乡村治权与土地产权互动下乡村空间内生治理路径研究——以永联村为例

嵇 淋

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011）

在乡村振兴与乡村转型大背景下，乡村空间治理是推动农业适度规模经营、乡村居住适度集中和乡村工业集聚发展，实现乡村“三生空间”优化、调整和再分配的过程[1]。

2006年全国免除农业税以来，基层政权由“汲取”向“悬浮”转变[2]，项目制主导乡村治理[3-4]，在深度重构乡村治理结构、快速推动乡村空间转型同时，这种外生力量主导的空间治理忽视了乡村主体地位。同时，城市化进程中乡村内部资源外流，农民赖以生存的土地资源加强管制，农民治理乡村的能力被削弱。在此背景下，包括空间在内的乡村治理亟需激活农民主体性和创造性，提升乡村空间治理的内生力量。

内生发展理论近年来在乡村发展相关研究中被广泛应用，主要包括阐述内生发展理论及发展模式[5-8]，从产业培育[9]、主体建构[10-11]、制度供给[12-14]角度探索乡村内生发展路径，以及对国外乡村内生发展成功经验的借鉴[15-16]，加深了学者们对乡村内生理论的认知，为深入研究乡村内生发展奠定了基础。但空间治理作为推动乡村发展的一项重要事务，如何推动其由外生向内生转变，却未受到关注。空间既是社会经济活动的投影，又是功能转型的表征[17]，探索其内生治理路径具有重要意义。

笔者根据内生发展理论的内涵，抽取出内生发展的核心要义：主体自主性和能力自主性。在乡村空间治理中，“主体自主性”，本质是乡村治权问题，回答了乡村空间治理谁来治、为了谁。“能力自主性”，集中体现为空间治理资金的筹措能力[1]，由土地产权制度安排型塑。土地是乡村最大的资源与财富，也最有可能转化为治理资本[15]，围绕土地的产权制度调整能解决乡村空间治理“钱从哪儿来”的现实问题。并且，乡村空间治理以乡村土地为对象，对土地产权的调整最终作用于空间形态和功能[16,18]。因此，本文借鉴乡村治权与土地产权理论，探讨实现空间内生治理的路径，以期为乡村治理提供借鉴。

1 乡村治权与土地产权的内涵

1.1 乡村治权

治理是指为了共同目标，多元主体互动、协商解决公共事务的持续过程[19]。“权力”主要指一个行为者影响其他行为者态度和行动的能力[20]。吉登斯提出：“资源是权力的基础，其多寡决定着权力的大小及行动者能力的强弱”[21]，在此基础上，治权可以理解为某主体在处理事务中，运用各类资源影响他人行为的能力。具体到乡村场域，乡村治理主体包含个体概念的农民和集体概念的农民，其中，乡村精英和乡村自组织作为农民个体和农民集体的代表，在空间治理中发挥着重要作用。乡村治理资源包括土地资源、劳动力资源和集体资产等。其中，土地资源是乡村最大的财富，也是各利益相关者追逐和争夺的对象[22]，围绕土地资源的支配权利构成乡村治权的重要维度。因而，乡村治权指乡村主体在治理公共事务过程中，运用掌握的资源影响他人行为、实现治理目标的能力，具体表现为乡村精英、乡村自组织等内生主体在土地资源、劳动力资源和集体资产等方面的控制支配权。

1.2 土地产权

产权指私人、组织、企业和政府等对财产行使的控制和收益的权利，既包括属于本人的财产（拥有所有权），又包括不属于本人的财产（不拥有所有权）但归产权人支配和控制的财产权利[23]，是一组可以在不同经济主体间进行分割与组合的权利束，核心是使用权、收益权和转让权这三组权能[24]。聚焦到中国乡村，在集体所有制背景下，土地的所有权归集体，使用权、收益权和转让权则不同程度的为农民所有，土地产权的调整、优化与再分配决定着农民的财产权利实现程度。人的一切行为都追逐着利益展开，产权的明确性、排他性和可转让性是产权有效的重要特征[25]，有效的土地产权能增强乡村主体的行为能力[26]。因此，土地产权是由土地使用权、转让权、收益权等核心权利组成的，具有明确性、可转让性和排他性特征的土地规则。

2 分析框架：乡村治权、土地产权与空间内生治理

2.1 乡村治权与土地产权互动

2.1.1 乡村治权推动土地产权调整和流转

乡村治权意味着治理主体拥有调动、分配治理资源的权力与能力，在利益驱动下，治权能够推动土地产权的调整和流转。文献[27]研究表明，在市场化背景下，土地产权制度是否会发生变迁，主要由成本比较收益决定，即在原制度运行过程中，如果推动制度改革产生的预期利润收益大于成本，行动者会推动制度创新来优化当前的收入。当土地产权潜在的地租差到达一定门槛阀值时，土地产权主体就会想法实现这部分收益。城市化进程中，乡村“实际地租”不断下降，而“潜在地租”不断提高，激励治权主体推动土地制度变迁。

同时，伴随农民对土地经营重视程度的降低，工资性收入占家庭总收入的比重不断提高，土地流转成为趋势[28]。在正式制度出台之前，许多地区已开始隐形的土地流转。以苏南为例，在上世纪八十年代，伴随着乡镇企业异军突起，农业收入占家庭收入比重不断降低，农民开始探索土地制度改革。在农用地方面，农民自发进行农业用地流转和适度规模经营；在建设用地方面，农村基层组织主导下的非正规土地流转已是一个不争的事实[29]。

2.1.2 土地产权改革推动治权重塑

土地作为乡村治理的物质基础、土地制度作为乡村治理的基本制度，在不同历史时期，土地制度变革推动乡村治理变迁。传统帝制时代的土地私有制奠定了乡绅自治的治理格局[30]，家户、地主是独立的产权主体、经营主体与政治社会单位，土地产权边界清晰、完整，采取乡绅或宗族自治方式治理公共事务。“人民公社”时期土地集体所有，人民公社管理委员会成为治理主体，其治理权威由国家授予而非人民赋予，基层社会缺乏治理自主性，造成了“只见国家，不见社会”的治理格局[10]。改革开放后集体所有、分散经营的土地制度，所有权主体的模糊和缺位损害了土地利益获取，分散经营的农民缺少利益联结纽带，难以组织起来参与乡村治理，乡村有限自治。

近年来，以产权明晰和农民赋权为导向的土地产权改革强化了乡村治权。从“两权分离”到“三权分置”，激活了土地、劳动力等要素的资源潜力，吸引了资本下乡，乡村资源要素遵循利益导向重新组合再生产，经济发展模式的转型引发了社会网络的变化[31]。一是农民身份发生转变，从半工半农转为种植承包大户、民宿老板等乡村精英，在乡村事务中话语权和资源配置权增强。二是乡村发展共同体形成，市场机制嵌入下，以熟人社会为基础的地缘性共同体演变为受经济利益支配的发展共同体，为追求更大的利益，多元主体之间产生合作行为。随着精英、发展共同体权利意识“进化”和治理能力“升级”，乡村治权得以强化[32]。

2.2 分析框架

乡村空间内生治理的核心，一方面是要实现“主体自主性”，治理过程由当地人主导，另一方面是要实现“能力自主性”，即筹措空间治理资金的能力。在治权与产权互动过程中，实现了治理主体的再造、土地产权的调整与流转。新治理主体强化了乡村治权，回答了乡村空间治理谁来治、为了谁的问题。土地产权的调整与流转强化了农民对土地资源的支配能力和对集体资产的配置权，土地资源也转化为乡村空间治理的重要资本，乡村空间治理实现了能力自主。因此，治权主体再造和土地产权调整与流转，是实现空间内生治理的两条路径。

2.2.1 乡村空间治理的主体自主性：治权主体再造

（1）乡村精英为空间内生治理提供组织基础。乡村精英指在乡村长期生活过程中，成长起来的具有一定经济或政治能力的人，他们是实现空间内生治理的有效主体。原因如下：①与村庄利益共生。在土精英在乡村环境中成长起来，对村庄有情感贡献和发展认同。在治理乡村空间时，与村民有相同的价值判断和行为导向，维护村庄发展共识[33]。并且，村庄的公共舆论场会对掌权者的行为起到监督，形成“非正式问责”[34]，压制其“自利性”倾向和行为，激励其采取“公共性”倾向的发展措施。②号召集体行动。一方面，乡村精英自身能力突出，在动员集体行动时具有信服力。依靠与乡土社会的天然联结，组织动员集体行动的成本低[35]。另一方面，农民将自身收益与精英能力相挂钩，进一步提升了精英的号召力。在近几年的村庄选举中，越来越多的村民投票给具有经济实力的经济精英。③构建发展共同体。村庄精英依靠资源禀赋率先得到发展，这些资源如土地、人力和政策等优惠措施，都是村民和村集体提供的。这种熟人间的“给予”和“亏欠”会形成相互间的情分[36]，形成“先富带动后富”的发展共同体。此外，在土精英的崛起还间接培育了其他农民精英、吸引了外出精英回归，新精英具备专业技能、了解市场行情、参与空间治理热情高。两者共同为乡村建设出谋划策，并且基于共同利益纽带互惠互利，分享资源，成为乡村治理内生主体。

（2）乡村自组织推动乡村空间内生治理。自组织是一群人基于自愿原则主动结合在一起，有特定的社会关系与信任，并且会为了管理集体行动而自定规则、自我治理[37]。乡村空间治理作为乡村公共事务，需要引入以公共利益为导向的、能够调动多方资源的治理主体，而乡村自组织就可以适应这一需求。原因如下：①提升分散小农的组织性。农民作为独立个体，具有相对独立的活动范围、社会关系和行为方式[38]。在城市化进程中，出现职业差异、观念差异、收入分化等现象，村庄呈现原子化特征，乡村公共权力离散、公共权威虚置，村民之间缺少联结纽带，对乡村公共事务淡漠[39]。基于某种共同利益组建乡村自组织，能够有效纾解村民集体行动困境，将分散的村民组织起来，为其提供平台参与空间治理。②保障资源对接的有效性。乡村空间内生治理不仅要整合利用乡村内部资源，也需要有效承接政府、市场和社会资源。乡村自组织是村民的利益“代言人”，能争取政府政策供给和资源供给。其次，具有较高的风险管理能力和市场谈判能力，间接增强了村民的市场竞争力[40]，避免农民成为参与市场化的“失败者”[41]。此外，自组织融在乡村熟人社会网络之中，能够实现社会资本的有效整合，将社会资本转化为空间治理的重要资源。③保障空间治理的公共性。乡村自治组织依托乡村地域性生活共同体而产生，能够基于共同价值实现公共性发展。而外来利益主体联盟形成的他组织，依据他人意愿开展行动，以追逐资本增值为行动导向，会引发空间异化、发展不可持续等问题。

2.2.2 乡村空间治理的能力自主性：土地产权流转

产权主体所具有的排他能力、交易能力和处置能力，共同构成了产权主体的行为能力维度集[42]。土地使用、收益、转让的权限越大越自由，农民处置土地的自主性空间越大，参与空间治理的意愿与能力越强。同时，土地流转产生的资本化收益充盈集体经济，有效支撑空间治理的开展。

（1）宅基地产权流转与生活空间适度集中。宅基地流转主要有三种方式。方式一，完善宅基地退出机制。如实践中以“拆旧建新”为特征的宅基地置换和退出模式、以“集地券”为工具的宅基地退出和流转模式和以货币补偿等为手段的宅基地退出模式。方式二，开放宅基地转让、入市和交易。通过宅基地使用权有偿转让，显化宅基地财产价值，破解宅基地流转困境[43]。方式三，完善宅基地使用权和房屋的相关权利，让宅基地和农房可以抵押、转让。如参考建设用地使用权，让宅基地使用权和房屋具有单纯财产权性质，在一定期限内自由流通。推动宅基地产权流转于农民自身而言，宅基地的财产权利显化，生计脆弱性降低；于农业发展而言，闲置宅基地整合与复垦能够推动规模化经营，加快转变经济增长方式；于农村发展而言，既能盘活闲置资源，优化居住环境，又能实现土地流转收益，提升公共服务。

（2）农用地产权流转与农业适度规模经营。家庭联产承包责任制实施初期提高了农民生产积极性，但如今边际效应递减，局限性凸显，在空间上集中表现为耕地细碎化、零散化，阻碍了生产力的发展[44]。开展农用地产权流转，首先需通过农地确权提升流转意愿。以国家信誉和权威保障土地权利，用证书的形式明确土地位置和承包经营权，提高村民流转土地的意愿和信心。再是通过增加投入提升收益，农地确权后转入方也对土地投入产生稳定的预期，放心投入资金、技术、劳动力，提升土地产出的效率。当转入方获得一定面积的农地后，机械化生产就能够实现产出大于投入，最终得以实现农业适度规模经营和农业现代化。

（3）集体经营性建设用地产权流转与生产空间集约高效。农村经营性建设用地的发展权和使用权的流转，是治理乡村生产空间的关键。乡村工业化时期，集体土地产权流转自由，农民可以利用集体土地办乡镇企业，空间治理资金充裕，出现了“村村点火，家家冒烟”的空间场景。1988年《土地管理法》修订后，集体经营性建设用地产权流转通道被关闭，空间发展被隔断，出现乡村集体建设用地低效闲置，而国有建设用地供应不足的困境。目前，我国推动集体经营性建设用地的流转，是一次有益探索。在实践中，有发展权流转、发展权和使用权共同流转、仅使用权流转三种方式。以苏州太仓市为例，2006—2014年初，太仓市牌楼社区通过土地发展权转移，将约21.6 hm2分散低效乡村工业用地等价异地置换到规划的工业集中区，实现生产空间集约高效。

3 实证：张家港永联村空间内生治理

3.1 案例概况

华夏第一钢村——永联，位于张家港市西北部，距南丰镇区8 km，曾是张家港市面积最小、人口最少、经济最落后的村。1970年，永联村围圩的土地面积仅0.8 km2。改革开放后，历经以工兴村、轧钢富村、并队扩村、炼钢强村等发展阶段[45]，并通过数次村庄合并，成为村域面积12 km2、户籍人口约1.1万人、常住人口2.5万余人的“超级村庄”。2018年，村级可用财力1.65亿元，村民人均纯收入5.8万元。先后获得“江苏省百佳生态村”、“全国农业旅游示范点”、“全国乡村治理示范村”等30多项省和国家级荣誉。

3.2 村庄兼并中乡村治权与土地产权互动

3.2.1 土地兼并历程

老永联原有土地0.78 km2，到20世纪90年代中期已经使用殆尽，永联村村干部和基层政府共同商议，进行了五次大规模行政区划调整（见表1）。1995年，永南村和永新村两个村并入永联村，增加土地4.59 km2，永联村土地总面积为5.37 km2。2002—2008年，南丰镇安乐村、和平村、东胜村、永丰村的全部或部分村民小组及乐余镇东沙渔业队先后并人，永联村的土地面积增加到了10.5 km2里（如图1所示）。2021年，村域面积约12 km2，其中农用地占比38%，乡村工业用地占比54%，居住用地占比7%，和其他道路河道用地等。

图1 永联村村域边界演变图（图片来源：改绘自《永联村志》）

表1 永联扩队并村历程表

3.2.2 土地产权优化配置与治权空间拓展

几次村庄合并拓展了永联村治权的空间，在村社合一的治权结构下，村集体组织掌控集体土地控制权，通过农地非农化开发，推动工业发展。村社主导的非农化开发是基于村社土地自我资本化的乡村工业化过程。基于集体土地控制权，村“两委”编制村庄规划，通过掌控集体经济及其收益占有分配、村庄纠纷处理等权力，有序推进村域“三生空间”重组及其公共物品和服务的供给。村庄规划指导空间资源优化配置，每次大的行政区划调整，都对空间资源配置提出了新的要求。伴随永联村几次较大的村庄合并，村“两委”先后进行了三次村庄规划。

以2003年村庄规划为例，规划布局形成“一个中心区、两个居住区、两片工业区”的空间结构。中心区，是将永钢集团办公区域、文体中心、村社区服务中心、医院、学校以及中心公园进行整合；两个居住区，是依据居住分布现状，抑制东部居住区建设，优先发展西部居住区为主要居住区；两片工业区，是以永钢大道为中轴线，在其南北形成工业区。

3.3 永联村空间内生治理

3.3.1 永联村空间治理的主体自主性：乡村治权主体再造（1）乡村精英崛起，启动空间治理。

①永联村精英与村庄利益共生。永联村1970年围圩，至吴栋材上任前，仍处于贫困状态：耕地不熟，人员生疏，地势低洼，涝灾频繁。吴栋材上任后，将自己的个人事业与村庄发展紧密联系，迫切想要在永联这片贫瘠的土地上施展治村才能和理想抱负。他凭借着正派、肯吃苦的工作作风，在短时间内建立起的个人威信，在处理村民与老干部矛盾时不偏不倚，并带头平整田地修鱼池[46]。

②号召集体行动发展乡村工业。以吴栋材为代表的老一辈乡村能人，既是村庄组织的“当家人”，又是村办企业（或公司）的实际管理者，掌控村庄发展的话语权、左右村庄发展的各种资源。1978—1983年，在村党支部吴栋材书记的带领下，村“两委”凭借土地资源的控制权、集体资金的支配权和劳动力资源的配置权，组织、动员和调动村庄一切可支配的人财物资源，先后兴办了五金厂、水泥制品厂、家具厂、枕套厂、玉石饰品加工厂、花砖厂等一批村办企业，为集体积累了30万资金。1984年，永联村投资兴办永联轧钢厂，自此之后，永联走上了以钢铁产业为主的乡村工业化快速发展道路。

③构建永联村空间治理新格局。成长的新精英参与空间治理，逐渐形成多元精英主导与村民自治有机结合的治理格局。随着城镇化与农业现代化进程推进，村干部意识到永联村已不再是过去熟人社会共同体，而转化为农村社区这一新型社会生活共同体。治理对象不仅有永联村民，还包括数倍于本村人口的外村人，村庄内部的组织结构也逐渐趋于多元。更重要的是，村庄发展与外部联系日益密切，与国家现代化进程都具有某些关联。因此，积极改革原先的村民委员会治理模式，参照城市社会治理体系，推动治理方式转变，逐渐形成永联村“五位一体”的治理新格局。

（2）乡村自组织再造，保障空间治理。

①永合社区：提升分散小农的组织性。永合社区是永联村解决“小农”分散化的产物，将“超级村庄”中混居的村民、外来的居民有效组织起来，提供公共服务。随着集中居住区建设和城镇化发展，永联逐渐成为一个“村中城”，二三产业发展态势良好，外来居民与当地居民“混居”。永联本村村民、村企职工（非永联村籍）、外村人口（非企业职工）不能被有效组织，难以推进公共服务。基于上述问题，永联村借鉴城市社区治理模式，成立“永合社区”自治组织。永合社区将本村、外村人口以社区单元为单位组织起来，解决了混居后的集体行动困境，提供了居民参与公共事务的平台。

②永联村经济合作社：保障资源对接的有效性。永联村经济合作社经历了不同的发展阶段，都保障了内部资源的有效整合与外部资源的有效对接。第一阶段，整合内部资源，促成村民合作。2010年前永联村经济合作社主要承担农业和副业管理任务，包括组织、备案和监督农田承包，统计发放农业补贴，指导协调农作物的种植、灌溉、病虫防治等。第二阶段，合作社改造升级，对接外部资源能力提升。先后通过成立土地股份专业合作社，与村委会经济职能合并等措施，完成了村委会治理模式向经济合作社治理模式的转变。同时，利用入股的土地资源，对接市场需求和上级政策，开展旅游、花卉、粮食、苗木等项目经营。既促进了土地、劳动力、资金等生产要素的合理分配，又实现了农业的高产高效和村民增收。

③南丰镇社会管理服务中心永联分中心：保障空间治理的公共性。永联村规划了学校、医院、农贸市场、商场等基础设施，但是在服务管理方面出现了难题。一是环境脏乱差，有许多流动摊贩在市场、商场周边经营买卖，甚至占道经营，严重影响交通、卫生环境。二是治理无合法权威，外地人不服从村委会管理，村内人认为村委会不具有执法权力。为优化环境、实现合法治理，永联村与镇级部门协商研究，由南丰镇在永联村派驻了公安、消防、交通、城管、卫监、工商和司法等行政机构和人员，将政府相关职能部门的职能向永联进行延伸，负责永联村区域内的公共管理与公共服务。这一措施既整合利用了有利的外部资源，也遵循了永联村村集体的意愿，赋予了村民治理公共事务的合法性权威，保障了空间的公共性。

3.3.2 永联村空间治理的能力自主性：土地产权流转

（1）优化土地要素资源配置，实现集中居住。

永联采取“拆旧建新”的宅基地置换和退出模式，优化了土地要素资源配置，实现了集中居住。结合永联村的居住空间演变事件（见表2），可将永联村居住空间的演变主要可分为三个阶段（如图2所示）。第一阶段，1970—1993年，村民的宅基地资格权与分散居住格局。村民依据集体成员身份，符合申请条件即可向村集体申请宅基地并自主建设。永联村169户村民居住在纵横交错不规则的12个居民点，也有少数村民零星独居，总体呈分散状态。第二阶段，1993—2006年，村集体拥有土地产权变迁主导权[47]，居住空间呈现部分集中总体分散格局。永联村在此期间开展了并队扩村，行政边界扩大，同时在集体土地上规划建设了两个集中居住区。新合并的村庄村民居住在原址，老永联村村民陆续搬进新住区，形成了部分集中总体分散格局。第三阶段，2006年以后，宅基地与“小产权房”置换国有产权住房，呈集中居住格局。2006年，城乡增减挂钩政策出台，永联村作为全国首批试点之一，借助政策东风开展建设了永联小镇，占地约为53.3 km2，总建筑面积84万m2。村民由宅基地房屋、小产权房屋置换为使用权、收益权、处置权完整的国有产权房屋，伴随房价上涨间接分享到土地增值收益，每年村集体也会发放各类补助。2017年，永联小镇已入住4 764户村民，集中居住率达96%，居住空间适度宜居任务基本实现。

图2 永联村居住空间演变示意图（图片来源：改绘自《永联村志》）

表2 永联村居住空间演变事件表

（2）农业用地产权流转，农业适度规模经营。

永联村通过农地确权，稳定了村民和村集体对地权的预期，再通过承包经营权流转，推动农业发展规模化、专业化和现代化（见表3）。2004年前，永联村土地所有权归集体，生产经营权归家庭，耕地分散且低效。1984年永联村227户家庭分得责任田，人均耕地0.7~0.8亩，并在工业规模扩张中，耕地面积不断减少甚至荒废。2004年以来，永联村开始土地承包经营权集中流转，开启了农用地集中和适度规模化经营进程。并伴随着村民集中居住与就业方式的转变，土地流转范围和数量进一步扩大，至2013年，共流转土地9 988亩，先后建成了苗木基地、粮食基地、花卉果蔬基地和特种水产基地，推动了永联村农业用地的集中和适度规模经营。

表3 永联村农业用地分类表

（3）集体经营性建设用地流转，推动生产空间集中。

如图3所示，永联村工业用地演变剧烈，主要经历了四个步骤。第一，为工业发展流转集体土地。永联村通过先后五次并队扩村推动土地流转、优化和再分配，集体建设用地服务于永钢集团发展，为工厂扩建提供储备用地。第二，土地资本化实现资本积累。1993—2004年间，永钢累计新增工业用地1.65 km2，仅0.67 km2土地办理了征地手续[48]。通过流转而来的廉价土地，规划建设了3.3 km2的新兴工业区，并缓办了土地征用和转让手续。第三，土地收益分配保障空间集中平稳进行。针对村民被征收的土地，村集体根据村民意愿制定了适合本村的收益再分配规则，保障了村民流转土地的意愿和分享土地增值收益的权利。第四，完善社会保障推动生产空间进一步集中。永联村不论征地与否，都给村民发放社会养老保险，且其标准（600元/人）高于当地政府制定的标准（360元/人）。这一做法割断了村民与土地之间的联系，让村民无后顾之忧地进行土地流转。

图3 永联村工业用地演变示意图（图片来源：改绘自《永联村志》）

4 结语

在乡村发展转型阶段，集中、集约发展仍是乡村空间治理的主题。本文以张家港永联村为例，分析其达成空间善治背后的乡村治权、土地产权运作逻辑，基于张家港永联村土地产权流转、治权重塑的实践，探讨了其实现空间内生治理的路径，以期为我国乡村治理提供一些借鉴。