构建全国统一大市场的四个经验教训

刘瑞明

（中国人民大学国家发展与战略研究院）

《意见》发布以来，引发了经济学界的热烈讨论。客观来看，构建全国统一大市场，对于中国经济的长期稳定增长，具有非常重要的意义。从短期看，2021年底召开的中央经济工作会议中已经充分认识到，我国经济增长面临着需求收缩、供给冲击和预期转弱的三重压力，构建全国统一大市场对于化解“三重压力”非常重要。从长期看，无论是建设现代化经济体系、构建新发展格局，还是追求高质量发展，都需要构建全国统一大市场，只有在此基础上，才有可能实现2035年和2050年远景目标，实现现代化强国和中华民族的伟大复兴。所以，无论从短期还是长期看，都需要加快构建全国统一大市场。

不过，构建全国统一大市场却并不是一件容易的事情。在有文件可考的文献中，早在1962年7月10日，当时的中央财经小组就已经为中共中央、国务院代拟过《关于进一步加强商业工作集中统一的决定》的稿件，这个《决定》的草稿中就要试图克服商业管理中的分散主义，打破划地为牢、层层封锁等一系列的问题，旨在恢复和加强全国统一的社会主义国内市场。在《决定》过去六十年后的今天，我们还在谈论这样一个问题，那就说明在构建全国统一大市场的过程中，存在一些顽疾，我们必须在汲取历史经验教训的基础上，才能更好地破解背后的障碍。这其中，有四个经验教训尤其值得借鉴。

经验教训之一：用政府行政命令和直接干预的方式去构建统一市场，常常会适得其反。现实中，由于我国曾经长期处于计划经济体制，人们出于惯性思维，常常试图以行政命令和政府直接干预的方式让市场统一，然而，越是采取这种命令和干预的方式，市场就越不可能统一。这是由市场经济本身的规律所决定的。市场的本质是一个社会分工网络，这个分工网络有效运行的前提条件是，每一个参与者都能够公平地参与竞争，市场通过价格体系向所有参与者发送信号，每一个参与者根据价格信号来调剂供给和需求，从而让供给和需求能够有效调整和对接，让整个网络畅通。如果政府以行政命令的方式直接干预市场运行，必然会引发几个致命问题：第一，一旦政府直接干预经济，必然会面临信息如何有效搜集和传递的问题，政府本身并不擅长搜集和处理每一个市场参与者的信息，市场的价格体系势必会受到干扰，信号传递就会产生扭曲和偏误，供给和需求无法有效匹配，也就无法构建统一的市场。第二，一旦政府直接干预经济，就会天然地要求政府内部的各个具体部门来执行这些干预政策。这就天然地将地方利益、行业利益、团体利益、个体利益等引进来了，从而，管制和壁垒有可能被内生地创造出来，而这些恰恰是需要清除的障碍。例如，我国历史上长期存在的“地方保护主义”“诸侯经济”“行业壁垒”，背后就是因为牵涉了太多的地方利益和行业利益，从而一直难以破除。从历史经验中可以看到，构建全国统一大市场，内在地要求政府“做对的事情”，而不是“做多的事情”。政府需要做的最主要的工作就是，提供好应有的公共服务，对那些妨碍市场公平竞争的壁垒和障碍予以及时清除。

经验教训之二：在构建统一市场时，“增量改革”与“存量改革”要统筹兼顾。构建统一市场，势必要进行改革，而这些改革都会牵扯到各个部门和各个地方的利益，一旦牵扯到利益的调整，改革往往就会受到一些羁绊，很难推进。在过去的几十年中，中国的改革之所以相对比较容易，这是因为它更接近于帕累托改进，你好我好大家好，所以比较容易。但是改革走到今天，好啃的骨头基本都已经被啃完了，剩下的都是难啃的骨头。用经济学的术语讲，就是边际收益不断下降、边际成本不断上升，改革的难度在加大。而且，改革会牵扯到利益的再分配，这时候“存量改革”的困难就会加大。但由于我国市场经济的发展时间有限，存在很多短板，还有很多的“增量改革”要做，所以，依然有很多增量空间可以利用。比如，目前依然缺乏全国统一的技术市场、土地市场、碳交易市场、劳动力市场等，这些全国性的市场，因为更多的是“增量改革”，接近于帕累托改进，改革起来也将更容易一些。因此，在改革过程中，一方面需要进行“存量改革”，坚决打破阻碍统一市场构建的重重障碍和壁垒，另一方面也需要进行“增量改革”，把那些增量空间发挥好、利用足。

经验教训之三：在改革“法”的时候要同时修改各类“办法”，才能更好地推动统一市场政策落地。我们都知道在统一大市场构建的过程中法律法规的重要性，但只有法律法规层面的改革，还远远不够。一方面，法律法规要兼顾到普适性，不可能对所有具体事项明确规定，部分条款停留在原则层面，从而导致基层在具体执行中拥有比较大的自由裁量权。另一方面，在中国，由于历史因素，很多问题缺乏法律法规层面的具体而明确规定，因此，历史上就会有很多“办法”和“暂行规定”，来对一些具体问题予以规定。这些“办法”和“暂行规定”在整个法规体系中的层次和位置不高，但是却切切实实地起到了对于具体问题的指导和约束作用。在基层行政人员的具体执行过程中，即使某一个上位法已经发布，但如果原来的一些“办法”和“暂行规定”还没有废除或修正，那么，基层行政人员在执行过程中为了避责，就会依然遵照“办法”和“暂行规定”的条款办事，出现很多上位法中看似很好的条款无法落地的情形，也就很难真正推动统一大市场的构建。改革的经验教训告诉我们，一方面，我们需要一些顶层设计统揽全局的文件、法律、法规来推动统一大市场的构建，另一方面，在出台上位法和上位规定的同时，也一定要研究清楚，现实中有哪些“办法”和“暂行规定”中的条款是阻碍统一市场构建的具体障碍，对这些条款进行修正和废除，才能更加有效。

经验教训之四：构建统一大市场，要充分调动政策制定者和改革决策者的积极性，界定好职能部门的权责边界。回顾改革开放的历史，不难发现，历史上那些推行得比较顺利的改革，都是因为做到了激励相容，让政策制定者和改革决策者在“想改革”“能改革”的前提下进行的，反之，如果内部的激励机制出现不相容的情形，就一定会阻碍改革的落地。在统一市场构建的过程中，也需要构建激励相容的利益协调机制。例如，在构建统一市场的过程中，除了一部分增量改革外，还有一部分牵涉到存量改革，这时候，如果不能兼顾原有利益，只是简单地发个文件来推动改革，很可能就会导致改革拖延，最后常常会“以文件落实文件、以会议落实会议”的形式导致改革“实质性流产”，无法真正启动和落地。因此，任何一个改革文件，在实施细则的制定过程中，都必须要考虑到各个部门、各个地方本身的利益，加强这部分利益群体的兼容性，调动他们的积极性，才有可能更好地推动改革。此外，还需要进一步明确各个职能部门的权责边界。在改革的过程，经常会出现改革的“公地悲剧”，由于各个部门的权责界定不明，在有监管利益的时候，各个部门都争着监管，结果往往“九龙治水”，行业“一管就死”；在有监管责任的时候，各个部门都争着避责，结果往往无人监管，行业乱象丛生。所以，在构建统一市场的过程中，一方面，需要真正调动政策制定者和改革决策者的积极性、主动性，另一方面，也需要尽可能清晰界定各个职能部门的权责边界。这就意味着，统一市场的构建，客观地需要一个政府内部激励相容的机制设计，在政府“做对激励”和市场“做对价格”的基础上，才能真正构建出全国统一的大市场。