高速公路交通管理勤务指挥机制现状研究*

张振清 董可然 唐军山

1. 铁道警察学院 2. 杭州海康威视数字技术股份有限公司 3. 河南省禹州市公安局

引言

当前我国已建成世界最大规模的高速公路网络，机动车保有量持续增长，也造成了高速公路交通事故数量较高、应急事件影响范围较广、部分关键节点交通拥堵严重等问题，对高速公路公安交通管理（以下简称“交管”）工作提出了严峻挑战。

高速公路具有全封闭管理、交通流量大、行车速度高等特征，使得交管业务具有管辖范围长、可达性差等特点，重点主要是交通安全风险防控[1]；执勤模式主要采用巡逻岗与固定岗相结合的方式，囿于编制限制大多数高速警力配置难以达到《高速公路公安交通警察队人员装备配备标准规定（试行）》规定的每公里0.5～1.2人的要求；目前围绕交通安全防控高速公路进行了大范围的科技信息化建设，“通过公路交通监控系统发现取证、通过公安交通集成指挥平台调度指挥、通过交通安全执法服务站检查执法”的交通管理体系已初步形成。

依据《交通警察道路执勤执法工作规范》等相关规定，公安交通勤务可理解为交通警察为了维护道路交通秩序，保障道路交通安全畅通，依据法律、法规规定，对道路上的车辆、驾驶人和从事交通活动的参与对象进行直接管理的警务行为。公安交通指挥是指挥员及其指挥机构为快速处置警情，对所属机构、公安交警和相关人员的警务处置行动进行的运筹谋划和发令调度活动。公安交通勤务指挥可理解为指挥机构与一线交警之间进行信息相互传递与共享，实现勤务安排与指挥调度的高度融合。而勤务指挥机制则是一种充分体现公安交通管理中勤务安排和指挥调度的规律和特点的制度和工作模式。

从元素组成上对公安交通勤务指挥机制涵盖的内容进一步分析：公安交通勤务主要包括两个输入变量，分别为执勤主体与执勤场景，并在确定输入变量后，通过执勤时间、执勤方式、执勤工具，完成整个勤务安排；公安交通指挥以事件类型和事件等级为输入变量，并从指挥主体、派警模式、派警手段三个维度完成处置警情的下派。具体如图1所示。

图1 公安交通勤务指挥要素

当前道路交通勤务机制改革是公安交通管理的重点工作之一，各级高速公路交通管理部门围绕勤务指挥机制改革进行了广泛实践。如面对护航高速公路交通安全的艰巨任务，四川基于深入调查研究，做出了高速交警全面实施警务改革的重要决定[2]；温州高速交警以“三四五交管战略”为引领，着力探索现代警务机制建设，落实道路交通事故预防“减量控大”[3]；渭南高速交警大队坚持关口前移、站稳路面主场，拓展延伸交管警务“新型阵地”，合力打通路面管控“神经末梢”，应对高速公路交通安全管理工作新挑战[4]。为给高速公路交管勤务指挥机制的改革提供理论指导，本文从高速公路交管的组织架构、勤务指挥模式与流程等方面对高速公路交管勤务指挥机制进行了详细梳理。

一、勤务指挥组织架构

（一）高速公路交通管理体制

目前在全国26个省、自治区（除北京、天津、上海、重庆4个直辖市及西藏）的高速交管部门中，根据高速管辖权层级不同，划分为垂直管理模式、属地管理模式和垂直管理与属地管理相结合的模式。其中垂直管理的省份12个（山西、四川、江西、湖北、内蒙古、吉林、湖南、福建、云南、河北、浙江、宁夏），垂直管理与属地管理相结合的省份9个（山东、新疆、黑龙江、广西、青海、江苏、安徽、陕西、河南），属地管理的省份5个（广东、海南、辽宁、贵州、甘肃）。具体如图2所示。

图2 高速公路交通管理模式

垂直管理模式是指高速公路交通业务管辖权隶属高速支队，高速支队直接受交警总队管辖。该模式的优点是全省高速公路交通管理可以统一模式，便于总队、支队、大队三级统一勤务管理，有助于在专项、应急等业务下的跨辖区大范围协同指挥；缺点则是难以实现高速公路交通管理与城市交通管理间的衔接，需应对与多个地市交警支队和高速管理公司的业务对接。

属地管理模式是指高速公路交通业务管辖权隶属于地市支队，交警总队主要负责业务指导和监管。该模式的优点是高速公路与城市道路交通信息可互联互通，便于跨路网协调控制与扁平化指挥，有助于大队营房部署、警员调配、辖区划分等；缺点是跨辖区勤务指挥模式不一致，不便于高速全路段的跨区域交通治理、管理控制、缉查布控和责任认定等。

而垂直管理与属地管理相结合的模式是指对于全省范围内的高速公路以上两种管理模式共存。该模式的主要优点是有助于区分高速公路管理层次，较好的协调总队、高速支队和地市支队在高速公路管理上的效能；但同时也继承了垂直模式和属地模式两种模式的其他优缺点。

本文主要以垂直管理模式下的高速公路勤务指挥机制为研究对象。

（二）勤务指挥架构设置与职责

总队、高速支队、高速大队、一线民警四级勤务指挥架构如图3所示。

图3 垂直管理模式的四级勤务指挥架构

对于总队、高速支队和高速大队在勤务指挥中的职责主要划分为：

总队主要在重大交通警保卫任务、恶性交通事故等特殊勤务工作时才参与到勤务安排中，日常以技术指导为主；总队指挥中心主要负责传达和执行上级有关高速公路勤务部署和管制通告，扁平化组织、协调、指挥全省高速公路跨区域整治、安保和应急突发事件的处置等工作。

高速支队在勤务工作中主要负责组织协调交通突发事件、重大事故、警卫任务的勤务工作安排，并对大队勤务工作监督、检查和考核，一般不直接参与到勤务工作中；支队指挥分中心主要负责传达和执行上级有关高速公路勤务部署和管制通告，负责对本辖区宏观交通态势进行监视和调控，对各大队接处警及执行上级指令工作进行监督、协调、指挥，承担全局性、跨大队和重大事件的指挥调度职责。

高速大队是承担勤务工作的主体，具体执行高速公路勤务部署和管制通告，承担对违法车辆进行拦截处罚、处置和处理高速公路上发生的交通事故、开展交通安全宣传、执行警卫任务、指挥疏导交通、接受群众求助、对治安刑事案件进行先期处置等勤务工作；高速大队指挥室主要负责日常的视频巡逻、交通违法和交通事件的及时发现，并直接调度辖区内警力进行警情处置与信息交互。

高速公路巡逻民警队应当根据辖区道路里程、机动车流量、交通事故、交通违法、警力及装备配备情况，科学规划点、线、面整体巡逻防控体系，划分勤务责任区，定人、定路、定责。

（三）勤务指挥业务划分与岗位设置

可以将高速公路勤务指挥业务按总队、高速支队和高速大队三个层级，分勤务安排与指挥调度两个方面进行总结，具体如表1所示。

表1 高速公路勤务指挥业务划分

高速交警一般采取“三运转”的24小时勤务模式，并可根据任务需要、警情类别实行等级勤务。设置勤务岗位主要有部门值班、现场巡逻岗、安全检查岗（定点执勤岗）、机动备勤岗、机关勤务岗和事故处理岗等。各级交通指挥中心通常采用24小时值班备勤制度，并根据指挥职能和管理需要，一般设置总指挥、指挥长、信息处理岗、指挥调度岗、视频巡逻岗、分析研判岗等。指挥中心实行指挥长负责制，日常交通的指挥管理和各岗位管理由指挥长负责，在重大突发事件、大型警保卫等情况下的交通指挥，由总指挥统一指挥。

表2分三个层级对勤务指挥岗位基本设置进行了总结，部分岗位可根据业务需要增加配置。其中，勤务岗位应按照行政区划、道路里程、交通流量、业务数量等进行科学的人数设置；对于指挥中心岗位可根据公安交通指挥系统的建设规模进行人员数量动态调整，推荐一人多岗、一岗多能，应至少配置交通工程类、计算机应用类、通信电子类等相关专业技术人员。

表2 各层级勤务指挥岗位基本设置

二、勤务指挥模式与流程

（一）典型勤务模式

勤务模式是交管勤务管理中岗位设置、警力配备、职责设定、绩效考核等具体措施的总称，是落实交管勤务管理各项工作的有力保证，也是交通管理水平的一个重要标志。主要由勤务等级、勤务类型、勤务组织和勤务监督与考核等内容构成。

高速公路交管勤务一般结合交通违法和交通事故的规律、交通流量、警力变化、天气变化等情况，建立一级、二级、三级等三种等级勤务，日常业务下采用三级勤务；根据勤务工作内容的不同，勤务类型可划分为定点查控勤务、机动巡逻勤务、应急管理勤务、拦截处置勤务和特别勤务等；勤务组织主要包括勤务班次和时间安排、勤务线路、执勤民警和警车安排、执勤重点、执勤要求以及其他事项等；勤务监督与考核主要针对勤务计划、勤务方式、民警装备、法律文书、警容仪表、执勤点安全防护、纠违情况及其他涉及交管勤务工作内容。

（二）典型指挥模式

公安交通指挥模式是指公安交警在内部机构设置、岗位设置、指挥体系、警力分布、装备配置、交通事件处理等有关公安交通管理事务方面的指挥联动机制、警务合作机制、指挥调度机制等的总和。

公安交通指挥模式的发展过程主要经历了“被动式交通指挥”；通过350M、电话等通信设备实现“扁平化交通指挥”；借助交警及道路上设置的信息化设备对道路实时状态自主监测的“主动式交通指挥”；通过公安交通指挥系统集成各类基础应用，直接展示交通警情现场与调度最近的作战单元，实现警情快速处置的“信息化交通指挥”等阶段。

（三）典型勤务指挥流程

高速公路公安交通管理工作划分为日常业务、专项业务和应急业务三个方面。勤务指挥流程通常分为四个阶段，即警情发现与上报、预案启动、现场处置与反馈评价。勤务指挥在三种业务场景下的流程如图4所示。

图4 高速公路勤务指挥流程图

其中，在日常业务模式下，勤务指挥主要是对大队勤务执行的监管，一线民警、辅警等执勤主体根据已制定的勤务安排承担交通秩序疏导、现场处置、违法处理等工作职责；大队指挥室根据接收的警情信息和交通态势，对执勤安排进行适当调度；执勤主体及时反馈处置等相关信息，与大队指挥室进行信息交互。

在专项业务模式下，一般有前期安排和相关预案，根据警务任务、大型活动等不同类型执行相关勤务指挥预案。并按不同等级响应预案，一线民警按预案要求进行勤务执行。此时，高速大队主要负责本辖区的交通态势监管与本大队一线勤务的执行、监督。预案执行过程中，一线民警将执行预案过程中的问题及时反馈给大队指挥室，各级指挥中心将掌握的交通状态变化和专项任务执行过程及时反馈给一线民警。针对专项过程中的突发警情，根据警情类别，及时转入日常勤务指挥和应急勤务指挥。

在应急业务模式下，首先对接收的警情信息进行严重程度判断，当属于应急业务时，及时上报上级部门，并根据重特大交通事故、恶劣天气、危化品泄露等不同情况立即启动对应预案。并根据需要接收上级指挥中心统一的调度，此时往往需要内、外部单位协同，相邻的辖区大队支援配合，在高速公路关联路段采取交通疏导及分流措施。一线民警将处置过程中的问题及时反馈给指挥中心，指挥中心将应急事件信息和处置建议信息及时推送给一线处置民警，并合理调度周边警力和增派事故等民警迅速支援。

但是针对不同的业务情况，勤务指挥流程在具体实施中会有所区别。针对典型的专项和应急业务下的勤务指挥流程总结如下：

1. 恶劣天气勤务指挥流程

高速大队指挥室接收到恶劣天气警情后，对警情进行核实，初步判断警情等级并上报上一级指挥中心，上级指挥中心按照公安交管恶劣天气等级划分规定，确定启动相关恶劣天气等级预案。总队、支队和大队交通管理部门按照预案要求赶赴现场。现场处置民警及时向指挥中心报告天气、路况和现场处置情况，直至事件处置结束。

2. 交通事故处理勤务指挥流程

高速大队指挥室接收到交通事故警情后，初步确定事故伤亡情况。对于未发生人员伤亡的交通事故，通知附近路面执勤民警到现场进行快速处理，及时撤除现场、恢复交通。对于发生人员伤亡的交通事故，通知事故处理部门以及120等部门到现场处置、救援，并上报上级交警指挥中心，根据事故等级要求，总队、支队和大队分别派工作组赶赴现场统一指挥处理。路面执勤民警负责事故现场交通疏导、组织抢救伤员、设置警戒区、控制肇事人和管控分流等工作，并及时将事故处置情况反馈给指挥中心。

3. 危化品运输车辆交通事故勤务指挥流程

高速大队指挥室接到危化品运输车辆事故报警后，首先判断事故级别，并根据级别分别上报至总队、支队指挥中心和不同等级相关部门，同时启动对应等级预案，并立即派员赶赴现场指导、协调和确证。路面处置民警应当了解物品种类及可能的后果，迅速向指挥室上报事故信息；划定警戒区域，控制、保护肇事者和当事人；确保应急车道畅通；解救被困人员，防止次生事故。

4. 特勤安保勤务指挥流程

对于特勤安保勤务指挥工作，一般根据特勤安保等级按照“高度集中统一、分级分层组织实施”的原则，由特勤安保工作领导小组进行勤务指挥安排，对应的指挥中心负责指挥协调、组织实施交通警卫工作。对于特勤安保一般可以分为一级、二级、三级和等外任务（含特殊优先放行）。对应指挥中心及时将工作领导小组的指示传达给涉及特勤安保任务的各大队和一线民警；遇有车辆穿插、发生事故等突发情况，一线民警应迅速向指挥中心反馈，由指挥长统一下达拦截、救护等处置命令。

三、结语

本文首先在高速公路交通管理业务特点总结的基础上，从术语定义、元素组成和研究现状等方面对公安交通勤务指挥机制进行了归纳。其次，从组织架构、典型勤务指挥模式与流程两方面对高速公路勤务指挥机制进行了展开描述。本文研究成果将为高速公路勤务指挥机制改革提供理论参考。