的资金扶持也在逐年递增，如何充分利用绩效管理，优化资金配置，解决办学资金不足是地方高校面临的重要问题之一。预算绩效管理在学校综合财务管理中起着重要的指导作用，有利于学校掌握资金使用情况，加强在资金活动中的管控。科学有效的预算管理绩效评价与奖惩机制，一方面能调动资金使用部门工作的积极性，提高经费使用效益，另一方面有利于促进地方高校财务管理向规范化、科学化迈进，有效防范财务风险，为提高地方高校科研实力和教学质量提供财务保障。预算绩效管理的重要作用是加强预算的责任和效率，地方高校应该以改革为契机，改进预算绩效管理模式，重视绩效反馈与结果运用，缓解收支矛盾。

二、地方高校预算绩效管理的现状和存在的问题

地方高校由于发展的局限性，财政公共预算资金是主要的收入来源，其次为学费收入，预算管理实行全口径预算，按照零基预算原则，以绩效目标为导向编制部门预算。目前，地方高校所有部门预算支出均实行项目化管理，并且财政部门逐年对项目进行整合精简，调整优化支出结构。经过几年的探索和实践，地方高校已经初步树立资金使用绩效的观念，学校资金使用成效得到一定提升。但是，由于地方高校开展预算绩效管理工作的时间不长、可借鉴的经验较少，因此，当前我国地方高校的预算绩效管理仍然处于初级阶段，存在的问题也较为突出，主要体现在以下几方面：

（一）预算绩效管理理念薄弱

随着国家预算绩效管理的逐步推进，地方高校也开展了一些工作，但是只是在特定人员和小范围内产生了预算绩效管理的概念，广泛而统一的预算绩效管理理念尚未真正建立。部分地方高校对预算管理无论在政策方面还是理论方面均没有深刻的认识和理解，长期以来形成的“重筹措、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还未彻底转变，过程管控和绩效管理有待加强，各部门履行主体责任不够，职能部门参与不到位、不深入，绩效工作的积极性和主动性不高，导致相关工作开展不力，绩效评价的导向作用发挥不充分。

（二）预算绩效管理体系不完善

我国教育行业的预算绩效管理工作尚处于探索阶段，未成体系，地方高校在建立预算绩效管理体系时，缺少经验和基础，自行摸索过程中，预算绩效管理体系存在以下方面突出问题：第一，制度体系不健全，尤其是重点环节的制度，缺乏针对性强、可操作性强的实施细则和业务流程，绩效评价工作无章可循；第二，预算绩效目标报送不全面、不准确，与学校战略目标联系不紧密，绩效指标设置存在指标分类不正确、不完整未细化，指标量化程度不够、可衡量性不够，特别是效益指标欠缺等，不能充分反映地方高校和项目的特点；第三，专业人员配备不足，地方高校严重缺乏绩效管理方面的人才，预算绩效管理工作力量相对薄弱；第四，部门之间信息沟通不畅，缺乏现代化技术手段。

（三）预算绩效结果反馈与应用工作贯彻不到位

地方高校各类项目支出虽然也按照上级部门的要求编制了绩效目标，但在实际操作和落实的过程中，绩效跟踪与应用仍停留在表面，绩效评价工作往往敷衍了事，评价过程简单，评价人员缺乏专业性，评价报告不能全面、深入的反映项目资金使用的效果，信息公开、绩效问责等工作开展不力，评价结果也未能真正落到实处，资金利用到位，产出高的部门没有得到相应的奖励，资金利用率低，效果差的部门也没有受到相应的处罚，绩效评价无法激励部门工作的积极性，也得不到各部门的重视，更无法提升项目实施单位在资金使用方面的责任感和使命感。

三、完善地方高校预算绩效管理的对策建议

（一）加大宣传力度强化绩效理念

绩效管理是预算管理的灵魂，近年来，国家加大了对地方高校资金使用情况的重视程度，几乎每年都要对地方高校纳入预算管理的财政项目进行绩效考核，并对预算绩效评价工作进展差的单位予以通报。因此，地方高校应自上而下加强重视、统一思想、树立“目标=预算=绩效=责任”创新理念。具体可以从以下几个方面着手：一是充分利用校内宣传媒体发布预算绩效管理有关内容，不断在全校范围内强化预算绩效管理意识；二是可以印制绩效管理相关的手册发放到各部门、单位教职工手中，并适时对内容进行讲解；三是通过组织相关讲座、培训、讨论等形式，在全校教职工范围内进行宣传，增加教职工的参与度。良好的文化底蕴是增强教职工凝聚力的重要源泉，培育“各级领导重视绩效、各个部门追求绩效、全校师生监督绩效”的绩效文化，营造良好的思想引领和舆论环境。把预算绩效工作变成所有领导的事、所有部门的事、所有教职工的事，充分调动师生的主观能动性，为加快学校教育事业的科学发展而奋斗。

（二）加强预算绩效管理制度建设

为保证预算绩效评价体系能充分发挥导向作用，地方高校在构建预算绩效评价体系之前，要加强准备工作的关注和完善。首先，要细化绩效管理工作流程，明确思路，通过精准调研、撰写方案和具体规则、宣传和反馈等各项环节层层推动；其次，要对相关制度进行自上而下的梳理，把以往停留在口头的规定落到实处，形成具有约束效率的制度规范，做好每一环节的细化工作，务必要依法合规、切实可行，在学校内部形成规范化标准保障，引导绩效管理制度的顺利实施；再次，将校内外的专家有机结合起来，建立专家库，合理引入第三方评价机构参与进来，并对绩效管理工作进行指导；最后，要重视项目实施单位对新制度推行的意见反馈，采纳可行性意见，进行适时修改，保障各项管理工作合理、扎实、有序开展。

（三）构建全面预算绩效管理体系

全面预算绩效管理体系的关键在于“全面”。地方高校应建立以实现绩效目标为指引，以绩效评价为手段，以结果应用为基础，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有地方高校特色的预算绩效管理体系，并要求绩效指标细化到数量、质量、时效、成本、效益等方面。

1.完善组织架构

地方高校预算绩效评价工作的顺利开展需要领导层面以及各部门的通力配合。管理层人员的重视是关键前提，学校可以成立预算绩效管理委员会，对绩效管理工作的推行给予支持，并对其中产生的分歧、矛盾或问题进行协调、调解和仲裁。为了进一步协调预算绩效管理工作，预算管理委员会可以下设办公室，办公室设在财务部门或负责预算绩效管理的部门，负责制定学校预算绩效管理的有关制度和办法，对工作过程中出现的问题及时提出解决对策。有条件的情况下可以成立预算绩效评价专家小组，由不同学科、不同层次的专家和人员参加，具体负责绩效目标的评价、检查等工作。

2.科学设置绩效指标体系

科学、系统的预算绩效评价指标体系是开展预算绩效管理工作的指引。但是，目前教育行业尚未形成统一的评价指标体系，地方高校缺乏借鉴的标准。因此，建议地方高校吸取其他科研和教育领域在预算绩效管理中的工作成果基础上，结合自身实际情况进行设置，同时要适当提高重点指标的权重。

指标体系的构建要特别注意以下几点：第一，融合性，指标体系要与学校的战略目标制定、财务业务流程相结合；第二，全面性，指标体系要覆盖财务指标和非财务指标的各个方面；第三，客观性，指标选取上要特别注意用数字说话，少选定性指标，实在无法用定量指标衡量的，可以采用优良中差等分级形式表述。第四，实用性，考核指标要具有可操作性，结合地方高校的实际情况，考虑所选指标的数据收集要真实可靠，数据要容易获取；第五，重要性，指标权重的设定要有代表性、针对性，根据不同项目侧重点的不同，适时调整重点指标的权重。

3.预算绩效评价手段多样化

预算绩效评价是绩效管理的关键，是决定结果最终应用程度的重要基础，绩效评价方法也比较多，地方高校可以采用内外结合评价、定量定性结合评价法等，充分利用高校自身优势，聘请各类专家对项目进行逐一评价，建立绩效评价专家库，还可以利用第三方机构的专业优势进行指导。

4.绩效考核要体现项目执行差异

预算分配完成之后有必要建立考核机制，以此来体现不同部门在资金产出效果方面的差异，提高资金使用单位的主观能动性。首先，邀请绩效考核研究领域的专家、项目负责人、财务专业人员等凭借绩效考核经验以及对教育行业的了解，选取财务指标、服务对象指标、完成质量、内控管理、成长学习五个维度作为考核标准。为了更科学的设置各维度所占权重，可以运用层次分析法进行计算，建立判断矩阵，并按照T.L.Saaty提出的“1-9”标度法进行打分，求得要素i比要素j的量化值。通过两两比较建立判断矩阵后带入相应公式，计算各要素的权重，根据公式便可得各要素的权重集Wi，运用层次法进行测算，得出各项目的评价指标权重，对照各项目的评价指标权重，结合地方高校项目执行的实际情况进行评分，计分规则采用百分制，由学校管理人员组织项目归口部门、财务部门等临时组成考核小组对项目各项指标的完成率进行评定。绩效考核可以更加直观的了解项目资金的使用情况，为后续工作的开展奠定基础。

5.加强业务培训

预算绩效管理专业性较强，开展起来不仅要收集大量的基础数据，还要进行调查研究及测算、分析，工作人员需要掌握经济、管理、统计等各有关领域的专业知识。地方高校可以聘请预算绩效管理方面的专业讲师定期进行授课及实操，提升预算绩效管理人员整体的技能水平。培训结束后，对培训效果进行考核，提高培训的效果，将培训的意义落到实处。同时，组织开展调研交流活动或增加相关人员外出学习的机会，拓展眼界，借鉴发达地区教育领域预算绩效管理方面的先进做法和成功经验。

6.加强绩效内控一体化并推动信息化建设

地方高校要通过正规渠道选择具有资质的软件开发公司，依托大数据和新信息技术，引入与地方高校预算管理系统、会计核算管理系统、财政一体化系统、资产管理系统等有效融合的绩效管理信息系统，充分利用现代化手段对各种数据进行智能分析，实现绩效管理的流程化、精细化，完善绩效评价信息化建设，提高绩效管理的效率与水平。通过信息化手段，以绩效管理为导向、以科学预算为核心、以项目管理为抓手，建设贯穿项目绩效目标申报、绩效跟踪、绩效评价和监督、结果应用等各环节的绩效预算管理信息系统，为更好地开展项目管理、决策支持提供服务。

（三）强化绩效反馈与结果运用

有效的绩效评价可以为预算绩效管理提供决策依据，从而改善组织的反馈机能，提高各执行单位的工作积极性。项目的预算绩效评价的结果是预算合理分配的重要依据，评价结束后，要及时在全校范围内将预算绩效评价与预决算草案同步公开，并将结果与预算安排紧密结合起来。地方高校应将支持重点放在资金使用成效显著的项目上，引导并敦促实施缓慢、进展一般的项目，对交叉重复、碎片化的项目予以调整，对于多次整改后仍无效的项目要终止或削减分配资金。

强化预算绩效约束，明确主体责任，落实“谁使用，谁负责”的管理要求，确保权责统一，硬化预算和绩效“双约束”，把预算绩效管理纳入部门的考核范围，并与部门预算资金安排、工作目标考核等挂钩，把评价结果作为申请预算的必备条件和重要的参考依据，进一步提高各部门的资金使用效果和加强绩效管理工作的自觉性。

四、结束语

全面预算绩效管理对高校，尤其是对财政性资金依存度较高的地方高校有着非常重要的意义。地方高校应以制度改革为契机，以科学预算为核心、以预算绩效为抓手，凝聚共识，建立一套涵盖事前评估审核、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和评价结果应用的由上及下、由始及终的全方位、全过程绩效管理体系，提高资金的使用效果，加快推进“省部共建”“双一流”建设步伐，提升学校综合实力。