编外扩张中公立高校教师编制向何处去？——基于高校非编聘用常态化的跟踪观察

徐 刚 ，吴 幽

(1.华南师范大学 政治与公共管理学院， 广州 510631； 2.广州新华学院 公共治理学院， 广州 510631)

一、问题的提出

一直以来，公立高校的人才管理和编制管理如影随形，但昔日编制管理的优越性在高校治理结构变革中正逐渐成为制约高校人才发展的关键因素。随着事业单位编制的严格管控和高校管理事务的日益增加，公立高校逐渐出现了各种“缺编”“超编”或“空编”等现象，聘用编外人员已成为公立高校的必然选择。因财政供养人员的“只减不增”和事业单位工作量的“只增不减”矛盾而产生的编制外人员，一直被视为体制内的临时工，具有科层制和契约制的双重特征(吕芳、胡轶俊，2018)，[1]又因其区别于编制内人员的特性而被称为“局内的局外人”“瓷饭碗”“次官僚”(高进、杨建闯，2018；陈洋、刘平青，2019；郑崇明、倪星，2016)。[2-4]并且，公立高校中普遍存在的编外用工，因任务日益增加而数量大幅提升，呈现出明显的编外扩张态势，由此引发了广大学者对于其“存在即是合理”的高度关注和广泛质疑。

关于公立高校编外扩张现象，研究显示编外人员尽管在“人口特性”和“工作特性”上与编内人员日益趋同，但不可回避的是二者在经济收入、政治待遇和社会认可方面却存在明显差异(刘洪、马璐，2011)。[5]首先为编制内外的经济待遇差异，具体表现为编制内外人员的薪酬、福利及社会保障差距，甚至薪酬差距极化已成为既定的事实(钱先航，2015)。[6]其次为“政治歧视感”，体现在编外人员被视为体制外的人，在晋升渠道、工作权利和聘用优先权方面存在明显的劣势(刘琰、王晓晖，2014)。[7]再次，还有社会认可差异，编制内外人员的经济政治权利差异直接影响他们的社会认同感，编外人员角色边缘化问题也日益显著(张哲乐，2016)。[8]然而，编外人员尽管没有编制保障，却拥有一定的“协助执法权”，由此可能直接引发负面性工作态度(Jason et al，2013)。[9]因而，公立高校在编外扩张上存在着聘用编外人员本为提升组织工作效率，但实际上却损毁了组织公平乃至降低效率的悖论。

针对编外扩张引发的公平与效率问题，很多学者将单轨制视为解决用工双轨制问题的良方，Yanjie 和 Logan(1996)指出，中国经济改革需依赖于政治制度稳定，中国行政机制宜保持持续性，维持官员权力和收入优势不变。[10]并且，虽然双轨制用工最终会走向并轨，但改革不可一蹴而就(赵子建，2010)，[11]要建立动态编制机制，通过合理规划和科学管理调整公共部门人员结构。与之相反的观点则认为，用工双轨制的刚性特征使组织难以进行自我矫正，必须依靠外部力量强制实现单轨制，将市场化人力资源管理模式引入事业单位编制管理之中(陶厚永、刘洪，2009；徐霞飞，2019)。[12-13]高校去编并不是一件难于登天的事，随着高校成为真正的独立法人，高校管理者成为真正意义的管理者，必然能够摆脱高校行政化、官僚化问题(肖罗，2016；李立国，2016)。[14-15]因而，公立高校在编外扩张问题上还存在着既有强烈去编诉求，却仍处于犹豫徘徊状态的悖论。

可见，当前有关公立高校编外扩张的研究颇为丰富，主要聚焦于编外用工的发生背景、社会影响及其治理机制等方面，不仅分析了编内用人和编外用人的双轨用工方式，还探索了编外人员的薪酬福利、政治待遇和社会认可差距，并提出了相应的政策建议。公立高校编外扩张研究成果可主要归结为：从研究内容来看，主要涉及公平与效率的悖论问题；而从研究立场来看，主要涉及留编或去编的悖论问题。这为我们理解公立高校编外扩张问题提供了指向性分析进路。然而，目前研究更多地停留在公立高校编外扩张问题的原则性总结和建议方面，较少涉及公立高校编外扩张的内在机理分析和发展趋向预测。为此，本文尝试在悖论视角下从如何突破编外扩张的公平与效率、留编或去编困境出发，选择H省10所公立高校的编外扩张问题为对象展开实证研究，致力于探究H省高校编外扩张的现实常态及行为倾向和制度逻辑，以期回应公立高校编制会向何处去的编制之问。

二、事业单位场域中的理论预设

对于公立高校编外扩张所涉及的公平与效率、留编或去编的双重悖论，本文将尝试在事业单位性质定位中由自主性视角构建解释框架来分析编外扩张的运行逻辑。其实，官僚制内幕理论和街头官僚理论都认为，公共部门中处于官僚体系最底层、直接面对民众、掌握特定技术的街头官僚可采用自主性方式应对工作当中的压力与困境(唐斯，2006；Lipsky，2010)，[16-17]从而形成“基层自主性”“自主性扩张”或“非制度化再造”(Kevin， Lianjiang，1999)。[18]而编外人员扩张的自主性解释实质上也蕴含着自主型公共性思维。田毅鹏和刘博(2016)从宏观与微观相结合的角度对公共部门单位制变迁进行深层解读，提出了“自主型公共性”等新理念，认为根据时间顺序，可从单位制出现之前、单位制出现之后和单位制市场化改革之后三个节点来阐释单位制的“公共性”表征。[19]而国家自主性理论主张，要真正实现对公共利益的追求和维护，国家就必须有自己的偏好和行动，通过自身能力和行为对不同利益群体予以超越(诺德林格，2010)。[20]而这种具有相对于社会各阶级阶层的“潜在自主性”(埃文斯等，2009)，[21]也为本研究的自主性分析视角赋予了更为深层的组织印记和制度意涵。

在融合“自主性扩张”“自主型公共性”“国家自主性”等自主性变革理念的基础上，本文尝试建构事业单位场域中编外扩张的“回归性自主”理论分析框架。在公共事业部门的单位制出现之前，传统社会结构“大公共性”压制了实际操作上的“小公共性”。单位制形成之后，出现了国家主导的“大公共性”和单位内部的“小公共性”两个对立统一的存在，产生了“国家—单位—个人”模式。而单位制变迁之后，市场化变革使得大小“双重公共性”之间的同构性被打破，基于单位自身利益的“小公共性”成为局部消解“大公共性”的力量。如何构建“新公共性”成为当前中国行政管理体制本土性与复杂性交融的实践场域。因此，在“回归性自主”框架下，事业单位不会消极地面对财政供养人员“只减不增”和公职人员工作量“只增不减”的矛盾，其政策执行者更会是积极的谋划者。从而在自上而下的刚性约束中，通常会产生自下而上的自主性扩张。与此同时，事业单位在面临“权小责大”困境时，会发挥自身优势与自主能力，通过再造结构要素进行组织资源扩张。为此，事业单位会通过聘用大量编外人员来充实公务人员队伍，以避免公共事业和公共服务陷入无人可用的困境。

公立高校作为公共事业单位的重要组成，也可用“回归性自主”视域分析编外扩张现象，其具体包含三重涵义。其一，“回归性自主”的方向是，随着单位制的变迁，公立高校将在消除组织制度化及行政一体化过程中退还对行政组织承担的过多政治与社会功能，并收回向行政组织出让的自身专业功能，成为履行公共教育服务职能的公共事务主体。从而，在很大程度上实现原有功能定位的渐次回归。其二，“回归性自主”的行为强调，公立高校各层级主体都是经济理性人，会在既有制度框架下依据公共服务宗旨进行符合当前趋势的自主性决策。从而在行为倾向上，不仅体现为编外人员的增多，更表现为公立高校用编自主权的落实。其三，“回归性自主”的本质是，在上级管控和资源稀缺的情形下扩展公立高校自身“小公共性”，以自主公共性谋求公立高校组织管理的优化协同高效。从而在制度逻辑上，凸显公立高校尝试脱离行政控制的自主性诉求，具体见图1。

图1 编外扩张的“回归性自主”理论预设

三、公立高校教师非编聘用常态化下的编外扩张态势

(一)H省公立高校的非编聘用常态化现象

本研究选取的H省10所高校都位于该省省会城市的大学城，其中2所为世界一流大学建设高校，4所为世界一流学科建设高校，4所为非“双一流”建设高校。这10所高校都是H省在发展历史和体制特征上较具代表性的公立高校。自2016年至2020年，笔者对H省这10所高校非编聘用常态化现象进行了跟踪观察和资料收集。首先，以高校教师的身份参与到其中3所高校的人员聘用场景中，具体通过文献档案查阅、参与式观察、制度信息收集等方法获取研究所需材料。同时，也不定期地对10所高校编外管理中所涉及的专职教师、教辅人员、行政人员、编外兼职“4+1+2”和“三助一辅”人员及行政主管领导进行非结构式访谈，以获取公立高校编外岗位的工作内容及任职人员的具体经历和心理状况等信息。从而，在持续追踪中不断累积资料，充分探究这10所高校编外扩张的常态化现象。

自2011年3月，H省10所高校均积极响应国家事业单位分类改革的政策，在中央与H省政府的总量控制政策指引之下，对编制进行严格的把控和限制，并开始推行编外人员扩张策略。2016年之后，各高校在“编制冻结”大环境下逐步加大自主性去编的探索，渐次取消各类教师编制，并在2018年全面实行新引进教师预聘制。在各高校的编外岗位设置中，随着工勤事务的外包趋势愈加明朗，高校在上报给教育部的《教育事业统计报表》中不再涉及工勤技能岗人员，因而编外人员主要包括专任教师、教辅人员和行政人员三部分。专任教师属于主系列专业技术岗人员，负责日常教学科研工作；教辅人员主要辅助教师完成教学任务，包括教辅系列专业技术岗人员和二级学院辅导员；行政人员则是管理岗位中的具体行政工作承担者。关于H省10所高校近年来各类编外教师数量状况，见表1：

表1 H省10所高校2016—2020年编外人员平均数量表

由于10所高校编外人员数据的繁复性以及分别表达的冗余性，在此呈现的是编外人员平均数量。由表1可知，新进编外专任教师平均人数从2016年起基本上呈现出稳步增加的态势。其中，2017年至2020年，专任教师每年比上年度分别增加45人、51人、127人和56人。同时，编外教辅人员平均数量也呈不断上升趋势，与2016年相比，2020年平均增加了323人，尤其在2017年和2019年均有较大幅度提升。另外，编外行政人员平均数量尽管一直呈现持续递减状态，但负责高校事务管理的编外行政人员和教辅人员总平均数则从2016至2020年分别为1364人、1582人、1499人、1558人和1577，总体上也呈现出持续增加态势。并且，近五年来10所高校各类编外教师平均总量分别为3298人、3561人、3529人、3715人、3790人，与2016年相比，2020年平均增加了492人，也显现出总体性持续增加趋势。因而，在公立高校编制严控的大形势下，10所高校编外人员数量增加所显现的是，新增人员不管是专职人员还是兼职人员，其实都是非编聘用的编外人员，存在着较为明显的非编聘用常态化现象。

(二)编外专职人员扩张的“轻重缓急”状态

近年来，H省10所高校在非编聘用常态化中不断引进编外专任教师、行政人员、教辅人员及高层次人才等，并根据重要性和紧迫性程度形成了编外专职聘用上“轻重缓急”的扩张态势。“轻”指基于行政人员的辅助性和可替代性，存在着重视程度上由高到低，先专职教师再教辅人员再行政人员的基本共识。因而，新进行政人员也成为10所高校编制改革的先行军而最先不再纳入编制管理。10所高校在2011年之后就已开始逐步扩大编外行政人员的比重，并在2017年基本完成新进行政人员的编外化。“重”指基于高层次人才引进中的杰出人才、领军人才、青年拔尖人才和青年英才对高校学科建设和地位提升的重要性和不可替代性，10所高校都将其视为高校发展的核心力量。在当前高层次人才竞争日益激烈的形势下，各高校几乎是不计代价、不限数量地全力引进。在不能提供编制时就通过提供高额薪资收入、巨量科研启动资金、优良学术环境及优厚安家条件等待遇积极吸纳和招揽高层次人才。

“缓”指基于教辅人员负责全校师生的教学管理、科研辅助、心理健康、就业创业、党团建设及思想政治教育等工作，在重要性方面不如博士、博士后等教研型人才。因而10所高校，尤其是其中的2所985高校，近年来越来越多地招聘合同制辅导员。但由于在招聘需求上，和高层次人才引进相比并不是十分急切，其扩增多在学生数量大增、工作任务过重时较为迟缓地展开。“急”指基于高校预聘制博士、师资博士后等专任教师将成为高校“双一流”建设的学术中坚力量，自2016年起，10所高校，先是985高校，然后是211高校，再是“双非”高校，渐次开始大规模引进预聘制专职教师，并将其作为当前青年教师的主要来源，以此为各高校“双一流”建设夯实科研基础。预聘制专职教师的薪资待遇高于既有专职教师，但不纳入事业编制管理，并要求在其有限合同期限内承担高负荷教研任务，因而预聘制教师流动性很大，绝大多数预聘制教师实际上都处于临时聘用状态。10所高校专职教师的总体招聘情况，具体见表2。

表2 10所高校2016—2020年招聘信息表

依据10所高校2016—2020年的官方网站招聘信息，可知其明确区分了编内和编外人员，且2018年大致为10所高校编制管理的时间分界线。从2018年起，10所高校在新人聘用上对部分高层次人才之外的其他专任教师都先后开始实行预聘制，所有新进教师都不再具有事业单位的正式编制。新进行政人员、辅导员更是不再会纳入编制管理之中，也不再招聘编制内医护、幼教、物管等人员。因而，各高校大量招聘的基本上都是编外人员，比如在2016年预聘制教师就共计引入了855名，远高于编内人员190名的数量，编外人员在高校人员总数中的比例越来越高。并且，自2018年起，10所高校都不约而同地更加重视引进高层次人才以专门提升学校科研水平，并将高层次人才分为杰出人才、领军人才、青年拔尖人才和青年英才等，在引进数量上都不限人数。当然，杰出人才、领军人才、青年拔尖人才尽管可纳入事业编制，但毕竟是凤毛麟角，所占比重极小。而此外占比最大的冠以青年英才之名的青年高层次人才群体却是也不纳入事业编制的。由此，各高校初步形成了由青年高层次人才、预聘制教研人员、辅导员、其他教辅人员、行政人员构成的编外专职聘用等级体系。

(三)编外兼职人员扩张的“双管齐下”状态

10所高校在增加编外专职教师的同时，还通过招聘额外的工作助理来辅助教师工作，形成了编外兼职聘用上“4+1+2”和“三助一辅”“双管齐下”的扩张态势。由于10所高校5年间各类学生总数从705360人升至1191421人，呈现出人数激增40万余人的攀升态势，承担学生工作的人员数量逐渐和剧增的工作量不相匹配。于是，很多高校都开始大量使用“4+1+2”学生来辅助教辅人员、行政人员工作，以缓解各级单位的工作压力。“4+1+2”学生的培养历程是“4年本科教育+1年行政工作经历+2年研究生教育”，在结束“4+1+2”培养之后能够留在学校担任辅导员或其他行政人员。“4+1+2”的用人主体一般是学校行政部门，定位是教辅人员预备役，而目前的身份则都属于承担教辅或行政工作的临时聘用人员。

同时，各高校为满足其各级单位的运作需求，还临时聘用“三助一辅”来承担助管和兼辅的工作。作为为培养研究生科研和工作能力而设置的助研、助教、助管和兼职辅导员职位，一般是使用学院的活动经费在校内招聘本科生和研究生助理来辅助教辅和行政人员工作。各部门主要根据部门用人需求发布助研、助教和助管招聘公告，名额一般依据学术型研究生规模按比例计算，工作时间从每周两个半天到四个半天不等，按月发放统一待遇。兼职辅导员则根据学院本科生规模和辅导员工作量进行一对一配置，辅助辅导员完成日常管理、心理状况、就业创业和党团建设工作，工作时间视具体情况而定，也按月发放统一待遇。关于10所高校编外兼职的学生助理平均数量变动情况，具体见图2。

图2 10所高校学生助理平均数量变动图数据来源：依据10所高校人事处2021年官网信息及人事统计数据整理而成。

由图2可知，“三助一辅”数额随着10所高校学生人数及工作量的增加不断成比例地增加，且结构比例也发生了明显的变动，而2017—2018学年的第二学期是分水岭。2017—2018学年第二学期之后助管、助研与助教的平均人数发生了对调，2016—2017学年第二学期平均有助管285名、助研238名、助教469名，而2019—2020学年第一学期平均有助管432名、助研389名、助教231名。并且，2017—2018学年之前的平均助教人数约占“三助”总数50%，但此后平均助教人数则呈现下降趋势。与之相对的则是助管、助研平均人数的快速增加，这也反映了学校开始增强对学生管理和科研能力的重视程度和培养力度。另外，在学生人数日益剧增和负责学生工作的老师人数不断减少情况下，“4+1+2”学生助理和兼职辅导员平均人数也都在持续增加。从而，他们和助管、助研与助教共同形成了编外兼职的临时聘用人员体系。

四、公立高校编外扩张的自主性行为倾向

(一)高校人才发展张力下的高层自主性

随着2016年人力资源和社会保障部提出研究公立高校和医院去编制之后的政策衔接办法、2017年党的十九大强调要在全国范围内进行公立高校编制改革，2018年中央编办更明确要求暂停各类公共部门编制内的人员调动，公立高校编制“只减不增”状态日趋严格化。H省10所高校在此背景下对于新进教师的编制也进行了严格控制，除少数高层次人才还拥有事业编制外，其他新进人员即使是博士、博士后也都不再纳入编制管理。编制意味着较高物质待遇与稳定工作条件，作为公立高校吸引人才的有利条件，既是教辅、行政人员择业的首要选择，也是高层次人才发展的重要考量。而公立高校若不提供编制，必然会丧失其部分人才吸引竞争力。

然而，优秀人才的教学和科研能力是高校的核心竞争力，各类人才对于高校发展的重要程度不言而喻，尤其在“双一流”建设要求下，各高校对于高层次人才的抢夺更加的激烈。毕竟在目前的学科评估中，大多数的关键指标，如科研成果、教师队伍、培养质量等都是和其拥有的人才状况密切相关的。实际上，目前 10所高校之外的同地区、同行业高校在人才引进上也都纷纷采取了有力措施，以促进学科快速发展，这无疑给这10所高校带来了莫大的学科竞争和学校发展压力。各高校面临人才发展数量和质量的掣肘，以及人才发展难以匹配学校发展的困境，存在着亟需以大力发展人才来提升学校声誉和效益的需求。

为此，在学校人才发展的存量有限和需求增加的张力下，各大高校积极响应党中央及H省政府的政策号召，依据2018年《H省普通高等学校机构编制标准》要求，实行编内人员和编外人员相结合的用人制度，并根据需要自行核定编外人员的聘用数量。因而，各高校的编外扩张行为不仅是约束之下的应对行为，也是基于用编自主权制定本单位编制改革方案的主动战略，纷纷通过编外人员扩张确立了本单位相关人才引进乃至家属安置对策。目前，多个高校对新引进的专任教师都已经采取预聘制模式，除对青年英才以上的高层次人才给予编制外，主要通过积极提供编制之外的高额年薪收入、优厚安家条件等其他各种优惠措施来吸引人才，以避免学校在“双一流”建设进程中陷入人才发展难以为继的境地。

(二)高校经费运转张力下的中层自主性

国家编制严控政策下学校关于编制额度严格管控的决定，也直接影响到二级学院和各职能部门等二级单位的人员编制状况。学校决定着编制名额的整体分配，通过对编制分配及聘任合同的控制将用人自主权掌握在自己手中，并且随着自然减员逐步收回编制而不再向二级单位增加编制。正因为二级单位可以获得的正式编制数额的有限性，其可获取的来自于学校划拨的运转经费也是限定的。在学校划拨财政经费限定的情况下，面对日益增加的工作要求，二级单位在新增编制外人员时，自然是由其自身承担人员工资、福利及保险等费用支出。由此，这给二级单位直接带来了明显的经费开支压力。

二级单位在经费受限的情况下，仍然存在着学科发展、员工福利、教研支出、行政费用等各种相关费用的开支压力，如何合理有效地增加人员以满足日益增加的工作需求就成为首要问题。为此，在学校引进高层次人才背景下，聘用具有校聘编外人员身份的高层次人才的配偶或家属成为二级单位人员选聘的首选。由于这类人员由学校负担工资，通常可以很好地缓解学院在用人经费方面的压力。不过，在实际操作中，由于10所高校的各校区处于不同地理位置，很多新校区在聘用校聘编外人员上存在着较为明显的局限及劣势。而在难以聘用更多校聘编外人员的情况下，一般来说二级单位自行聘任编外专任教师的意愿并不高，而“三助一辅”等学生辅助工作人员则可能成为二级单位编外人员聘用的替代选择。

可见，二级单位在经费运转的额度有限和成本增加的张力下，必然需要在成本收益分析的基础上，通过行使用编自主权进行人员扩充，并通过有效控制经费来提升人才使用效能。具体而言，不同二级用人单位在经费充足或经费不足的实际情况下，分别有着不同的自主性选择。在经费充足的情况下，对于某些关键职位，二级单位的首要选择是招录院聘的编外老师。而对于非关键职位，如果是阶段性忙碌工作，就会让学生助理来承担；如果是连续性忙碌工作，则仍会增加编外教师予以承担。而在经费不足的情况下，不同类型的学院也会采取截然不同的策略。某些强行政型的二级单位，由于行政人员掌握较大的话语权，在招聘学生助理之外还会让专任教师兼职各种工作任务；而在弱行政型的学院，则只能是由行政人员兼任职位并在不堪重负之时由学生助理来分担具体工作，见图3。

图3 二级单位编外自主性行为倾向分析

(三)高校工作负荷张力下的基层自主性

人员编制额度的限制也传递至基层系所、中心和科室等三级部门，并带来了更为严峻的部门人员缺乏问题。面对无法回避的各种管理或专业工作任务，基层部门通常只能通过一人多岗方式予以解决，要求系所或科室人员在自己本职工作之外再负担学院或系所的一些其他具体事务。实际上，系所、中心或科室人员的一人多岗问题并不限于行政人员，还涉及辅导员、其他教辅人员、专任教师等各类群体，他们不得不承担班主任、信息中心主任、培训中心主任、党支部书记及委员、学科指导组召集人、学位委员会主任及委员等不同岗位的兼职工作。而且，在工作任务及岗位不断增多的情况下，基层部门一人多岗的矛盾正逐渐加剧，导致基层教师因负担多种工作而无法投入全部身心做好本职工作。

当然，基层三级部门所遭遇的真正难题来自高校扩招背景下学生数量激增所带来的工作量增加，并在学校和二级单位的双重压力下，形成了更为沉重的工作负担。目前各高校各二级单位下的系所或科室在招生复试、学科评估、论文答辩、科研规划、教学安排、党建工会活动及临时性工作等方面承担了极其繁重的任务。基本上每个人都要兼任其他工作，而不是做好本职工作就可以。然而，这些教务行政工作通常津补贴都不高，所以很少有人带着积极意愿去承担兼职工作。并且，由于工作稳定、待遇优厚、假期较长等条件，高校吸引了较大比例的女性来任职，而二胎、三胎政策的实施，则给原本忙碌的工作增添了附加难题，使得正常工作的平稳运行甚至都难以保障。

在三级部门岗位有限和负荷增加的工作张力下，系所、中心或科室也并非是消极地应对工作，而是在积极地谋求自身生存之道。他们会发挥用编自主权以各种不同方式解决现实问题，尤其是通过非编聘用各种类型的学生助理来共同担负起本部门的各项具体工作任务。其中，“4+1+2”学生相比其他学生助理能够更高程度地融入系所、中心或科室的日常管理工作之中，在身份上可以逐步跳脱出参与学校管理的学生角色，负担更为重要的行政或教研工作，并对“三助一辅”进行管理与指导。同时“三助一辅”甚至各系所、中心、科室乃至个人临时聘用的助理，也都深入参与了具体部门的日常管理或专业工作，并成为很多系所、科室、中心消解工作强负荷的普遍性替代策略。

五、公立高校编外扩张的自主性制度逻辑

(一)事业单位控制的编制标识

编制作为极具中国特色的组织制度符号，和特殊组织化的单位具有与生俱来的密切关联。而单位作为改革开放前计划经济体制下所形成的进行政治动员、经济发展和社会整合的行政一体化形式，承担着身份控制、资源分配、专业分工和生活保障等多种功能。在行政单位范围扩张的过程中，事业单位充分融入了单位体制，并形成了包含政治、社会及自身专业分工等多种合一的单位组织功能。政治动员功能强调公立高校作为行政体系“部件”而存在，并构建了普遍的行政级别制度，且在“党政双轨单一”行政体制结构下产生高效的政治动员机制(王浦劬、汤彬，2019)。[22]经济发展和社会保障功能则在公立高校中通过编制关系网络，将触角延伸至经济发展、劳动就业、劳保福利、住房分配、子女入学等制度以实现经济社会生活的高度组织化。因而，公立高校以政治、经济与社会三位一体功能来契合集权政治体制，成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节。

可见，中国特有的单位形式作为中国依靠政权力量推进社会主义工业化在组织上的反映，其实质是将命令权和财产权结合起来的国家统治的组织制度化工具或手段(李路路，2002)。[23]因而在单位体制下，无论公立高校的社会分工性质和专业功能如何，也具有行政血缘关系和行政等级，并按这种关系分别隶属于政府行政机构(路风，1989)，[24]成为政府机构的“非政府延伸”甚至内部组织形式。而在这种体制下，公立高校作为政府行政控制过程的“末梢”之一，将一切社会活动限制在行政化的组织结构中，必然会因向行政组织出让其部分专业组织功能而导致自主性权利的缺失，更会因对行政组织承担过多政治、社会功能而呈现出明显的政治化人格。由此，公立高校也表现为国家行政组织延伸的行政一体化形式，并依赖于自上而下的行政权力运转而呈现出典型的行政化趋向。

而公立高校的组织制度化，又是依赖于计划体制时代下与单位形成共生关系的事业编制，并以其作为具体联结点而予以锚定的。事业编制作为满足政治控制目的而依据单位性质和工作类别予以划分，并进行固化、标识以明确人员地位、权力的组织制度单元，同样所承担的是单位的政治动员、行政控制、福利保障功能，所标识的是单位成员的身份变动及利益分配。高校事业编制强调由各级编委及编办按照法定的权限和程序对公立高校总额核定、方案制定、标准拟定及具体审批予以日常管理和监督指导，又因广泛关联和影响组织、财政、人事、劳动保障、纪检监察等管理部门，而成为中国独特性干部体制及人员控制的“元管理”。同时，编制作为组织管理的“三驾马车”之一，在长期独特性的有益探索中，以“三定”方案确定人员额度和领导职数，并作为单位体制的核心标识而和单位共同成为组织制度化的中国特色符号。

(二)公立高校的去行政控制诉求

随着国家体制机制改革的不断深化，具有中国特色的单位开始逐渐克服依赖性人格现象，在结构和功能上由同质性向异质性转变，出现了单位变迁中的职能分化。在行政机关、事业单位等单位核心类型实现“政事分离”的情形下，行政机关和事业单位之间也逐步实现了“还权于事”。公立高校在消除社会保障乃至行政控制功能的过程中，开始实现基本功能的区分，退却对行政组织承担的过多政治、社会功能并收回向行政组织出让的自身专业功能。从而，公立高校逐渐成为履行公共教育服务职能的公共事务主体，逐步摆脱了行政组织实施的行政控制压力。至此，公立高校开始尝试建立独立于单位之外的社会保障体系，并使自身彻底社会化而不再受制于行政化，从而在很大程度上实现了组织实体原有功能定位的渐次回归。

随着事业单位体制改革的深化，公立高校尽管是由国家设置并接受政府领导，但不再具有公共行政权力，经费来源也呈现由国家财政统一拨付而转变为日趋多元化的态势。而回归公益性质乃至市场领域的公立高校作为保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持系统，主要以提供专业性公共服务为基本职能，利用自身专业知识和专门技术向社会提供诸如教育、科技、文化、医疗卫生等方面的公共服务。因此，在以提供公共事业产品为组织宗旨和公共价值创造的目标情势下，公立高校主要承担的是公共教育事务，显现的应是公共服务价值，不再因过分依赖于编制而追求行政管控价值。由此，公立高校编制也开始出现由规模管控到资源共享的治理性探索，并实现其作为单位功能标识的积极性转向。

为此，在公立高校中，尽管以政党嵌入的形式对其产生某些政治影响的做法仍可以保留，但不应该过多强调其作为行政体系“部件”甚至公共权力机构而存在，并形成普遍的行政级别体系及规范的政治动员机制，更不应该通过编制而以资格条件、提名否决等形式影响公立高校的人事自主权(Mengli，Haozhou，2016)。[25]因而，机构编制作为行政控制功能的基石，如缺乏追求行政控制价值的意义乃至存在基础，必然要考虑在摆脱制度异化的宗旨下实现公立高校摒弃编制标签的破局性变革。实际上，即使需要对公立高校予以一定程度的行政控制，也可另行通过嵌入党群组织等形式予以保障，以行政引领、统筹、融通等方式保证其在政治方向、政治立场及政治站位上不予偏离。当然，这将是公立高校组织管理的一种新格局，见图4。

图4 公立高校编外扩张的行为倾向和制度逻辑

六、结论与启示：公立高校发展的去编化趋向

回归性自主逻辑下的编外扩张显现的是公立高校当前所回归的编外自主性状态，但也似乎预示着公立高校的去编化趋势。那么，到底该怎样抉择呢？鉴于作为客体的公共效用、主体的公共表达及规范的公共导向(Stephen ，2002)，[26]可展开编外扩张的公平与效率的价值辨析。公立高校编制管理原则，无论是“精简统一效能”还是“优化协同高效”，其实都强调在节约支出的“效率”宗旨下，以人员精简实现人力成本控制及工作效能提升。然而实践显示，其实有时很难真正通过人员精简来达到财政支出缩减的效果，实现“减人减支”，而有时又会出现只能通过人员增加才能达到工作效益增加的目的，即“增人增效”。因而，在公立高校编制改革中也许不应仅落足于以“节约支出”提升效能，也应直接落足于“提升效能”，并以各种形式来达致目标，为公立高校编制难题的消解提供有效性的解决方案。

同时，在编外扩张对效率性的单纯追求中时常会形成对公平性的破坏，损毁其作为普遍“理性”规范而根植于人们希望美好生活基础之中的独立和不偏不倚的精神价值。尽管，公立高校编制在产生时就基于不同出身和条件区分干部编制和工人编制、一般编制和参公编制、在编状态和编外状态等，并在体制转轨时期采取“老人老办法、新人新办法”的渐进改革路径，以自然公平形式显现了形式上的公平。但是，由于改革开放以来的编制控制及缩减，公立高校往往在编制额度限制之外大量招收编制外的合同制人员，编制逐渐因不能体现新时代所要求的机会公平而显现了实质上的不公平。由此，广泛存在的编内编外差别，会因工资收入、津贴补贴、福利保险、职务消费差距形成“同值不同酬”乃至社会地位、工作权力、劳动强度、晋升空间及单位认同方面的“编制分层”。而更为严重的是，编外人员会因工作待遇、地位的不公平而产生不平衡心理及负向性行为，从而在藐视编制公平价值中又直接损毁了编制效率价值。

正因为过分追求“优化协同高效”会漠视公平价值，对效率的追求也并未获取真正意义的效率价值，从而在“帕金森定律”作用下，因“有组织的不负责任”(organized irresponsibility)状态而产生内在的自我扩张冲动和潜在资源浪费(贝克，2004)。[27]对此，为促进以事实上的伙伴关系形式实现效率与公平的价值统一，其实可将理性回应作为“清除脑中浮渣的最佳物”，撕掉想当然的假设的虚假面纱并拓宽视野(伯曼等，2008)。[28]从而，以“干净的石板(clean slate)”为出发点而重新开始，在质疑现实冲突性状态的基础上超脱固有思维禁锢，辩证地权衡现实困境影响因素并调和似乎不可调和的观点。由此，面对公立高校编制之问，对于作为极具中国特色的组织制度化符号的编制，自然不能因为未迎合西方理论潮流或实践趋势而轻言快速摈弃和废除。但是，在新时代的确可以依据中国本土场景对编外管理和去编趋向予以探析，在重新审视编外人员存在的价值中探究编制变革和创新取向。

为此，可进一步发挥公立高校用编自主权，深入改变现行由行政机构为其确定编制的做法而将编制权力充分下放，由公立高校自主决定是否尽快去除编制标签，促使由编外扩张中的“非编”聘用向“去编”规划的转向。虽然，时至今日行政机构仍习惯于在“胡萝卜加大棒”的策略下，以编制设置为核心而形成人事控制、财政控制及政党嵌入，促使非政府组织采纳单位的传统特征和机制。但是，在新时代随着单位制作为历史的产物正逐渐消解，在单位编制水平可能由政府裁员运动决定且并没有特别成功的情况下(John，2003)，[29]为了提升公共服务效能，也许去除公立高校编制标识不失为一种与时俱进的合理化选择。因此，公立高校可促使国家编制转变为单位编制，仅在本单位范围内自行确定设置和使用人员编制。或者是，以事业员额替代事业编制，采用员额制、聘任制或外包制等形式进行事业单位的人力资源管理。尽管，实行编外扩张的“非编”模式也具有一定程度的治理意味，但是只有强调公立高校“去编”才能真正促成编制转化或消解的组织自治状态。

当然，作为中国组织行政体制的特色符号，编制由来已久，也可考虑采用先行先试形式，鼓励在某些类别、层次的公立高校中率先进行摒弃编制标识的试点探索。鉴于事业单位分类改革对从事公益服务的公立高校进行了细分，可对属于准公益类性质、允许部分市场化配置资源的普通高等教育、职业教育等公立高校，进行独立于单位之外的编制体制去编化的进一步探索。实际上，“预聘—长聘制”“周转池制度”“报备员额制”“编制备案制”等等，这些在各高校正新兴的试行试点，就显现了高校教师编制体制机制上的持续性创新尝试。总之，倡导公立高校去编化是为事业单位组织改革释放更大的自主空间，有助于在突出服务、效率及公平等公共价值目标中尝试实现单位编制难题的真正解决。而且，在“中国之治”时代背景下强调“非编”到“去编”的路径转变预示的也是公立高校由“管理”到“治理”的状态转变，可在促进公立高校专业功能回归中推进公立高校治理，从而以事业单位编制制度创新助力国家组织治理体系和治理能力现代化。