完善竞争政策体系 加快全国统一大市场建设

于 左

（东北财经大学产业组织与企业组织研究中心）

我国很多地区普遍存在大量的旨在打造“政策洼地”的地方奖补政策。从奖补工具看，包括资金奖励或补贴、税收优惠或返还、土地出让（金）优惠（先）、其它政府性基金减免、房屋（厂房）租金减免、贴息贷款等。从奖补对象看，包括企业和个人。从奖补目的看，包括促进产业发展、吸引投资、促进企业做大做强及上市、吸引人才等等。例如，广州市财政自2020年开始对新引进智能网联汽车电子集成系统产业综合基地内的制造企业，按照固定资产投资额给予不超过30%的奖励，单个企业最高不超过10亿元。市财政对综合基地内配套整车制造企业的零部件企业，连续五年按不超过年销售收入的2%给予奖励，单个企业每年最高不超过1亿元。广州市黄埔区、广州开发区2022年对持牌法人金融机构或专业子公司在当地落户按实收资本数额给予500万～3 000万元补贴。深圳市自2021年3月开始，对年度产值首次达到1 000亿元、500亿元、100亿元的企业，分别给予2 000万元、1 000万元、300万元的一次性奖励。支持企业扩产增效，对年度产值5亿元以上且达到一定增速的工业企业给予奖励。

具有“政策洼地”效应的地方奖补政策是阻碍全国统一大市场建设的主要掣肘。全国很多地区绝大多数旨在打造“政策洼地”的奖补政策不仅影响了企业生产经营成本，而且影响了企业对所从事生产经营活动地域和/或产品的选择。原本可在其他地区开展的生产经营活动转移到了实施奖补政策的地区及实施奖补的产业。得到地方奖补政策支持的企业在同一相关市场，与没有得到地方奖补政策支持的企业相比，获得了额外的竞争优势，得不到奖补政策的企业在同一相关市场竞争中处于劣势。打造“政策洼地”的地方奖补政策破坏了公平竞争的市场秩序，影响了要素和资源在全国统一大市场的自由流动和有效配置。我国地区间发展不平衡、不协调问题在很大程度上是由具有“政策洼地”效应的地方奖补政策所致。例如，2012年，在南方地区如深圳市，基本养老保险企业缴费比例为10%，在北方地区如大连市，基本养老保险企业缴费比例为20%。仅从企业所缴纳基本养老保险费用这一项政策即可看出南方和北方地区差距巨大。长三角和珠三角等地区打造“政策洼地”的奖补政策实施较早，力度较大，不仅具有先动优势，还产生了集聚效应、马太效应和虹吸效应。仅从此角度，尽管党中央、国务院高度重视东北振兴，并出台了系列支持政策，但如今东北地区大量要素资源依然是“孔雀东南飞”，原因除了与东北地区自身存在体制机制症结有关外，还与全国其他地区尤其是南部和东部地区如珠三角、长三角等地区，在较长一段时期至今一直广为实施具有显著“政策洼地”效应的奖补政策有很大关系。

公平竞争审查制度本应防止或纠正具有“政策洼地”效应和排除、限制或扭曲竞争效应的地方奖补政策。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（简称《意见》）于2016年实施。国家发展改革委等五部委制定的《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（简称《实施细则（暂行）》）于2017年实施。国家市场监督管理总局等五部委修订的《公平竞争审查制度实施细则》（简称《实施细则》）于2021年实施。期间，国家市场监督管理总局还专门发文及布置和推动了全国各地开展增量政策措施公平竞争审查和存量政策措施清理工作。尽管如此，具有排除、限制或扭曲竞争和“政策洼地”效应的地方奖补的增量政策措施依然不断产生、存量政策措施仍然没有被及时清理。究其原因，主要有四。其一，《实施细则》仍未对特定经营者做出明确界定。《实施细则》第十五条为影响生产经营成本标准，其中的一些主要内容为：“不得违法给予特定经营者优惠政策，包括但不限于：没有法律、行政法规或者国务院规定依据，给予特定经营者财政奖励和补贴；给予特定经营者税收优惠政策；在土地、劳动力、资本、技术、数据等要素获取方面，给予特定经营者优惠政策；在环保标准、排污权限等方面给予特定经营者特殊待遇；对特定经营者减免、缓征或停征行政事业性收费、政府性基金、住房公积金等。”与《实施细则（暂行）》比，《实施细则》在土地、劳动力、资本、技术、数据等要素获取优惠政策规定方面有了很大的进步，但依然没有对特定经营者的含义作出明确界定，即没有明确特定经营者是仅指特定地区特定产业内的特定经营者，还是包括特定地区特定产业内的所有经营者或特定地区的所有经营者。因特定经营含义不明确，全国很多地区广为存在的具有“政策洼地”和排除、限制或扭曲竞争效应的地方奖补策的出台和实施没有得到阻止。其二，《实施细则》中责任追究机制较为乏力。《实施细则（暂行）》和《实施细则》对责任追究的规定虽然比《意见》更具体了，但责任追究的力度却减弱了。《意见》中规定：“对未进行公平竞争审查或者违反公平竞争审查标准出台政策措施，以及不及时纠正相关政策措施的地方政府和部门，有关部门依法查实后要作出严肃处理。”《实施细则》规定：“政策制定机关的上级机关经核实认定政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的，应当责令其改正；拒不改正或者不及时改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国公职人员政务处分法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规给予处分。”依据《实施细则》的规定，追责给予处分的仅针对的是拒不改正或不及时改正的情形，而《意见》中提到的严肃处理包含了未进行公平竞争审查、违反公平竞争审查标准出台政策措施和不及时纠正相关政策措施这三种情形。《实施细则》中责任追究机制缺少了针对未进行公平竞争审查或者违反公平竞争审查标准出台政策措施这两种情形的严肃处理和责任追究。其三，地方政府缺乏对具有“政策洼地”效应的奖补政策实施严格公平竞争审查及清理的动力。这类奖补政策虽然会对其他地区处于竞争关系的企业及地方经济发展产生不利影响，但对奖补政策实施地区的企业及地方经济发展有利。具有“政策洼地”效应的奖补政策措施制定部门和当地市场监督管理部门缺乏阻止政策措施出台或清理政策措施的动力，特别是在当地政府甚至党委主要领导支持此类政策措施制定及实施的情况下。其四，公平竞争审查制度不是法律，缺乏威慑力与约束力。

应通过完善《反垄断法》及规章和《公平竞争审查制度实施细则》以及深入推进竞争政策实施加快全国统一大市场建设。应进一步完善《反垄断法（修正草案）》，将其第四十一条修改为：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，通过影响经营者生产经营成本和（或）影响商品和要素自由流动排除、限制竞争。”对国家市场监督管理总局的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》亦作相应修订。对《公平竞争审查制度实施细则》，应从公平竞争审查范围、审查对象、审查标准、政绩考核、责任追究、社会监督、第三方评估等方面，对其中关键内容做进一步补充和细化，例如，应将特定经营者明确界定为包含特定地区特定产业内的特定经营者、特定地区特定产业内的所有经营者、特定地区所有的经营者。应由国家市场监督管理总局负责选择胜任的第三方评估机构对地方和部门落实公平竞争审查制度情况进行科学、公正的评估。