全国统一大市场建设的财政激励

范子英

（上海财经大学公共经济与管理学院）

全国统一大市场的建设，要求资源、要素、产品在地区间的自由流动，与之相对应的一个概念是市场分割，即将一个大市场人为地分割为一个个小市场，资源、要素和产品在小市场内部可以自由流动，但很难跨市场流动。在改革开放初期，民营经济刚刚开始出现，对统一大市场的要求并不迫切，但是随着经济和产业的快速增长，不同市场之间的交易成本，会对大企业的成长造成严重困扰。关于市场分割的原因，大多数研究关注的是制度因素，不过，即使在制度方面做出调整，也很难完全消除地方保护主义，这是因为市场分割是地方政府的一个理性选择，其背后是地方政府的财政激励。

在上世纪80年代，中国实施一系列财政体制改革，于是中国的地方财政成为一种“隶属”财政。那个时期的财政改革，借鉴了其他领域的承包制经验，也对政府间的收支进行承包，先是“分灶吃饭”，即打破了财政的统收统支，然后是财政大包干，即将财政收入和支出的范围进行承包。这种财政承包制，与当时“放权让利”的改革模式是相适应的，为了鼓励地方政府发展地方经济，需要给地方政府相应的权力和激励，在财政方面，就是地方多收多支。与这种财政承包制相伴随的，是1983年开始的两步“利改税”之后逐步完善的中国税收制度，企业按照其隶属关系，将相应的税收上缴给相应的财政。这种按照行政隶属关系的财政归属，加上财政承包制，给了地方政府发展经济的强激励。一个地方的企业越多，其财政收入就越多。

怎么才能有更多的企业呢？无非是两种模式，一是做大做强原有的地方国有企业，为这些企业的发展寻找市场空间；二是发展新兴的企业类型，例如乡镇企业，为这些企业寻找发展的资源。一个现实的约束，是当时能够涵养高利税的行业毕竟是有限的，因此地区之间的产业同构就非常严重，各地都出现了大量的小烟厂、小酒厂。这些企业的产品生产出来之后，就需要有相应的产品市场，最后才能形成利润，完成利税上缴财政。对地方政府来说，一个理性选择就是阻挡外地产品的流入，将本地市场留给本地企业，在产品市场上实行分割政策；与之相对应的，为了压低本地企业的投入成本，一些稀缺的生产要素也要限制流出本地，因此在上世纪80年代发生过多起的“资源战”，从而在要素市场上也要实行分割政策。

市场分割在微观上是理性选择，并且还在一定程度上推动了制度变革，但是随着经济的发展，其在宏观上造成的扭曲越来越明显。一是要素配置效率低下。要素不能自由流动，必然导致一些地方的要素的使用效率低下，而另一些地方的要素价格又太高，不能“物尽其用”。二是企业无法做大做强。企业的竞争力体现在其产品品质和价格上，一些优质的产品会因为市场分割无法扩大销售规模，规模的有限，又会进一步限制企业成本的下降。三是监管政策难以落地。大多数的行业监管都是属地管理，执行部门属于地方政府的一个构成，其行为与地方政府目标是冲突的，因此就会在政策执行时打折扣，产生严重的污染、生产安全、偷逃税等问题。

要破除市场分割，其根本是破除地方财政与地方企业的这种财政关联，这一点在1994年的分税制改革中得到了明确体现。大多数关于分税制改革的研究，都集中强调其在提高“两个比重”（财政收入占GDP比重和中央财政占全国财政收入的比重）上的作用，而忽视了其在统一大市场建设中的关键作用。从财政激励建设全国统一大市场，其实在分税制的文件中就充分体现了，例如推行分税制的必要性就指出“现行财政包干体制……其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化”。分税制的关键，是削弱了原来的“隶属税”规则，以最大的税种增值税为例，一个企业缴纳的增值税，中央财政将直接分享75%（2016年之前），地方发展企业的激励由原来的100%降到了25%以下。这种激励的逆转，彻底改变了地方政府的行为，也带来了很多的全新变化，例如大量的小烟厂、小酒厂都消失了，因为烟酒行业缴纳最多的是消费税，而该税种是100%的中央收入；大量的乡镇企业也转型或者消失了，因为地方政府扶持这些企业的财政激励下降了；80年代的那种“资源战”，在90年代中期之后也逐步减少。

我们可以用随后的一次财政体制改革，来直观反映这种统一大市场建设的变化。在1994年分税制改革初期，所得税并没有纳入改革范畴，依然保留了行政隶属关系的征缴模式，这是因为当时的所得税规模相对较小，同时其征收成本过高。2000年之后，随着信息化建设的推进，所得税的规模越来越大，由于其“隶属税”的特征，也逐渐影响了地方财政的激励，于是在2002年推行了所得税分享改革，中央财政分享60%的所得税收入。财政与统一市场之间的关系，在所得税分享改革的文件中也有体现，“现行按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊端日益显现……客观上助长了重复建设和地区封锁，妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成。”在我们最近的一个研究中，我们用企业对外地的投资来度量资本的流动性（范子英和周小昶，2022），从图1可以看出，在2002年之前，由于地方政府对地方国企的控制力更强，将这些企业留在当地是有财政激励的；在2002年所得税分享改革之后，地方政府放松了对地方国企的控制，这些企业去外地投资的增速更快；不仅如此，如果将地方政府对国企的控股比例按照40%分为两组，会发现地方政府仅放松了控股比例超过40%的企业，那些控股比例在40%以下的国有企业，地方政府依然将其留在当地，是因为地方所得税的分享比例（40%）还是大于控股比例。

图1 外地子公司占子公司总数的比重

因此，要推动全国统一大市场的建设，就需要从根本上重塑中国地方财政的激励，也就是要对财政体制进行改革。4月19日召开的中央全面深化改革委员会第二十五次会议，审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，通过重构中国多级财政的政府间关系，在实现基本公共服务均等化的同时，最大化减少地方政府对统一大市场的制约。省以下财政体制改革，可以从“收权”“给钱”“统筹”三个维度展开。首先，对于基层财政来说，一些流动性税基的权力要上收。财政学的泰斗马斯格雷夫早在1983年就提出，流动性越强的税基，越需要由高层级财政负责。中国省以下的财政体制缺乏统一的原则，一些省份将增值税、所得税的税基留给了基层财政，在实质上造成了地方激励的扭曲，并不符合效率原则，因此需要在原则上规定，这些流动性税基要上收到省级财政，同时将一些流动性差的税基下划给基层财政。

其次，一个大国财政的收支结构，应该是收入整体上移，支出相对下移，形成财政的纵向不平衡，也就是产生了财政转移支付的必要性。基层财政更加接近本地居民，更加了解本地的真实信息和偏好，因此很多的财政支出是基层负责的。但中国现阶段的财产税的缺乏，使得基层财政的财源不足，需要高层级财政给予相应的财力支持。转移支付不仅能够弥补基层财政支出的空间，还改变了基层财政的收入结构，使得他们更少依赖企业税收，从而缓解地方政府干预市场的财政激励。

最后，财政体制的重塑，也要求高层级财政的统筹。一方面是公共服务提供的需要。一项公共服务的受益面越大，越需要高层级财政负责，如果该项公共服务与劳动力的流动相关，也需要高层级财政统筹，而不是下划给基层财政；换而言之，公共服务的提供层级，不应该成为制约劳动力流动的障碍。另一方面是财力均等化的需要。一个省份的内部差距越大，单纯依靠县市自身是难以缩小差距的，这时就需要高层级财政统筹财力，通过财政再分配的方式做到财力的相对均等化。

从上世纪80年代的财权下放，到90年代中期的财权集中，再到如今的体制重塑，财政体制既是统一大市场建设的根本，也是中国经济快速增长的关键。将地方财政与地方经济直接挂钩，有利于赋予地方充足的激励；将地方财政与地方经济相对分离，有利于制度建设。这些改革都是在激励和协调中进行权衡。