渔业风险框架模型（RBF）分析与实践——以海洋管理委员会为例

邢 坤

（大连海洋大学海洋科技与环境学院，辽宁大连 116023）

据联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）统计，2020年，全球34.2%的渔业资源处于过度捕捞水平［1］，其中，有限数据渔业（datalimited fishery）如小规模渔业和发展中国家渔业，可能无法获得详细的科研数据，因此其资源评估方式与评估模型越来越受到关注。2013年，有限数据渔业在世界渔业资源评估方法大会（World Conference on Stock Assessment Methods）上被列为四大主题之一［2］。FAO成立专项工作组对几种有限数据渔业评估方法进行可靠性模拟测试研究［3］。近年来，我国近海渔业资源由于长期缺乏科学的渔业管理，面临渔业数据不足的问题［4］，随着国内对渔业资源养护和自然环境保护事业的不断关注，未来会不断加强科学渔业资源调查数据的收集与环境评估工作，从而对渔业种群资源动态、渔场环境、外来种和水产品质量形成全面的认识，为后续渔业资源评估工作奠定基础。

FAO在1995年推出《负责任渔业行为守则》，该准则为世界各地渔业的维护、管理和发展提供了原则和标准。其总原则和渔业管理部分中均强调“不应当把缺乏足够的科学资料作为推迟采取养护和管理措施的理由”，另外，按照“各国、分区域和区域渔业管理组织应当利用目前最佳的科学依据，普遍采取养护、管理和利用水生生物资源的谨慎的方法”的要求，提出了“预防措施”（precautionary approach）一词，如第7条第5款规定，“应采取预防措施普遍应用于水生生物资源的养护、管理和利用，以保护水生环境”，主要针对渔业“目标物种、与之相关或从属物种以及非目标种及其环境”［5］。此外，正在通过适当的风险评估方法考虑相关的不确定性，包括与使用引入种和增养殖物种有关的不确定性，确定适当参考点并规定在接近或超越参考点时采取纠正行动［6］。以上内容也与国际海洋开发委员会（International Council for the Exploration of the Sea，ICES）针对渔业中捕捞控制规则与渔业管理所提出的预防性方法相一致［7］。正是基于以上关于渔业资源保护的国际准则，1997年成立的海洋管理委员会（Marine Stewardship Council，MSC）以FAO《负责任渔业行为守则》为基础，鼓励可持续及环境友好型的渔业生产活动。在MSC的影响下，全球野生捕捞渔业中已有约19%的捕捞量进行了系统的渔业资源评估与环境影响研究工作［8］。

科学评估和开发渔业资源、保护生物资源栖息地是渔业资源可持续发展的前提条件，由于发展中国家和工业捕捞之外的小规模渔业和新兴渔业活动的基础性调查与研究工作不足，不仅缺少基础生物学特征和捕捞量等基础数据，而且渔业活动对兼捕物种、渔业栖息地以及濒危动物的影响等科学数据记录较少，使得以上有限数据渔业活动的资源与环境影响评估工作较为困难。为此，MSC开发了一个“基于风险的评估框架”（risk based framework，RBF）的工具［9］，这是一种专门针对有限数据渔业的预防性评估方法，包含在海洋管理委员会渔业标准认证之中，也称之为风险框架模型［10］。RBF具体的操作过程较为复杂，获得MSC认可的渔业专家也必须获得RBF培训后才可从事项目评估工作。本文将介绍RBF的具体应用与适用过程，从而为我国有限数据渔业的开发利用提供预防性捕捞策略，并为可持续性渔业管理制度的制定提供借鉴，以防止渔业资源的过度捕捞和资源枯竭。

1 MSC渔业标准认证与RBF理论评价

渔业资源评估与管理中，如果渔业数据不足，工业化和高强度的渔业捕捞活动将会对目标物种，兼捕物种，濒危、受威胁与被保护物种（endangered，threatened and protected species，ETP），栖息地和生态系统产生负面影响。MSC渔业标准是世界领先的捕捞渔业标准，主评估程序共分为渔业目标种群的资源状况（原则一）、渔业行为对生态系统的影响（原则二）以及有效的管理模式（原则三）和具体28项基本绩效指标（performance indicator，PI）［11］。MSC致力于捕捞渔业的可持续发展，为使其渔业标准评估应用于数据缺乏、尚未良好管理和具有可持续发展潜力的小规模、中上层、无脊椎和发展中国家渔业等，第三方认证机构联合独立渔业专家利用渔业利益相关者提供的信息和相关可用数据，通过工作表格和评分指南完成渔业风险评估工作。

如果一种渔业缺少捕获物、栖息地或渔业活动对生态系统影响的数据，这时就需要对这一有限数据渔业活动的风险进行严格评估。但有限数据并不意味着渔业管理不善。在MSC框架下，有限数据的渔业管理将按照与其他渔业相同的方式进行评估，并增加了RBF工具用于提供预防措施和有效管理方式。MSC使用的RBF模型方法最早由澳大利亚联邦科学与工业研究组织（Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation，CSIRO）在其渔业影响生态风险评估（ecological risk assessment for the effects of fishing，ERAEF）中开发［12-13］。RBF工具包括生产力敏感性分 析（productivity susceptibility analysis，PSA）、规模强度后果分析（scale intensity consequence analysis，SICA）、后果空间分 析（consequence spatial analysis，CSA）和后果分析（consequence analysis，CA）。2008年，MSC在全球7个渔业标准试点项目中试用了RBF工具，并于2009年7月正式纳入MSC渔业标准之中。

MSC的RBF工具主要是一种预防性管理措施，初步评估分数将出现在渔业标准报告或基准工具（benchmarking tool）中，通过评估后的渔业对象将针对渔业风险情况进行年度考核，这有助于制定科学的捕捞计划和管理方式，以降低渔业资源的开发强度和环境影响。

MSC通过RBF工具分析和确定渔业生产风险，目的是将未良好管理和有限数据渔业纳入MSC渔业标准之中，并提供渔业预警方案和连续评估方案。四种工具的评分项目见表1。

表1 四种RBF工具的评分项目Tab.1 Scoring elements of four RBF tools

生产力敏感性分析（PSA）建立了风险量表，对有关渔业对象的生产力和敏感性信息进行评分，生产力越高，种群状态越好；敏感性越高，种群过度捕捞的风险性越大。当渔业数据不足时，PSA将采用最高风险评分，以显示渔业对象面对捕捞压力时的脆弱性和过度捕捞渔业种群重建的可能性，以及渔具对其他生物的影响。PSA这种半定量的方法用于评估渔业种群在捕捞压力下的敏感性和脆弱性，往往是短时间尺度下的影响。每个受影响物种或物种组的生产力和敏感性指标都对应于风险量表，以便提供相对的捕捞活动风险水平。

规模强度后果分析（SICA）是一种定性分析工具，用于确定哪些渔业活动会对生态系统产生重大影响，旨在确定渔业活动对更广泛生态系统的影响。该工具帮助确定受渔业活动影响的生态系统信息，提供定性的风险评估报告，协助对捕捞活动的时空尺度和强度进行评分，协助对生态系统的后果进行评分。

后果空间分析（CSA）同样建立了风险量表，对栖息地特征和渔具信息进行评分，当渔业数据不足时，将采用最高风险评分，旨在确定渔业活动如何影响生物栖息地。

后果分析（CA）是一种半定量分析工具，CA工具需要利益相关者提供详尽的渔业信息来评估渔业对象的种群动态特征。

四种RBF工具可用于评估有限数据的渔业活动的不同方面，PSA工具评估渔业资源枯竭后迅速恢复的可能性，以及与兼捕物种和渔具相互作用性；SICA工具旨在确定渔业对更广泛生态系统的影响；CSA工具旨在确定捕捞活动如何影响栖息地；CA工具使用任何可用数据来评估渔业目标种群的趋势。RBF工具均通过调查问卷收集半定量和定性信息，和其他可能获得的相关科学与经验数据一并输入相关风险量表后得出最终分数。

2 RBF工具的适用性与实践

RBF工具必须在渔业评估开始前宣布，以通知和方便咨询相关利益相关者。这些方法中的每一种都会产生一个可以包含在评估报告或基准测试工具中的分数，然后可以将其与标准中的默认评估标准进行比较。采用RBF工具中预防性措施对目标渔业对象及其生态系统进行审慎地评估，通过考虑相关的不确定性因素，确定适当的生物学参考点并规定在接近或超越生物学参考点时采取有效行动［14］。

认证机构和评审专家将RBF工具用于相关的特定指标，表2列举了MSC渔业标准的28项主要绩效指标和RBF工具的适用性。总体来说，RBF工具的使用依赖于渔业利益相关者和评审专家们的广泛参与及渔业科研与生产经验数据的信息收集，最终制定出可持续的渔业捕捞与管理计划。RBF工具开始时只有PSA和SICA工具，MSC渔业标准于2014年完成更新后，PI 2.4.1中ETP物种可用PSA工具进行评估，又新增了CA和CSA工具。RBF工具可用于渔业标准中的原则一和原则二中的不同绩效指标，包括种群状况以及ETP物种等。如果有限数据渔业没有关于他们捕获的物种及其栖息地或生态系统影响的数据，RBF工具则提供了基于风险的渔业活动对各生态组分的影响评价，并将渔业活动风险评估转化为MSC分数，有限数据渔业管理也将按照与任何其他渔业相同的方式进行评估和评分，其中60分为合格最低分，80分为全球渔业最佳实践，100分为最理想的渔业活动。

RBF工具也会对其他绩效指标的分数产生影响。应用RBF工具后，渔业标准中一些绩效指标的得分将自动采用80分的默认值或无须评分。具体来说，比如当PI 1.1.1得分大于或等于80分时，不对PI 1.1.2进行评估；原则上，PI 1.1.1得分预计低于80的渔业将会使用RBF工具。在使用RBF对PI 1.1.1进行评分之后，已知该渔业种群存在风险，那么评估工作将侧重于原则三中的有效管理或原则二中的可持续生态方法进行。而有些项目，如PI 1.2.4的资源评估一项，因为资源评估方法很多，RBF工具本身即为其中若干项之一，所以如果PI 1.1.1采用RBF工具进行了评估，PI 1.2.4的默认得分将为80分［15］。

有限数据渔业因为没有足够的数据，无法根据默认评估方法对所有绩效指标进行评分，对于其他数据充足的指标，将按照默认的评估方式进行评分。如表2所示，RBF工具适用于原则一种群状况和原则二中渔业活动对目标物种、ETP物种的影响等部分。RBF工具用于渔业预评估报告时，包括CA和PSA工具。PSA比CA需要更少的利益相关方提供的信息。因为CA需要更多的利益相关者相关信息，渔业预评估阶段和正式评估时均需要提供PSA，如必要，CA可选择性用于接下来的正式渔业标准评估中。渔业标准正式评估时，原则一部分首先进行CA分析，接下来再进行PSA分析，二者分别从渔业时空格局和捕捞干扰强度来评估资源状况。评估原则二时，采用PSA工具评估渔业活动对PI 2.1.1主要物种信息，PI 2.2.1兼捕物种信息和PI 2.3.1ETP物种的影响；专门采用CSA评估PI 2.4.1栖息地影响，这是一种对几种后果和空间属性进行检验的半定量方法，诸项评分指标都有自己的CSA分数；针对PI 2.5.1生态系统影响评估时专门采用SICA分析，SICA是一种定性的方法，用以确定最有可能对生态系统中任何物种和栖息地造成“最坏情况”影响的渔业活动，如从时空和干扰强度方面对脆弱海洋生态系统（vulnerable marine ecosystem，VME）进行评估，SICA需要不同利益相关方的广泛参与，提供待评估渔业的相关信息。RBF工具目前不适用于对渔业标准中的原则三进行评估。

表2 海洋管理委员会渔业标准的28项绩效指标与RBF工具的适用性Tab.2 Applicability of RBF tools to 28 performance indicators of MSC fishery standards

当渔业生物量数据不足时，为采用MSC渔业标准中的绩效指标评估有限数据渔业，RBF工具通过直接估量渔业群体指标是否枯竭和需要考虑采取重建何种预防措施辅助完成评估工作。获得MSC认可的评审专家可在预评估和正式评估时使用RBF。

MSC渔业标准正式评估的认证流程中包括至少一项评估单元（units of assessment，UoA），即在指定渔场中采用不同渔具的各渔业对象，最终构成通过MSC渔业标准的认证单元（units of certification，UoC）。表3显示了RBF工具针对MSC渔业标准的使用条件，以及最近统计的国际已认证或正在进行中渔业认证报告中RBF的使用比例①数据来自致谢中提到的POLLY BURNS提供的内部文件资料，没有正式发表的数据，表3中的数据也来源于此。。通过使用比例，可以看出评审专家在缺乏可信证据、信息或数据的情况下采用RBF工具进行最坏的反推预测方法对风险指标进行评分的不同考量，其中在最容易缺少渔业信息的兼捕物种评估项目中使用比例最高，正式报告中的使用比例达到了16%；其次是须明确生物参考点的目标渔业对象的群体现状指标，使用比例为6.2%。使用RBF工具对各目标渔业对象在各渔场的生产力及对不同渔具的敏感性进行评估后，可初步评估渔业资源状况，因此原则一中PI 1.2.4资源评估一项无须评估，默认得分为80分。

表3 RBF工具针对MSC渔业标准的使用条件与实践比例Tab.3 Criteria and application of risk-based framework according to MSC fishery standards

3 RBF工具实践注意事项

除发达国家的商业捕捞渔业（industrial fisheries）外，许多有限数据的小规模渔业和发展中国家渔业通常缺少渔获物信息以及对其栖息地或生态系统的影响、渔区信息等数据；另外，一些管理良好的渔业，包括传统经营的小规模渔业和南半球的渔业，可能没有兼捕渔获物或捕捞鱼类栖息地的数据。为了使这类渔业能够根据MSC渔业标准中的评分指标进行评估，RBF工具充分利用了渔业利益相关方提供的信息和任何可用的数据，使渔业能够制定可持续的捕捞管理计划。

RBF的主要原则是，即使没有科学地论证渔业活动对人类及环境带来负面影响，也应当采取预防措施，还必须讨论相关替代方案，包括停止项目运行。预防措施是指相对温和的行动准则，预防原则是具有法律效力的中强制性措施，强调为了防止人类活动对环境造成危害，以传统和经验上的认知等信息为基础，对渔业行为进行调查，一旦预测到渔业行为造成危害，即使在取得充分证据之前或科学证据不充分时，也可以立即采取预防措施［16］，限制或禁止此渔业行为。

MSC的RBF工具专门用于数据有限但管理良好的野生捕捞渔业标准认证，RBF可以应用于渔业项目的预评估或正式评估阶段，其中CA工具需要利益相关者提供详尽的渔业信息，因此放在正式评估项目中进行，原则一的预评估项目中只采用PSA工具。正式评估中，RBF的评估工作主要通过信息收集和调查问卷进行，要先于现场考察活动之前完成，届时，评估团队会使用更多的来自利益相关者的渔业信息进行最终渔业标准评估。

RBF工具的使用过程中，MSC评审专家将分别参考四种风险评估工具中的众多定性和半定量参数来评估渔业资源的利用水平以及相关的影响，并在利益相关方的全面配合下，对原则一和原则二中的有限数据渔业信息进行评分，全过程遵循严格的评估方法和评分系统。

MSC利用RBF工具和现有生产、科研和经验数据对短期内（＜＝5年）渔业活动风险水平进行评估，适用于渔获物、栖息地或生态系统等绩效指标，不必提供相关生物学参考点，也不进行中长期（5到10年）目标下的资源评估工作。而且，RBF工具只考察原则一和原则二，因利益相关方必须遵守国际、国内和地区的规章制度以进行合法的渔业生产并保护ETP物种，因此，不需要对原则三采用专门的预防措施。但原则三中提到了面向利益相关方的合作与反馈机制，预防措施明确出现在PI 3.1.3的长期渔业目标中，其管理目标不仅要求评估单元符合法规下的长期目标，长期的渔业管理目标还应涉及更广泛的渔业管理政策，可能是在总体立法中，或者可能是适用于评估单元有关的法规和习惯在内的更广泛的管理系统。因此，在评估过程中，考虑到渔业活动对法律、政策、实践或者惯例上更高程度的符合度，长期渔业目标中有时需要合规的预防措施［17］。

即使使用RBF也不能保证绩效得分高于80分，如原则一部分中的PI 1.1.1，RBF工具采用两阶段过程，先进行CA分析（如必要），再进行PSA分析，最终得分为二者平均分，但任一评估得分低于80分，则总分不得超过79分。同样的，表3中其他使用RBF工具后绩效得分虽然低于80分，但与原则一和原则二中其他绩效指标合计平均分80分为以上情况的渔业，可以通过MSC渔业标准认证，但必须定期进行渔业改良活动，并在5年渔业标准认证期满后，重新采用RBF工具进行渔业标准评估。

还需要注意的是，RBF模型允许使用从更广泛的利益相关者处获得的定性信息用于评估过程，这不仅增加了信息与证据的不确定性，而且缺少信息获取过程中的协商与共识机制，结果导致了最为谨慎甚至是似是而非的预防措施，使得最终的渔业标准评估得分较低［18］。但是，采用RBF工具的现实意义正体现在考虑实施预防措施以防止渔业生产中出现过度捕捞问题并保护水域生态系统，当过度捕捞导致资源枯竭时可采取资源能够恢复的渔业作业方式，对水域生态环境的保护则可以保持渔场的生态系统和生物多样性。

4 发展中国家参与MSC渔业标准认证的展望

小型或低价值渔业中常常使用的多种管理措施，即使没有达到发达国家大型渔业常常使用的高度定量和需要大量数据的资源评估方法的要求，在使用精确程度较低的资源评估方法时，不应妨碍渔业进行可能的生态标签认证［17-18］。在面临有关资源状况的不确定性时，RBF工具是众多评估有限数据渔业模型中的一种，通过预防性方法评估渔业资源现状和未开开发趋势，这意味着可能有必要降低该资源的利用程度。

RBF将为有限数据渔业提供长期和一致的评估，扩大MSC渔业标准的渔业对象范围，使之不仅适用于发达国家的渔业数据充足的渔业对象，也同样适用于包括中国在内的全球发展中国家的小规模渔业和新兴的渔业对象，如无脊椎动物和藻类等。

国际上，FAO在《海洋捕捞渔业鱼和渔产品生态标签准则》《内陆捕捞渔业鱼和渔产品生态标签准则》中提到，在没有达到发达国家经常使用的高度量化和数据要求的鱼类种群评估方法要求时，有许多方法可用于评价种群状况和趋势，但应当指出，若这种方法的应用导致待评估渔业对象状况的不确定性增加，则可能需要对这些种群的渔业管理采取更为谨慎的方法［19］，这与RBF工具中强调的预防措施相一致。

在我国，近海大部分渔业处于数据缺乏状态［4］，难以用常规方法进行评估，而有限数据的小型或低价值渔业通常更需要使用多种管理措施，RBF工具在面对有关资源状况的不确定性时，由于其简单准确和数据来源的广泛性，仍然能够实现对资源相当水平的保护，尤其适合有限数据渔业的资源评估工作。

通过MSC的RBF工具的介绍与引入，相关评估工作对我国渔业的科学发展具有重要的参考与应用意义，如2015年获得过MSC认证的虾夷扇贝渔业［20］和新晋获得MSC认证的菲律宾蛤仔渔业［21-22］均使用过RBF工具，应用于PI 1.1.1和PI 2.2.1；随着我国海洋渔业TAC制度［23］和长江十年禁渔计划的有效落实，以及对各渔业种类生物学信息、生活史特征和渔获量研究的加强，RBF工具对于未来我国野生淡水和海洋渔业资源的开发和保护具有较高的借鉴意义。

致谢：感谢MSC员工POLLY BURNS和MATT WATSON在提供数据与文献过程中的帮助。