打破要素市场壁垒 构建能源统一大市场

黄 滢 魏 楚

（中国人民大学应用经济学院能源经济系）

打破国内要素壁垒，是实现内循环畅通的重要先手棋，是建设全国统一大市场的必由之路。能源作为重要的生产要素和生活物资，是关系国计民生的关键领域，是保障经济发展和产业链稳定的核心力量，也是全国统一大市场建设的重要内容。《意见》中明确提出，要建设全国统一的能源市场，其基本要求和目标是“在有效保障能源安全供应的前提下，结合实现碳达峰碳中和目标任务”来有序推进全国能源市场建设。这一纲领文件的发布将成为未来能源各领域进一步深化市场化改革的重要指南。为此，需要在总结我国能源领域市场一体化发展历程基础上，进一步明确建设能源统一大市场的重要意义，并加快推进建设步伐。

我国关键能源品市场此前已经过多次改革，但能源市场以省为边界进行建设的弊端逐渐显现。以高度标准化的电力为例，此前多地出现“宁要本省火电，不要邻省新能源或水电”的省际市场壁垒，严重损害了电力要素的跨省配置效率，导致弃风弃光弃水现象层出不穷，并引发了省级电力市场发电侧垄断、地方行政干预等扭曲市场运行机制的问题。这种省际电力市场壁垒带来了严重的后果，包括：市场分割与地方保护愈发严重，能源生产技术改进动力不足；缺电与弃电并存，可再生能源发电消纳不足；全国统一电力市场建设不完全，发电侧企业市场竞争不充分；地方行政干预屡禁不止，市场运转效率受到损害等。为此，《意见》中明确提出，要“健全多层次统一电力市场体系，研究推动适时组建全国电力交易中心”。相比于当前省级电力市场，更大范围的区域或全国电力市场在供电安全、节能减排和市场效率等方面具有优势。这将有效打破电力市场省际壁垒，畅通包括电力在内的各种要素循环，并在更广阔的市场中优化资源配置。此外，《意见》还从交易规范、设施布局、公平开放、计量计价等角度针对油气、煤炭、管网设施等能源市场作出了总体谋划和部署。

一、建设能源统一大市场的意义

能源领域有一个“不可能三角”理论，指的是能源的清洁、稳定和廉价三者不可能同时兼顾。也就是说，如果一国要寻求稳定与廉价的能源，那么能源的清洁性将难以保证；如果要追求清洁的能源，那么能源的稳定性和经济性就难以兼顾。在这个“不可能三角”之中，我国一直在依据当前的经济发展要求寻求最佳的平衡点，并通过一系列的政策工具来实现目标。

当前，随着我国进入新发展阶段，“不可能三角”的矛盾也日渐突出。首先，随着我国各个能源产品对外依存度的提高和国际环境的复杂化，能源供应的稳定性面临更大挑战。其次，国际大宗商品价格的大幅上涨给国内能源产品价格造成了巨大的压力。再次，“双碳”目标的提出对能源系统的清洁转型提出了更高的要求，且随着可再生能源的渗透率不断提高，对能源系统的稳定性也造成了一定的压力。最后，疫情时期的经济运行提高了对能源稳定和廉价的要求，进一步激化了“不可能三角”的矛盾。正是在这样的背景下，在2022年1月国家发改委、国家能源局下发的《“十四五”现代能源体系规划》中，明确提出要构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。而建立能源统一大市场是建设现代能源体系的根本基础，具有重大意义。

第一，建立能源统一大市场是还原能源商品属性、发挥“看不见的手”作用的基石。自我国开展能源革命以来，还原能源商品属性、通过市场形成真正体现能源产品价值的价格一直是改革目标。我国仍处于计划与市场并存的时期，能源领域虽然在持续推进电力市场改革和油气改革，但是维护各自利益的省间壁垒和平衡各方利益的计划手段仍然存在，目前还未形成真正意义上的市场价格。市场价格的失灵不仅会导致能源产品的错配，降低能源的使用效率，而且还会扭曲能源产业地区分布和投资，对能源系统的长期发展造成不利影响。

第二，建立能源统一大市场是增强能源稳定供应和安全的有力保障。一方面，我国的能源分布存在巨大的地区差异，一直以来都依靠地区间的传输来保障稳定供应，建立能源统一大市场有利于通过市场机制在更大范围内配置资源，使得能源产品跟随价格信号运往更稀缺的地区。另一方面，能源市场存在较大的季节波动性，且易受到极端天气和突发事件的影响，建立能源统一大市场也有利于在更广泛的范围内调动资源，增强系统的灵活性和韧性，提高应对短期冲击的能力。

第三，建立能源统一大市场是推动能源绿色低碳转型的重要抓手。一方面，我国的可再生能源的资源分布存在巨大的地区差异，部分地区具有丰富的可再生能源资源，但本地的消纳能力有限。建立能源统一大市场可以依托大电网在更广泛的范围内充分消纳可再生能源。另一方面，随着可再生能源的渗透率不断提高，电力系统不确定性大大增加，建设统一大市场也有利于调动各方积极性，深挖系统的调峰和平衡能力，提高系统的灵活调节能力，解决清洁性和稳定性之间矛盾。

第四，建立能源统一大市场是提高能源系统效率的重要途径。提高能源的稳定性和清洁性会对能源产品价格带来一定的上涨压力，建立能源统一大市场可以通过降低成本和提高效率来有效化解价格上涨的压力。一方面，建立能源统一大市场可以降低市场壁垒带来的交易成本，提高资源配置效率。另一方面，建立能源统一大市场可以在更大范围内进行产业分工，更充分发挥规模效应，更积极调动市场竞争，从而促进市场主体提高生产效率，增强技术创新，助力能源系统的产业升级和效率提高。

第五，建立能源统一大市场是充分发挥政策作用的有力帮手。能源的安全性和清洁性具有一定的公共产品属性，需要公共政策的介入。我国一直在通过加强煤炭储备管理、建设石油战略储备和储气库来提高能源系统的安全性，同时也在通过可再生能源补贴和配额制来促进能源系统的清洁转型。实践表明，计划手段不能充分调动市场主体的积极性，仍需要通过市场机制来体现安全性和清洁性的真正价值，从而引导市场主体实现政策目标。广义的能源市场除了包括能源产品市场，还包括相关的金融衍生品市场、碳排放权交易市场、绿色证书市场等。建立全面的能源统一大市场有助于通过市场机制来解决安全性和清洁性的定价问题，对市场主体形成激励机制，促进公共政策充分发挥作用。

二、加快打破市场壁垒，推进能源统一大市场的建设步伐

第一，进一步厘清政府和市场的关系。在能源行业，政府介入的必要性主要是克服自然垄断、环境污染、公共安全等方面的市场失灵。需要厘清哪些领域需要政府介入、哪些领域应该由市场自主发挥作用。在需要政府介入的领域，需要通过立法规范政府介入的范围和方式。例如，能源安全作为一个公共产品，需要明确在哪些情况下政府可以通过行政干预来调动资源，并如何进行利益补偿。而在绿色转型领域，需要明确政府采用哪种政策工具，避免因为政策工具之间的冲突伤害市场主体的投资积极性。在不需要政府直接介入的领域，也需要明确政府是否应承担监管责任，监管的目标、主体、内容和工具分别是什么，避免监管不足或者监管过多的问题。其中有两方面的重点内容：

首先要杜绝政府对市场经济活动的不当干预。在保证有效实行市场监管和正确纠正市场失灵的前提下，严禁地方政府对本地企业的政策倾斜和隐形补贴，打击利用歧视性政策降低、消除市场竞争的行为。例如，要求地方政府不得以设置市场成交价格目标、制定降价目标等方式直接干预市场，不得以行政力量设定不符合市场条件的交易供需比、设定特定行业专场交易，不得通过财政补贴和产业政策降低本地企业报价。除上述直接影响市场机制的政府行为以外，还要禁止地方政府在跨省跨区交易中设置交易壁垒。例如，禁止地方政府通过设置跨省输入电量上限或外购电价下限来对电力的省间贸易流动进行限制。

其次要发挥市场在资源配置中的决定性作用。在能源投资、能源价格形成、能源贸易的行为决策过程中，将决定性权力交还市场。譬如，跨省电力交易的成交价格需要经过两省政府相关部门共同协商制定，协商成本高、难度大、费时费力，形成的交易价格科学性也有待商榷，因此建议尽快出台跨省跨区电力交易的协商规则、交易规范、权责文件，形成供需双方自由协商的跨省跨区电力交易量价形成机制。做好可再生能源参与电力市场的补贴、保供、调峰调频、备用容量等配套政策安排，因地制宜引导水电、风电、光伏等可再生能源参与本地电力市场与跨省跨区电力市场交易，形成可再生能源的市场化价格和交易电量，以“看不见的手”促进可再生能源消纳。

第二，强化区域能源市场监管。继续深化体制改革，鼓励市场机制创新。继续推进煤炭、电力和油气领域的市场化改革，破除行业壁垒，打破不合理的垄断，建立有效的市场交易机制。鼓励通过市场机制创新来解决安全性和清洁性的问题，鼓励在容量市场、储能交易、储气库租赁、绿色证书市场、分布式可再生能源交易等方面的试点工作。提高法制化和政府监管水平。这其中包括以下内容：

首先，建立跨区能源交易监督机构和独立监管部门。区域能源市场的监管监督超出了地方政府的行政权限范围，因此需要建立区域能源交易监督机构，行使总结报告区域能源交易信息、监督协调区域内交易主体、提出监管建议的职能，并将区域能源交易监督机构整合进国家行政管理机构中。还需设立区域能源市场监管部门，明确区域市场监管权责、行政权限范围，建设人员充足、专业构成合理的专职监管团队，以及时刻保有聘请第三方顾问的能力。

其次，要加强对市场主体公平竞争的监管。要完善区域能源市场监管办法，其中重点明确区域间垄断、不公平竞争的定义、判断指标、识别策略、危害测度和监管部门、执法流程、惩处措施等。丰富识别市场主体不正当竞争行为的手段，构建大数据平台以收集、整理和分析市场运行实时数据，及时发现市场中的不正当交易行为并予以认定和惩处；运用专业数据分析方法与学科知识，精确识别各市场主体在区域市场中的不正当交易行为。特别地，要对“可能大量减少竞争”的合谋行为、交易协议、产业联盟、市场分割行为进行监管和控制；要对执行垄断定价、以市场势力欺压小企业、上下游或同行串谋等不正当竞争行为进行识别和惩处；要对涉嫌垄断或扩大市场势力的企业兼并重组进行严格的审查审批。除一案一审外，对外要定期开展市场主体不正当交易行为报告，对内要定期开展市场主体交易行为监督监管总结汇报。

第三，逐步探索，分步建立全国能源统一大市场。全国能源统一大市场的建立要结合实际情况和当前改革进度，分步骤、分品种、分区域稳妥推进。主要包括以下重要内容：

首先要加快能源基础设施的建设，促进市场的物理互联。物理上的互联互通是统一大市场的基本条件，为此，我国一直在持续进行煤炭物流系统、大电网和油气管网的建设，推进接入标准的统一。但是在某些地区还存在堵点和通道不足的问题，需要在全国一张网的方针下进一步加快统一规划、建设和互联。同时要大力鼓励科技创新，提高能源系统的科技创新能力。科技创新是能源系统效率提高的原动力，也是能源系统安全性和清洁性的有力保障。既需要充分发挥市场主体科技创新的积极性，也需要发挥政府在科技创新方面的引领作用，对于关键技术提供适当的补贴和奖励。

其次要探索差异化的、符合区域特点的区域能源交易市场。譬如，我国电网可以划分为华北、东北、华中、华东、西北、南方六个大型区域电网，各区域存在不同的区域特征，如西北电网可再生能源占比高、华中电网要承担部分西电东送责任等，因此，区域电力市场的建设过程中不仅要考虑到省际层面的物理网架结构，还要考虑各省份之间的资源禀赋、发展目标和经济水平差异，从而发挥区域市场的资源统筹优化作用。

此外要结合具体情况完善区域能源市场体系设计。以电力为例，区域电力市场的组织、运行和监管，超越了地方政府的行政权限范围，因此，电力跨省运输标准、分省市场融合、跨区市场监管、外部输入电力消纳等规则应由中央的组织机构协调制定。此外，还应建立辅助服务市场来解决电力交易中外省输入电量与本省上网电量的调频调峰、备用容量等权责问题。应建立实时反馈、调整和完善的柔性交易规则，降低制度性交易成本，逐步从区域市场框架走向统一市场框架。

最后要建立起公平竞争的全国能源统一大市场。遵循保障能源安全、推动碳达峰碳中和目标、促进节能减排和提升市场效率的综合性原则，耦合省级能源市场和区域能源市场，建设全国级别的能源交易和运输市场机制。提供稳定、透明、灵活、全面的全国统一市场框架，明确不同层级能源市场的业务范畴，界定上下级市场、同级各市场间的交易规则和权责关系。提供标准化的市场设计原则，规范市场主体交易方法与交易规则，建立全国统一交易平台。在各类各级市场之间奉行求同存异的统一原则，促进市场资源互补、发挥各省比较优势、推动全国市场融合，最终建成全国能源统一市场。