阿根廷无须鳕（Merluccius hubbsi）渔业可转让配额制度评述

王晓晴

（浙江省远洋渔业协会，浙江杭州 310000）

个体可转让配额制度（individual transferable quota system，ITQs）是20世纪80年代发展起来的一种渔业管理制度。很多渔业专家、学者认为，ITQs能够降低捕捞强度和政治对渔业的影响，增加渔民的收益，提高渔业生产的经济效益，促进渔民之间的相互监督，有益于渔业资源的养护和管理［1］。实施ITQs已成为当前国际渔业管理制度发展的趋势［1］。目前，许多国家，特别是欧美、澳大利亚及新西兰等发达国家和地区在渔业管理中引入了ITQs，并取得了很好的成效。

阿根廷不属于发达国家，但是世界上重要的海洋渔业国之一。1998年2月，阿根廷颁布了第24922法，即《联邦渔业法》（RéGIMEN FEDERAL DE PESCA）。该法对阿根廷的海洋捕捞业管理做出了全面规定，同时，也为阿根廷渔业实施ITQs制定了法律框架［2］。从2010年开始，阿根廷对长尾鳕（Macruronus agellanicus）、南方前臀无须鳕（Micromesistius australis）、小鳞南极犬牙鱼（Dissostichus eleginoides，又称：银鳕）和阿根廷无须鳕（Merluccius hubbsi）4种渔业实行ITQs管理［3］。2015年，阿根廷对巴 塔 哥尼亚扇贝（Zygochlamys patagonica）渔业实行ITQs管理［4］。上述5种渔业的ITQs的主要规则和管理模式基本相同。其中，阿根廷无须鳕（以下简称“无须鳕”）渔业是阿根廷最重要的渔业之一。无须鳕ITQs涉及面广，情况复杂，实施难度大。

本文概要介绍阿根廷无须鳕渔业和管理的背景，阐述无须鳕ITQs的基本特征，初步评价无须鳕渔业实施ITQs后的成效与存在的问题。分析对比阿根廷无须鳕ITQs的相关背景与中国海洋渔业情况，对中国开展捕捞限额制度试点工作提出初步建议，旨在为中国海洋渔业资源养护和合理开发提供借鉴与参考。

1 阿根廷无须鳕渔业

1.1 无须鳕渔业概况

阿根廷无须鳕拉丁学名为Merluccius hubbsi，西班牙文名为Merluza，英文名为Argentine hake。无须鳕属近底层鱼种，具有冷温性。主要分布在34°S～55°S阿根廷沿岸及陆架坡海域，栖息水深50～400 m［5］。无须鳕是阿根廷海域最重要的鱼类资源。无须鳕的捕捞量一直占据阿根廷海洋捕捞产量的50%以上，是阿根廷渔业的当家鱼种。阿根廷渔业是以出口为主导的高度国际化产业。多年来，阿根廷无须鳕产品的出口额一直居阿根廷渔业出口额的首位。2015年以后，随着阿根廷红虾（Pleoticus muelleri）渔业快速发展，阿根廷红虾出口额超越无须鳕［6］。

20世纪70年代后期，大西洋鳕（Gadusmorhua）为代表的北大西洋底层鱼类资源衰退，捕捞量减少。欧洲客商转而进口品质相近的无须鳕替代大西洋鳕［7］。阿根廷的无须鳕底拖网渔业得到快速发展。20世纪90年代，为增加出口，阿根廷允许欧洲拖网船队转入阿根廷海域作业，导致捕捞努力量过度增加［8］。阿根廷无须鳕的年捕捞量从1990年的37.19×104t增加到1996年的60.49×104t，增幅达62.65%，为历史最高记录。同时，阿根廷年海洋捕捞量从1990年的58.33×104t上升至1997年的134.32×104t，增长了130.27%，达到了历史的峰值［9］。过度捕捞导致阿根廷多种渔业资源出现明显衰退，无须鳕捕捞量及海洋捕捞总量均出现下降。2000年，阿根廷无须鳕捕捞量和海洋捕捞量分别为19.52×104t，85.74×104t，分别比1996年和1997年的历史最高捕捞量下降了67.73%和36.16%。1999年以后，阿根廷对无须鳕渔业采取严格的管理措施，无须鳕捕捞量和阿根廷海洋捕捞量开始止跌，随后出现小幅回升。从2010年开始，阿根廷对41°S以南的无须鳕资源实行为期15年的ITQs管理，同时，制定了无须鳕禁渔期和自主休渔的管理措施。在这以后，无须鳕捕捞量和海洋捕捞总量分别稳定在28.00×104t和80.00×104t的水平［9］（图1）。

图1 1990—2021年阿根廷海洋捕捞量、无须鳕捕捞量和41°S以南渔区无须鳕捕捞量Fig.1 Annual marine catch of Argentina，catch of Argentine hake and catch of Argentine hake in the south of 41°S during 1990—2021

1.2 无须鳕渔业管理

1.2.1 建立管理的法规体系

阿根廷于20世纪70年代中期建立起捕捞许可证制度。当时，国家渔业当局［国家渔业和水产养殖副国务秘书处（Subsecretaría de Pesca y Acuicultura，SSyPA）下属机构］颁发给渔船的捕捞许可证允许无限制地捕捞包括无须鳕、红虾等在内的多种类渔业资源［10］。20世纪90年代中后期，随着以无须鳕为代表的底层渔业资源明显衰退，阿根廷开始强化对无须鳕等渔业资源的管理。1998年2月，阿根廷颁布的《联邦渔业法》明确规定建立各鱼种最大可捕量（total allowable catch，TAC），实施分渔船类型、分渔区、分鱼种的渔船年度捕捞配额等［2］。1999年，阿根廷颁布了第189／99号法，即《渔业紧急法》（Ley de Emergencia Pesquera）。该法规定了无须鳕的捕捞处于紧急情况的管理机制。从此，渔船不仅要有捕捞许可证，而且要有阿根廷联邦渔业委员会（Consejo Federal Pesquero，CFP）的事先授权才能开展捕捞活动。该法规定了建立无须鳕的TAC、限定作业区域等，并对冰鲜渔船和冷冻渔船制定区别管理的规定［8］。2009年底，CFP分别通过了从2010年1月1日起，对41°S以南渔区的无须鳕资源实施为期15年的ITQs管理的决议，以及完善无须鳕资源管理体系的决议。

1.2.2 无须鳕管理体系

1.2.2.1 分渔区管理

无须鳕渔场主要分布在阿根廷领海线外侧至专属经济区线之间的国家管辖海域［2］。根据无须鳕种群地理分布，国家渔业当局以41°S为界，将无须鳕资源分为南、北2个渔区来管理［12］。41°S以南渔区是无须鳕南部种群分布海域，也是无须鳕主要捕捞渔场。其年捕捞量占全国无须鳕捕捞量的85%以上；41°S以北渔区分布着无须鳕北部种群，年捕捞量约占无须鳕捕捞量的13%（图1）。每年年底，国家渔业研究与发展研究所（Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero，INIDEP）确定下一年南、北2个渔区内的无须鳕TAC。

（1）41°S以南渔区。从2010年起，南渔区实行ITQs管理。仅允许有资格分配无须鳕ITQ的冰鲜和冷冻拖网渔船在该海域作业。每年年底，国家渔业当局将下一年南渔区的无须鳕TAC按ITQ方式分配到船。

（2）41°S以北渔区。从2010年起，北渔区实行无须鳕授权捕捞。国家渔业当局仅向有资格分配无须鳕ITQ的冰鲜渔船签发41°S以北渔区无须鳕捕捞许可证。且限定每艘冰鲜渔船每年在41°S以北渔区最多作业4航次，每航次最多捕捞5 000箱（约85 t）无须鳕［13］。每年由INIDEP确定41°S以北渔区内的无须鳕TAC。一旦北渔区内的无须鳕捕捞量达到或接近当年北渔区无须鳕TAC，国家渔业当局将关闭北渔区的无须鳕捕捞。

（3）其他海域。大型鱼糜拖网加工船主要捕捞长尾鳕、无须鳕和南方前臀无须鳕等多种底层鱼类。该类型渔船不参加无须鳕ITQs管理，也不实行无须鳕授权捕捞管理，但仅可在49°S以南海域作业［13］。

位于41°S～42°S领海线内侧的圣马蒂亚斯湾（Golfo San Matías）栖息着独立的无须鳕种群。根据阿根廷法规，领海线内侧（含海湾）海域的渔业资源由邻近的里奥内格罗省（Province of Río Negro）和丘布特省（Province of Chubut）两省渔业当局共同管理［2］。

1.2.2.2 禁渔区和自主休渔

（1）禁渔区。国家渔业当局在南渔区规定了面积约18.00×104km2的无须鳕幼鱼永久禁渔区。在这个禁渔区内，全年禁止无须鳕拖网渔船作业［12］。每年6—10月，国家渔业当局在上述禁渔区内，分海域组织拖虾渔船试捕。只有当试捕海域内拖虾渔获量中的无须鳕（包含成鱼和幼鱼）比例低于15%，以及大规格红虾（L1～L3）的比例在80%以上，国家渔业当局才可授权拖虾渔船进入试捕海域作业［6］。

（2）自主休渔。有资格分配无须鳕ITQ，即有资格捕捞无须鳕的冰鲜渔船每年应在港口停港自主休渔50 d。自主休渔期可分为5期进行，每期不少于10 d。有资格分配无须鳕ITQ，即有资格捕捞无须鳕的冷冻渔船每年应在港口停港自主休渔75 d。自主休渔期可分为5期进行，每期不少于15 d［13］。

2 阿根廷无须鳕ITQs基本特征

从2010年1月1日起，阿根廷对41°S以南渔区的无须鳕资源实施为期15年的ITQs管理。这一管理体系涉及到阿根廷最重要的渔业之一，无须鳕渔业200多艘拖网渔船15年的生产经营，涉及面广，情况复杂，实施难度大。整个体系有以下基本特征。

2.1 ITQ的确定

阿根廷对41°S以南渔区的无须鳕资源实施为期15年的ITQs管理。在这15年的管理期中，国家将无须鳕年总可捕量（TAC）以百分比方式分配给有资格捕捞无须鳕资源的渔船［14］。在上述15年的ITQs执行期内，每年无须鳕TAC的数量是变动的，但分配给渔船的无须鳕ITQ，即15年内TAC的百分比是不变的。每年年底，由INIDEP评估、确定下一年的无须鳕TAC数量（单位：t）［12］。有资格捕捞无须鳕渔船分配到的ITQ（TAC百分比）乘以确定的下一年TAC数量，就是渔船下一年可以捕捞的无须鳕ITQ数量。

无须鳕ITQ是15年执行期内的TAC百分比，从而避免因每年无须鳕TAC数量的变动，给分配ITQ带来的巨大工作量，同时，捕捞企业可对其渔船在ITQs执行期内的无须鳕相对捕捞量有前瞻性的预测。

2.2 ITQ分为渔业当局保留和分配到渔船两部分

无须鳕ITQ分为渔业当局保留（占ITQ 30.28%）和直接分配到渔船（占ITQ 69.72%）两部分（表1）。

表1 41°S以南无须鳕ITQ分配和保留情况Tab.1 Overview of allocation and retention for Argentine hake ITQ in the south of 41°S

2.2.1 渔业当局保留的ITQ

为使ITQ的经济、社会效益最大化，国家、沿海省渔业当局保留部分ITQ。国家渔业当局保留12.45%的ITQ。国家渔业当局每年将保留的ITQ再分配给相关有资格分配ITQ的渔船，从而管理、调控全国的无须鳕渔业。对于没有纳入ITQs管理的渔船兼捕到的无须鳕，国家渔业当局专项保留0.45%的ITQ，使这一部分无须鳕捕捞量纳入ITQs管理体系［12］。

沿海省渔业当局共计保留14.62%的ITQ。沿海各省渔业当局保留的ITQ不仅可再分配给相关有资格分配ITQ的渔船，还可用于当地加工厂适量收购渔船超配额的无须鳕渔获物，以促进当地水产加工业的发展。位于阿根廷最南端的火地岛省（Province of Tierra del Fuego）没有登记在册的无须鳕拖网渔船，故该省没有保留的无须鳕ITQ。

阿根廷沿海河口、港湾附近有以渔业为生计的渔民。他们的渔船以自然人为所有人在海事警察局（Prefectura Naval Argentina，PNA）登记，登记船长通常在10 m以内［15］。对于生计渔业渔船保留2.76%的ITQ。由国家和沿海各省渔业当局共同商定分配这一配额。

2.2.2 分配渔船的ITQ

2.2.2.1 分配到ITQ的渔船资格

分配到渔船的无须鳕ITQ为69.72%。阿根廷渔船或多或少都有捕捞无须鳕的历史。为使无须鳕ITQ分配给主捕无须鳕的渔船，国家渔业当局规定有资格分配无须鳕ITQ的渔船必须满足以下两方面要求：一是持有现行有效捕捞许可证，并在国家渔业登记机关有合法登记的渔船；二是根据《联邦渔业法》规定，1989年1月1日—1996年12月31日的8年是确定渔船分配无须鳕ITQ的基础条件的计算期［2］。在这一计算期内，渔船无须鳕的累计捕捞量大于或等于全国累计无须鳕捕捞量的0.5‰，渔船才具有分配ITQ的资格［12］。

根据国家渔业当局的统计测算，在上述8年期间，阿根廷无须鳕累计捕捞量为290.274 7×104t。在这一时期，只有无须鳕累计捕捞量大于或等于1 451.37 t的渔船才有资格分配无须鳕ITQ［16］。

2.2.2.2 分配渔船ITQ的计算基础

实施阿根廷无须鳕ITQs的目标就是在无须鳕资源最大可持续产量的前提下，使无须鳕渔业的社会效益和经济效益最大化。在计算分配渔船无须鳕ITQ时，不但要考虑其历史捕捞量，还要考虑其对行业及社会贡献。

分配渔船ITQ是基于1989年1月1日—1996年12月31日的8年期内，渔船无须鳕捕捞量（权重50%）、渔船所属公司（含所属集团公司，下同）的劳力（权重30%），无须鳕销售量（权重15%）和渔业投资（权重5%）4项内容［12］。

2.3 分配渔船ITQ的计算与说明

分配渔船的ITQ是根据上述4项内容，以系数形式分别乘以各项权重相加而成，其计算式为：

式（1）中：Q为渔船ITQ；C1为渔船无须鳕捕捞量系数；C2为渔船所属公司的劳力系数；C3为渔船所属公司的无须鳕销售量系数；C4为渔船所属公司的投资额系数［16］。

2.3.1 分配渔船ITQ各项系数的计算与说明

计算分配渔船无须鳕ITQ的4项系数的计算与说明见表2-5。

表2 分配渔船无须鳕ITQ的无须鳕捕捞量系数计算Tab.2 Calculation of coefficient of Argentine hake catch for allocation of Argentine hake ITQ to fishing vessel

表3 分配渔船无须鳕ITQ的劳力系数计算Tab.3 Calculation of coefficient of labour for allocation of Argentine hake ITQ to fishing vessel

2.3.2 分配渔船ITQ的限制规定

1）有资格分配ITQ的渔船如在历史上有违规记录，不限违规次数及严重程度，在计算出的渔船所分配ITQ基础上，要扣除5%［12］，其计算式为：

式（2）中：QV为有违规记录渔船的ITQ。

2）为防止无须鳕垄断作业与经营，任何企业或企业集团所属渔船分配到的ITQ总和不能超过全部渔船所分配ITQ的10%［3］。超出10%部分的ITQ将扣除并转入ITQ再分配机制［12］。

表4 分配渔船无须鳕ITQ的无须鳕销售系数计算Tab.4 Calculation of coefficient of Argentine hake’s sale for allocation of Argentine hake ITQ to fishing vessel

表5 分配渔船无须鳕ITQ的投资系数计算Tab.5 Calculation of coefficient of investment for allocation of Argentine hake ITQ to fishing vessel

2.4 ITQ转让机制

2.4.1 ITQ转让类别

2010年开始实施的ITQs有15年的执行期。在这一时期内，渔船有可能发生事故、报废、租赁、转让及经营困难等各种情况，国家允许渔船之间转让部分或全部ITQ，以及为期一年的临时性ITQ转让，或是整个ITQ有效期内的ITQ最终转让。但不允许将冰鲜渔船的ITQ转让给冷冻渔船或大型鱼糜拖网加工船［2］。

ITQ转让由转让双方协商决定。国家渔业当局并不具体介入ITQ的转让。但对ITQ各种情况的转让制定了详细的程序规则。各种类别ITQ的转让必须经国家渔业当局批准、交纳ITQ转让税，并在国家渔业当局登记后才能生效［14］。

2.4.2 转让税

ITQ的临时转让税由转让发生年的实际转让配额量（ITQ×TAC）（单位：t）乘以国家渔业当局规定的转让税率 ［阿根廷比索（Argentine Peso）／t］。ITQ的 最 终 转 让 税 根 据ITQ开始转让年应交的转让税乘以ITQ执行期内所剩余的年数。ITQ的转让税将交纳至国家渔业基金账户。相同渔船所有人，或者同一企业或企业集团的渔船之间的ITQ转让，可豁免转让税［12］。

ITQ的转让税根据鱼种的价值而定。据测算，无须鳕转让税相当于前一年度无须鳕产品出口平均价的1.5‰左右。阿根廷是世界上通胀最严重的国家之一。ITQ的转让税也在不断调整中，2010年，ITQ的转让税率为15阿根廷比索·t-1［17］，约3.52美 元·t-1；2016年，ITQ 的转让税率为 57.41阿根廷比索·t-1［18］，约3.70美元·t-1。

2.5 ITQ再分配机制与捕捞量的关系

2.5.1 ITQ再分配机制的构成

ITQ的再分配机制由以下方面构成：1）国家渔业当局保留的ITQ；2）尚未分配的ITQ；3）因各种原因收回的ITQ；4）因各种违规而扣除的ITQ等。上述ITQ将由国家渔业当局记录在案，并由CFP进行再分配［14］。

各沿海省渔业当局保留的ITQ由省级渔业当局每年酌情分配给渔船。但每年要将分配给渔船ITQ完成情况上报国家渔业当局。

2.5.2 ITQ与捕捞产量

一艘渔船可能有多渠道的ITQ来源。通常，国家渔业当局按以下顺序确定渔船的年捕捞量是否符合ITQs相关规定：1）已分配渔船的ITQ；2）通过转让收到的ITQ；3）通过渔业当局再分配机制分配的ITQ。如渔船无须鳕年捕捞量超出上述ITQ的叠加，将被认定为超额捕捞。任何渔船超额捕捞量将从下一年度的渔船ITQ中扣除。ITQ的年度容忍超额捕获量为3%。如捕获量超过上述叠加ITQ合计的3%，不但要从下一年度渔船ITQ中扣除超额的捕捞量，而且要进行专项调查，确定是否给予违规处罚。

实施无须鳕ITQs后，无论是分配渔船的ITQ，还是其他来源的ITQ，渔船都仍须按实际捕捞量缴纳渔业资源税［14］。

3 实施阿根廷无须鳕ITQs成效与问题

3.1 捕捞量控制在TAC预期管理目标

1998年生效的阿根廷《联邦渔业法》明确规定要实施各鱼种年度最大可捕量（TAC）［2］。同年，CFP根据INIDEP的资源评估，对除阿根廷鱿鱼（Illex argentinus）和阿根廷红虾以外的主要鱼种发布了TAC，并规定将各鱼种年捕捞产量控制在TAC以内［19］。从1998到2008年的11年间，CFP有5年发布了41°S以南无须鳕年度TAC。其中，有3年的无须鳕捕捞量超出了当年的TAC（表6）。

表6 1998—2008年41°S以南阿根廷无须鳕TAC，捕捞量及TAC完成率Tab.6 TAC，catch and TAC completion rate of Argentine hake in the south of 41°S during 1998—2008

在上述的11年间，阿根廷还没有建立ITQs，CFP发布并要求规定执行的无须鳕TAC没有以捕捞配额形式分配给渔船或管理机构。渔船的实际捕捞量与TAC之间没有必然联系。在这一时期发布的TAC仅作为渔业管理的指导性意见，对实际控制捕捞量的管理作用有限。

2010—2020年，阿根廷开始实施无须鳕ITQs，每年41°S以南无须鳕的捕捞量均低于当年的TAC。11年的TAC平均完成率为84.5%，最低是2016年（78.9%），最高是2019年（97.3%）（表7）。

表7 2010—2020年41°S以南阿根廷无须鳕TAC，捕捞量及TAC完成率Tab.7 TAC，catch and TAC completion rate of Argentine hake in the south of 41°S during 2010—2020

实施无须鳕ITQs以后，阿根廷渔业当局达到了将41°S以南无须鳕的捕捞量控制在TAC之内的预期管理目标。

3.2 无须鳕捕捞能力总体减小

阿根廷国家渔业当局在分配渔船无须鳕ITQ时，不仅考虑渔船无须鳕的历史捕捞量，而且要考虑渔船所属企业无须鳕销售量、陆地劳力雇佣以及在渔业方面的投资。这就使得一些没有正规无须鳕销售票据、没有经营陆地冷藏加工设施以及在渔业方面没有投资的企业渔船，分配到的ITQ与预期获得效益的无须鳕捕捞量将大相径庭（表8）。那些ITQ分配少、船况不佳，或者所属企业经营困难的渔船不得不考虑临时转让ITQ，放弃当年的无须鳕捕捞，或永久转让ITQ，退出无须鳕捕捞。

表8 分配渔船最高和最低无须鳕ITQ及2010年的无须鳕ITQ数量的对比Tab.8 Comparison of the highest and lowest Argentine hake ITQ llocated to fishing vessels and their quantities of Argentine hake ITQ in 2010

2009年年底，阿根廷国家渔业当局共向241艘拖网渔船分配了无须鳕ITQ，其中，冷冻拖网渔船74艘，冰鲜拖网渔船167艘。到2011年年底，全国有31艘已分配ITQ的拖网渔船退出无须鳕捕捞。其中，冷冻渔船24艘，冰鲜船减少7艘［20］。2011年以后，仍有不少渔船陆续退出无须鳕捕捞。最具代表性的是阿根廷14 de JulioS.A.公司。2009年年底，该公司有8艘冰鲜拖网渔船分配到ITQ。然而，公司部分渔船无须鳕配额较少，部分渔船老化失修，加上国际市场无须鳕产品行情走低等多种因素影响，公司经营困难，渔船陆续永久转让出ITQ，退出无须鳕捕捞，或者报废或者转入其他作业。到2021年，公司仅存1艘冰鲜拖网渔船从事无须鳕捕捞［21］。阿根廷实施ITQs后，促使部分渔船退出无须鳕捕捞，全国无须鳕捕捞渔船规模缩减，捕捞能力总体减小。

3.3 较长的执行期有利于稳定发展

从2010年1月1日实施的无须鳕ITQs有15年的执行期。期间，保留和分配的ITQ以及ITQs各项规则保持不变。渔业经营者可以对其捕捞渔船队以及加工厂经营、投资有一个较长远的预测和安排。

阿根廷的国情是政府没有扶持资金，银行也没有贷款。企业要在渔船及水产加工业方面投资发展就得完全靠自行解决。企业所属渔船所持有的ITQ对企业在渔业方面的投资决策至关重要。根据企业渔船的自身状况，持有的配额及国际渔业产品行情，一些企业考虑转让出配额，缩减渔船队规模，一些企业则考虑继续投资更新渔船，发展水产加工业。

拥有12艘渔船以及3家现代化加工厂的阿根廷Solimeno渔业集团的掌门人托尼·索利门诺（TONY SOLIMENO）谈及ITQ时曾这样说：“因为这里没有银行，我们在没有任何帮助的情况下进行了投资和维持了产业。渔业投资是对利润的再投资。我们必须评估这15年来发生了什么”。他还认为下一个无须鳕ITQs执行期“应该维持现状，不应该仅延长15年，而应该延长20年”［10］。

阿根廷有几家类似于Solimeno渔业集团，集捕捞和加工为一体的综合性渔业企业集团。这些企业集团根据自有渔船所持有的ITQ，加上有多渠道转入的ITQ，只有在保证无须鳕加工企业有足够的无须鳕捕捞量的前提下，渔业企业集团才敢对其渔船、加工设施等方面进行投资。正是有这些渔业企业集团不断地投资，才能保证阿根廷无须鳕渔业的稳定发展。

3.4 海上弃鱼难以控制

历史上，阿根廷拖网渔船作业时，将商业价值不高的兼捕鱼种或未达到商业可捕标准的幼鱼在海上丢弃的现象一直屡禁不决。产生这一现象的原因主要有两方面：一方面是阿根廷沿海地区仅有10来个港口可供渔船卸鱼，渔船进港后，必须经由渔业管理人员现场检查后才可卸鱼；另一方面是阿根廷海洋捕捞产品主要用于出口，价值不高的渔获物在国内没有市场。

无须鳕ITQs实施以来，有些渔船为使有限的配额获取最大的经济效益，留大弃小。为逃避处罚，在海上丢弃无须鳕幼鱼的现象有愈演愈烈的趋势。2020年，阿根廷野生动物基金会（la Fundación Vida Silvestre Argentina）和INIDEP的专家对海上丢弃无须鳕进行了专项调查评估。评估表明阿根廷渔船，主要是无须鳕拖网渔船和拖虾渔船，每年在海上丢弃无须鳕约11×104t。这些丢弃无须鳕多数是状态良好，但体长没有达到商业可捕标准的无须鳕幼鱼［22］。

这一短期内寻求经济利益最大化的海上弃鱼行为，严重违反了阿根廷《联邦渔业法》有关条款。而且，这些渔船在海上弃鱼的数量并未向国家主管当局报告或仅是不准确的报告，属于非法捕捞的范畴。长此以往，将导致阿根廷海域的生物和生态危机，将严重影响阿根廷渔业的可持续发展。

2009年以来，阿根廷国家渔业当局先后出台无须鳕拖网渔船配备观察员或检查员［12］、无须鳕拖网渔具规格限制以及安装“幼鱼分离装置”的规定［23］。但都没有达到预期效果。最近，国家渔业当局已与阿根廷国内一家卫星系统工程研发的高科技公司合作，在冰鲜拖网船和冷冻拖网船开展船上视频监控试点项目，以达到实时监视渔船在海上作业时的渔具技术特征，控制海上弃鱼等目的。一旦海上实时监视项目成功并加以推广，海上弃鱼将得到有效控制，将有利于渔业资源实现可持续的合理利用［24］。

3.5 冰鲜渔船返还ITQ的负面影响

阿根廷国家渔业当局对ITQ的分配、转让、闲置和终止等可能出现的情况作了详细的定义与规定，并对无正当理由而未完成ITQ的渔船制定了处罚规定。但ITQs中并没有向渔业当局“返还ITQ”的定义与规定。

2012年年初，阿根廷海员工会组织船员长期罢工，致使渔船长时间无法出海作业，不少冰鲜拖网渔船完不成当年ITQ的捕捞。多家冰鲜拖网渔船协会联合向CFP提出向国家渔业当局返还当年ITQ的要求。CFP考虑到当时的特殊情况，批准部分冰鲜拖网渔船向国家渔业当局返还当年部分ITQ［25］。然而，2012年以后，这一特殊情况逐渐发展成惯例，每年都有冰鲜拖网渔船要求返还部分当年的ITQ，甚至有的渔船要求100%返还当年的ITQ。CFP对此都给予批准而没有任何限制和处罚措施［25］。

近年来，这些持有ITQ的冰鲜拖网渔船要求“返还ITQ”的原因已不仅是船员罢工影响作业，更多的是渔船要用更多的时间拖捕红虾。历史上，阿根廷颁发的捕捞许可证允许渔船多种作业，捕捞包括无须鳕、红虾等在内的多种类渔业资源［10］。2010年以后，阿根廷红虾渔业快速发展，并且捕捞红虾的效益要高于捕捞无须鳕。然而，阿根廷红虾渔业至今还没有实行ITQs，也没有授权捕捞管理。现有的红虾渔业管理规定冷冻拖虾船为专业拖虾船。不允许冷冻拖网船捕捞红虾。一般冰鲜拖网渔船允许捕捞红虾。部分已分配无须鳕ITQ的冰鲜拖网渔船为获取更高的利润选择更多的时间捕捞红虾，导致部分渔船完不成当年的ITQ。这些渔船就以“返还ITQ”的名义放弃当年的无须鳕ITQ。

返还ITQ给阿根廷渔业带来两方面的问题：一方面是沿海有不少以冰鲜无须鳕为原料的加工企业，“返还ITQ”使得冰鲜无须鳕的捕捞量减少，造成不少无须鳕加工企业开工不足，就业率持续下降；另一方面是“返还ITQ”的实质就是绕过ITQs中有关对无正当理由而不完成当年ITQ渔船的处罚以及ITQ转让税等管理规定。这不仅破坏了ITQ的完整性，而且对现行的渔业法规体系也会造成直接冲击。现任的阿根廷渔业和水产养殖副国务秘书长卡洛斯·利伯曼（CARLOSLIBERMAN）对此曾说过“这是一个政府必须承担的错误”［26］。

2021年，CFP出台将冰鲜拖网渔船ITQ的返还率限制在50%以内的规定。CFP认为上述措施可以使这些渔船必须至少完成50%以上ITQ的捕捞，这将“维持和增加陆上加工厂的劳动力，以及确保无须鳕捕捞加工和ITQs的连续性”［27］。

目前，对于解决返还ITQ的措施仅是过渡性的权宜之计。预计在2024年，新的ITQ有效期到来之前，国家渔业当局将对ITQs作较大的修改、调整。其中，制定返还ITQ的相关规定是重点内容之一。这些规定将涉及如何确定返还ITQ的合法性，返还ITQ的时限和管理规定等内容。

4 探讨与建议

中国是海洋捕捞大国。但由于过度捕捞等原因，管辖海域的主要渔业资源都已不同程度地衰退或严重衰退。1986年7月1日开始实施，后经多次修改的《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）规定了“国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度”。《渔业法》规定将要实施的捕捞限额制度主要涉及到确定鱼种的总可捕量（TAC），如何将TAC转化成限额分配给渔船以及限额管理等方面内容。

从理论上讲，阿根廷无须鳕ITQs在捕捞限额制度的基础上，增加了配额转让的环节。总体上看，阿根廷从2010年开始实施的无须鳕ITQs，结合授权捕捞、禁渔区及自主休渔等管理措施，抑止住无须鳕资源的衰退，使无须鳕渔业得以持续稳定地发展。但阿根廷与中国的国情不同，决不能生搬硬套阿根廷无须鳕ITQs的有关内容。然而，可以通过对阿根廷实施无须鳕ITQs的相关背景与中国海洋捕捞业的现状探讨对比，对中国捕捞限额制度的实施提出初步建议，以促使中国捕捞业能够扬长避短，积极、稳妥地实施捕捞限额制度。

4.1 渔船的管理体系

国家直接管理渔船的渔船管理体系是阿根廷能够成功地实施无须鳕ITQs的首要因素。在阿根廷国家管辖的领海线外侧海域作业的渔船都属于商业渔船。渔业企业是渔船的所有人及许可证持有者。从20世纪70年代以来，阿根廷国家渔业当局直接给这些渔船颁发许可证，直接派员在港口监督渔船卸鱼，统计捕捞量。同时，在准军事机构，阿根廷海事警察（PNA）协助下，直接在海上或港口查处渔船违规。

相比之下，中国十多万艘近外海捕捞渔船基本上是个人所有，许可证为个人所有。渔船租赁、雇工情况复杂。渔船的管理机构往往由国家到省、市、县、乡、村多层次，而且中国渔业管理机构不断调整、精简，各层次的管理力量势单力薄。制定、分配和监督完成捕捞限额的工作涉及到众多渔船所有人的切身利益，现阶段开展捕捞限额困难重重。建议有关部门选择海洋渔船管理层次少，力量强的地区，所有人与经营人相一致的渔船开展捕捞限额制度的先期试点工作。

4.2 渔业的统计基础

阿根廷无须鳕ITQs是建立在准确而又系统性的渔业统计基础之上。首先，阿根廷国家渔业研究与发展研究所（INIDEP）在根据阿根廷每艘渔船历年无须鳕捕捞量统计、资源调查的基础上，通过数理模型计算、评估每年无须鳕的TAC；其次，国家渔业当局在计算执行期内分配渔船的无须鳕ITQ时，也要根据历史上某一时期内每艘渔船无须鳕捕捞量和销售量的统计，以及渔船所属企业各鱼种的捕捞量统计。多年以来，阿根廷商业渔船作业时，必须每天向INIDEP传送电子渔捞日志。渔船进港卸鱼必须由渔业检查员核查卸鱼量。国家渔业当局有每艘渔船各鱼种历年捕捞量的记录。

中国的海洋捕捞业统计体系尚不够系统和完善。这将直接影响鱼种TAC的确定，以及确定分配给渔船的鱼种限额，从而影响捕捞限额制度的开展和实施［28］。为此，要选择捕捞量统计数据真实、详细而完整的鱼种开展捕捞限额制度试点。

4.3 港口管理

阿根廷沿海岸线多为浅滩，港口资源十分紧缺。全国仅有10多个大小渔港可供渔船进港卸鱼。每个渔港都有国家或省级渔业当局派出的渔业检查员值守。渔船进港后，必须经由渔业检查员现场核查、记录各鱼种卸鱼量，税务部门要根据鱼种卸鱼量征收渔业资源税。阿根廷渔业当局根据渔船实际卸鱼量最终确定各鱼种的捕捞量。因此，渔业当局能够准确地掌握渔船的各鱼种捕捞量。有效地监控鱼种捕捞量和配额完成情况。

反观中国沿海大大小小的渔港海湾众多，渔船可以卸鱼的港湾、码头及锚地不计其数，加上有众多的渔运船在海上将渔船的渔获物过驳转运至港口销售。渔船捕捞量的统计管理严重缺失，中国国家渔业主管部门很难掌握渔船实际捕捞量。监控渔船的捕捞限额完成情况就难以掌控。因此，要选择从捕捞至运销可以全程掌控的渔船及鱼种作为开展捕捞限额制度试点。