新形势下美德日三国引进高端人才的启示

■文/李敏 潘泓晶 顾玲琍（上海科技管理干部学院）

2016年下半年以来，全球科技竞争格局更加复杂，西方发达国家普遍通过调整移民政策和人才政策，以此来加强对高端人才的争夺。新形势下我国引进海外高端人才面临着中美贸易摩擦、全球疫情、新的地缘政治事件等诸多挑战，同时我国海外引才在系统思维、数量与质量、引进与评价、人才生态建设等方面的问题也亟待解决。本文通过对美德日三国引进高端人才典型策略和做法的研究，以期在复杂多变的国际形势下为不断完善我国的引才策略、畅通引才路径带来借鉴。

一、美德日引才的主要做法

（一）美国引才情况

美国作为当今世界第一科技大国和科技强国，除却其大量科研经费的投入之外，高水平科技人才，特别是海外高端科技人才，对美国保持科技领先、持续推进科技发展起着至关重要的作用。其主要措施及政策如下。

（1）政府通过制定签证政策，解决高端人才留美问题。美国目前涉及科技类的签证主要有4类（见表1），这些签证持有者都是美国外来科技人才的重要来源。例如，H1B签证是最重要的签证之一，签证数量经历了扩大、紧缩的过程。尽管特朗普总统卸任前颁布的H1B新规收紧了签证发放，但由于新规受到美国众多科技巨头和高校的反对，并未正式实施。拜登政府执政后将新规执行时间延期至2022年11月。2021年H1B签证的统计报告显示，获得该签证最多的10家公司中有9家都是科技公司。其他三类签证为L1、01、TN，分别为不同类型的专业科技人才来美工作提供便利。

表1 美国引进科技类人才相关签证

（2）留学生及国际合作与交流项目为美国引进人才添砖加瓦。美国是世界上名牌大学最多的国家之一，其高等教育在世界上处于领先地位，受到世界各国尤其是发展中国家学生的青睐。美国推出F1和J1签证，分别签发给在美国认可的学校全日制就读的外国留学生以及赴美进修、从事合作或交流访问学者，从而更好地吸引全世界各国的优秀学生和学者到美国深造，并且有相当大一部分申请者在完成学习、培训后留在美国工作，成为美国科技人力资源的组成部分。

数据显示，新冠肺炎疫情暴发前，由于特朗普政府限制签证等原因，赴美留学人数有所放缓：2017—2018年度增幅仅为1.5%，2019—2020年度出现了负增长，2020—2021年度又比上年度减少了15%（见图1）。

图1 1949——2021年在美留学生数量

（3）企业就地引才，猎头公司发挥作用。美国在国外成立了很多跨国公司、合资企业或研究机构，通过人才本土化战略招募分支机构所在国的大量优秀人才，以此来聚集全球高级人才，为美国实施其科技战略做出贡献。例如，微软公司在中国的研究机构约有60名研究人员，其中40位是国内著名高校毕业的博士。IBM公司中国研究中心有60多名研究人员，全部具有硕士及博士学位。这都大大减轻了美国企业对本国人才的依赖，从另一面实现了人才的应用。在此过程中，美国善于依托专业的猎头公司减少寻找人才的成本。

（4）特色科技中心成为人才新宠。随着科技发展，寸土寸金的硅谷、波士顿等老牌科技中心已经不再适合刚刚起步的初创公司和年轻人，位于德州中部的奥斯汀获得了更多科技人才的青睐。目前，奥斯汀已成为硅谷“码农”移居的首选，苹果正在建造其在奥斯汀的第二个办公地点，谷歌在这里有三处办公楼，Oracle在2021年宣布正式将总部迁往奥斯汀，马斯克也在2021年搬家于此。大公司的种子效应与大量的孵化器、无需缴纳州税和企业所得税的税收政策、宜人的生活环境和个性的城市文化等，让奥斯汀成为“崛起中的新硅谷”。

（二）德国引才情况

早在21世纪初，大批科技人才流向美国的现象，就引起了德国政府及科技界的高度关注。为此，德国政府积极采取措施大力吸引和培育优秀的科技人才，较好遏制了人才流失的势头。2020年3月1日，德国《技术移民法》生效，进一步扩大了第三国国民移民的法律选择。德国主要有以下几方面的引才措施。

（1）设立“洪堡教席”奖，重金吸引海外高端人才。“洪堡教席”奖是德国奖金额度最高的科研奖，用来资助引进人才为期5年的科学研究，其最高额度可达500万欧元，主要用于科研梯队的建设以及实验设备的添置和更新，同时本人也可从中支取薪酬。

（2）移民政策助力海外人才引进。2012年，德国实行了“蓝卡法案”。该移民政策规定欧盟以外国家的高校毕业生只要在德国找到一份年薪最低约为4.3万欧元的工作即可获得“蓝卡”，并且持有蓝卡三年后就能自动拿到永久居留权及更多的社会福利。截至2017年底已有约28 000人次拿到蓝卡。蓝卡政策不仅把在德国学习的外国留学生留下来，同时也为科技领域特定高端人才开了“绿灯”。

（3）政府搭建交流平台，帮助企业吸引人才。为了让企业与人才更便捷地寻找到彼此，德国政府为双方积极搭建平台。德国劳工局设立专业机构跟踪德国高端人才市场，为高端人才就业提供权威的指导信息。在其网站上建立了“高端人才就业信息服务系统”，系统内有大量用人单位的招聘信息和高端人才的求职信息，双方可以在这里直接建立联系进行双向选择。此外，政府成立的“德国学者组织”也积极吸引海外的德国籍高端人才回国。

（4）生活环境宜人，科技创新型城市更受青睐。相较其他欧洲发达国家而言，德国的物价水平较低。《美国新闻与世界报道》近五年的全球最佳国家排名情况显示，德国一直保持着前五名的排名，其中慕尼黑更是常年位居全球宜居城市榜单前五名。慕尼黑以科技创新立城，多所世界著名大学、众多知名企业和跨国公司的欧洲总部都为有意来慕尼黑的国内外人才提供就业机会，高科技工业区的“硬实力”和多元交融的文化软实力成为吸引人才的重要因素。

（三）日本引才情况

日本在21世纪之初就高度重视人口老龄化，采取多种手段吸引世界各国的科技人才来日本留学工作，保持国家的科技创新能力。

（1）制定留住青年优秀科技人才、吸引外国研究人员的政策。2007年开始实施“促进外国研究者日本落户项目”；2008年启动“30万留学生计划”，选出专门培养留学生的“重点大学”，为留学生就业创造有利条件，修改入境管理条例，帮助近一半的外国毕业生留在日本就职。2020年新冠肺炎疫情发生后，日本政府出台了相应的疫情补助金政策，给在日的留学生及在日工作的外国人以关怀。此外，日本政府还委托日本学术振兴会等机构实施“外国研究人员招聘计划”“海外特别研究员制度”等政策来加大引才力度；同时文部科学省加大日语培训及普及，帮助外国人才更好地适应日本的生活，融入日本社会。

（2）企业改变招聘模式，设立海外机构挖掘全球人才。一是日本企业通过海外并购的方式吸纳各国当地人才，培养人才归属感，增强企业吸引力。二是日本企业设立海外研究机构招募全球人才，为企业的技术研发和引进海外人才提供环境。例如，丰田早在2016年就在美国成立开发智能技术的分公司，并招聘了Google前机器部门负责人及其他知名研究员。这些企业海外研究机构主要从事产品技术开发、创新和基础性研究等，为日本企业国际化和海外人才引进提供了平台，是国家人才引进战略的重要组成部分。

（3）国际科技创新中心吸引大批海外人才聚集。日本政府于2020年决定实施“全球据点都市”计划，将东京等四个都市圈打造成“日本版硅谷”，并为这些地区吸引海外人才提供经费扶持和政策优惠。其中，依托东京为中心而建的东京湾区发展水平高，创造了日本近1/3的GDP。《日本地域科学技术指标（2019）》显示，日本东京湾区的R&D人员占日本研发人员总量的48%，国际科技创新中心的优势吸引大批人才聚集。

二、新形势下我国引进高端人才面临的瓶颈及问题

当前，全球竞争形势复杂多变。中美关系、地缘政治事件、新冠肺炎疫情影响等，对我国引进海外科技人才带来较大的不确定性。

（一）面临的瓶颈

（1）新的地缘政治事件带来的不确定性。乌克兰危机持续数月，不少同俄罗斯相关的政府间或科研院校间的项目被冻结或终止，乌克兰作为全球IT外包服务重要提供商（2020年有13家IT公司跻身世界100强）和东欧第二大人才库，众多的IT企业难以为继。冲突导致大量高水平人才离开俄乌两国流向欧洲各国和美国。这一地缘政治事件对我国的科技、经济乃至人才流动都产生了一定的影响。短期看，战争导致与两国有合作的中国企业、科研合作项目不得不暂停或者终止。而且由于大多数科技人才流向欧盟各国和美国，中国海外引才空间被挤压。长期看，科技人才流动愈发政治化。

（2）新冠肺炎疫情及防疫策略带来的不确定性。随着疫情持续和技术进步，病毒变化和各国防疫策略的不确定性，使得各国对科技人才流动的吸引力有所变化。疫情在一定程度上影响了海外人才流动的意愿和模式，发达国家与中国之间的人才流动正在出现阻滞现象。2022年3月以来，作为中国对外开放最前沿城市的上海出现了疫情大面积暴发，上海疫情防控暴露出诸多困难和问题，给上海的国际形象带来尚难预估的影响。据了解，一些外资机构显现出搬离上海的打算和动作，一些外国人或持绿卡人士也有暂时或长远离开上海的考虑和行动。

（3）持续的中美贸易争端带来的不确定性。从国家长远利益考虑，中美两国均加大了在对方相对优势领域的人力、物力投入，从而使背后的创新因素、人才因素竞争更加激烈。中美贸易争端引发的对华移民政策、人才政策限制或封锁，使中美两国的人才流动面临着前所未有的不确定性。一方面中国的留学生入美深造难度增加，另一方面在美海外科技人才回流难度也增加。人才安全并由此引申出来的美国保护主义立场、民粹论调及遏制中国政策的不断出台，使得国际人才引进成为中美关系中的敏感议题。同时，以美国为首的利益集团国家也加大了对我国从相关国家引进人才的限制和监控。针对人才安全问题，我国面向海外引进科技人才的工程、计划、项目等在宣传、实施方式上面临前所未有的挑战，柔性引才和项目合作的形式也需适时调整。

（二）存在的主要问题

（1）系统全局的海外引才理念还需完善。总体来看，当前国家层面和地方层面在引进高层次人才方面均存在国家意志显现而用人单位主体作用发挥不足的问题。这种引才模式在前期发挥了积极的引导和推动作用，但也给美国等西方国家攻击打压中国海外引才战略提供了靶心。同时，由于政府引才的全过程均由政府推动（资金也主要由政府财政支出），用人单位相对缺乏深层次的意愿，在引才过程中作用发挥不足：缺乏对引进人才在单位整体科研方向、专业领域等的系统思考；前期与拟引进人才的沟通不够充分；基于评选条件，引进符合条件的，但未必是本专业领域的海外领军人才；等等。

（2）政策趋同，人才引进重数量轻实效的现象未能改变。国内各地、各区域引进人才政策趋同，多放在创业就业扶持、生活待遇支持上。随着对有限人力资源竞争的加剧，各地为在竞争中体现优势，出现了扶持政策互相攀高、待遇不断加码和脱离本地区实际盲目引进等情况，忽略了引进人才与当地经济、科技发展实际需要的匹配，待遇与当地社会经济发展总体水平相适应等重要考量因素。不少地区将引进人才数量作为对相关部门的考核标准，在评价指挥棒的指引下，全国各地产生了不必要的恶性竞争。

（3）科技人才评价体系仍需改进，存量与引进人才关系难以协调。“破四唯”与“立新标”的科技人才分类评价体系还不完备。在评什么、怎么评问题上，以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才分类评价体系不论在思维模式改变、科学指标构建、具体推进举措上都尚未建设到位。大部分单位还难以建立科学、合理、符合市场规律和调动人才积极性的评价标准，“大锅饭”思想、搞平衡思想并未打破。粗放的人才评价标准既不能为引进人才创造潜心研究、持续发挥作用的环境，也难以让有能力、有贡献的存量人才获得与引进人才同样公平公正的感受，阻碍了人才合力的形成。

（4）引进科技人才发挥作用的生态系统构建仍有短板。从事业发展角度看，公平竞争的市场环境、鼓励创新的风险投资体系、宽容的创新文化、快速便捷的办事流程等都会成为人才选择的加分项；从个人生活角度看，良好的教育体系、优美的生活环境、便利的生活出行、丰富的文化氛围也是引进人才选择落地的重要因素。“北上广深”经过多年的创新生态打造，尽管取得了较大发展，但仍有明显短板，特别是居高的生活成本、引进海外科技人才发挥效用的配套不足等。此外，引进的高层次科技人才大部分进入体制内的高校、科研院所或受到财政资金支持的单位，这些财政资金支持的管理模式及体制内单位现行的管理模式往往与希望达到的目标存在冲突。

三、发达国家引才的经验借鉴

面向“十四五”发展新形势，发达国家及科创高地引进人才的策略和做法，为我国的海外科技引才之路带来诸多启发。

（一）加强顶层设计，强化精准吸引、快速落地引进高端人才

国家层面要将引进人才与移民政策相结合，为科技领域特定高端人才开“绿灯”；简化居留审批程序，加速引才政策的落地。各地区要对标当地“十四五”发展的目标要求，深入梳理重点产业发展中的问题和难点，围绕产业发展所需，查找创新链、产业链中的短板，通过高端人才及团队的引进和作用发挥，补足链条，降低断链风险。“北上广深”等重要城市要强化全链条顶尖科技人才及团队的引进，依托当地重大科技基础设施集群、高水平创新平台、重大科学计划项目，解决我国高质量发展的痛点和难点问题。在引进方向上要坚持放眼全球，在力所能及的范围内保持国际科技合作与交流，充分发挥民间科技外交的作用，拓展、巩固引进海外高层次科技人才的战略空间。

（二）加强对高水平留学生、学者深造的吸引

北京、上海等高等教育水平高的重点城市应不断提高留学生教育的水平，通过先进的教学手段、优越的实验条件、宽松的教育环境、丰厚的助学金和奖学金，吸引全世界各国的优秀学生和学者，特别是经济活跃、科技发展水平较高国家或地区留学生来华留学甚至留下。同时应试点出台鼓励外籍人才融入城市的技术移民政策，完善国外学者来华深造及长期居留、永久居留的政策，畅通我国与国际间的交流与融入。

（三）通过跨国企业的全球布局，吸引所在国本土人才的加盟

应鼓励国内有条件的高科技企业设立境外研发中心、研究机构等，吸引当地科学家和高水平工程师参与技术和产品的研发，为当地科技人才提供良好的研发机会和发展机遇，从而吸引大批海外大学和研究机构的骨干，以人才本土化的形式实现海外高层次人才的使用培养（可借鉴华为在国外建立研发中心的经验）。此外，政府应鼓励国内外各类用人主体多元化引人用人方式，不论单位是何种性质（高校科研院所或企业），经专家评审后，根据引进人才的总体水平给予用人单位一次性补贴。引进后三年以内若取得重大创新成果或专利，政府依然可对引进人才单位追加特别奖励。

（四）进一步优化创新生态，发挥市场和用人单位活力

一是整合人才计划，优化人才评价，形成人才成长的自然生态。国家层面应加强对人才工程、人才项目的顶层设计和统筹协调，采取合并、取消、调整完善等方式，将分散在各部门的各类人才计划进行优化整合。发挥用人单位在人才评价中的主体作用，建立以能力和实际贡献为主要评价标准和确定人才薪酬的标准。二是理清政府与市场的关系，激发人才及用人单位的活力动力。政府发挥创造良好环境、提供基础条件、组织协调的作用，加快管理职能转变。高校院所、龙头（跨国）企业等用人单位要充分发挥主动性，突破复杂国际形势带来的影响，围绕短板弱项，特别是我国亟待突破的关键核心技术和“卡脖子”技术，广纳国际高水平人才和研发团队。三是进一步优化简化流程，提高公平开放的社会资源供给效率。四是进一步提高对引进人才的服务能级。健全海外人才数据库；发挥市场化专业人才服务机构作用，多渠道引入高端人才；培育和发展高水平专业化的服务机构，既能承接政府职能转移，也能为引进的高层次人才提供良好的专业服务。