“县管校聘”改革下教师交流轮岗政策对象单一化问题研究

仲米领，于宝禄

(东北师范大学 中国农村教育发展研究院， 长春 130024)

一、教师交流轮岗研究回顾与问题提出

深入推进城乡义务教育优质均衡发展，优化农村师资配置是关键。我国向来重视农村师资队伍建设，通过教师流动政策设计，统整县域义务教育教师存量，发挥城镇教师对农村教育的帮扶性功能。2014年，教育部联合多部门出台《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》(以下简称《交流意见》)，并首次提出“县管校聘”。教师交流轮岗与“县管校聘”协同推进是为了破除教师交流轮岗的管理体制障碍，激活县域教师队伍。之后，国家重视完善“县管校聘”改革下的教师交流轮岗，并建立改革试验区。“县管校聘”改革下教师交流轮岗政策所具有的优化城乡师资配置与提升教育质量的功能引起社会广泛关注。其中，学术界对教师交流轮岗政策和实践问题关注尤甚，对于这些问题的系统梳理是我们改进教师交流轮岗政策和解决流动难题的重要前端性环节。

有些研究围绕教师交流轮岗政策执行过程和实施困境，寻找政策在落地过程中的问题和经验，该类研究属于教师交流轮岗政策改善型研究。如，有学者指出教师交流轮岗政策的实施重点和最终目标应落在激发农村学校内在动力上，[1]关注政策执行问题[2]与面临的困境[3]，以寻求完善政策的策略。有学者通过调查和访谈的方式考察交流轮岗政策的实施情况[4]，或者通过内容分析法分析教师交流轮岗实施方案[5]，以总结实施经验。另外，也有学者从政策工具视角[6]、政策伦理角度[7]和能量理论视域[8]考察教师交流轮岗政策。该类研究偏重宏观分析，更加关注政策的顶层设计，意欲使教师交流轮岗在政策规约下有条不紊地顺利实施。

也有研究重视教师交流轮岗政策的实施效果、实施影响以及实际遇到的问题，属于教师交流轮岗实践问题探索型研究。如，有研究考察了交流轮岗教师的实际功能以及影响功能发挥的因素，[9]并指出教师交流轮岗中面临着编制、职称管理体制障碍以及经费与保障措施欠缺等问题。[10]作为流入新学校的“陌生人”，交流轮岗教师通过主观能动性和社会互动来建构自己的身份。[11]现实中，教师交流轮岗与聘任合同存在冲突，而认清二者的冲突是协调和衔接两种制度的前提。[12]另外，调查教师交流意愿现状[13]、探索影响交流意愿的因素[14]以及对交流轮岗进行政策成本估算[15]也备受关注。

国外在义务教育教师流动方面积累了丰富的经验，国内学者通过学习、介绍和借鉴他国流动经验，为我国教师交流轮岗政策的完善提供了新方向，属于教师流动国外经验借鉴型研究。有学者对日本定期流动制度[16]和韩国的城乡教师轮换制度进行介绍[17]，也有对美国教师流动的特征[18]与人才流动激励机制进行了系统性总结。[19]

综上，城乡教师交流轮岗问题研究可以大致归结为三种类型：教师交流轮岗政策改善型、教师交流轮岗实践问题探索型和教师流动国外经验借鉴型。总的来看，城乡教师交流轮岗研究视角从宏观政策研究到具体流动实践问题分析都有涉及，但是聚焦到政策对象的流动实践状态、诉求与甄别等微观的研究略显不足，尤其是对政策对象的精准识别问题关注不够。随着农村义务教育师资供给的主要关注在宏观走向上从“有没有”向“好不好”转变，在政策与实践层面应从关注均衡公平转向重视高质量发展。[20]为追求城乡教育优质均衡发展，提升农村教师队伍质量，理应对关涉城乡师资均衡配置的教师交流轮岗政策予以重点关注，着手从精准识别政策对象这一微观之处完善政策设计。因为政策的有效供给和实践问题的有效解决均需要精准识别政策对象，保证政策的行动计划与政策对象的利益表达相一致，为此，统筹兼顾政策对象及其需求，无论在政策层面还是实践层面都是绕不过去的课题。

二、教师交流轮岗政策对象的考察与确证

精准识别教师交流轮岗政策对象是流动政策有效执行与实践问题对接耦合的关键，决定着政策供给的有效性和目标的可达性。对教师交流轮岗政策对象的考察主要从政策规约下“谁应该流动”和流动实践中“谁在流动”入手(如图1)，前者揭示的是“应该是谁”的问题，后者则是“实际是谁”的问题，进而政策对象单一化的现状与特征得以确证。对政策对象现状考察与特征分析，既是深耕教师交流轮岗政策细节的应有之义，亦是完善政策设计和解决实践问题的前提。

图1 教师交流轮岗政策对象的考察

(一)教师交流轮岗政策对象呈现单一化

对教师交流轮岗政策对象的考察主要是基于应然层面与实然层面的一种判断。教师交流轮岗政策导向下的流动，在应然层面规定了城镇教师作为政策对象，强调城镇教师向农村薄弱学校流动，但在实际流动中农村教师也具有流动意愿和流动行为。诚然，城镇教师“由城到乡”与农村教师的向城性流动并存，然而，教师交流轮岗政策未考虑农村教师的流动意愿，应然层面与实然层面并不相匹配，我们进一步判断了政策对象呈现单一化的事实。

从教师交流轮岗政策规约来看，《交流意见》指出“教师交流轮岗的人员范围为义务教育阶段公办学校在编在岗教师”。[21]在政策导向下，旨在推进城镇优质学校教师流向农村薄弱学校，并进行较为详细的规定和阐述。近年来出台的政策文件对于教师交流轮岗的规定，仍然只强调了城镇教师的交流事宜，(1)2015年的《乡村教师支持计划(2015-2020)》，2016年的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，2018年的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，2020年的《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》和《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》都未涉及农村教师交流轮岗的说明和规定。农村教师被排除在外，他们没有合法性的政策保障参与到交流轮岗中去。从教师流动实践来看，因工作环境、职业补偿和发展前景不容乐观，农村教师也具有流动意愿，以满足自身对职业发展的追求、生活和家庭条件的改善以及子女教育的需求。而且农村年轻教师在职业渐趋成熟前期，工作热情和事业进取心强，对个人职业发展抱有较高的期待，容易产生流动的想法。[22]如果说城镇教师流动是外力形塑的结果，那么农村教师流动是个体内源性动力的自然涌现。质言之，通过这两个维度的考察，我们发现教师交流轮岗政策对象过于单一，过于重视城镇教师参与流动，发挥其专业优势，但忽视了农村教师的流动诉求。为此，教师交流轮岗政策对象单一化的问题理应引起我们关注。

(二)教师交流轮岗政策对象单一化契合支教帮扶性的政策目标

“县管校聘”改革与教师交流轮岗协同推进，前者为后者扫清管理体制方面的障碍，后者在统筹城乡师资的基础上以实现教师有序、合理流动。当下，我国实行已久的教师流动政策与交流轮岗政策所具有的共性体现为激励性和帮扶性。教师交流轮岗政策对象单一化的凸显与支教帮扶性的流动是一个不断相互强化的过程，帮扶性的流动决定了城镇教师作为政策对象，城镇教师到农村任教也契合了帮扶性的政策目标。

一直以来，我国相关的教师流动政策从之前的利用鼓励性举措引导城镇教师支援农村，到如今的城镇教师去农村任教成为职称晋升的硬性要求，充分体现了支教帮扶性的政策目标。2006年《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》重点提到“以推进城镇教师支援农村教育为重点”[23]，2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》指出“建立和完善鼓励城镇学校校长、教师到农村学校或城市薄弱学校任职任教机制。”[24]城镇教师流动到农村薄弱学校，通过贡献教学技能、教育理念和教学方法，帮助农村学校提升教育教学水平，具有显著的支教帮扶性特征。随后，教师交流轮岗政策的出台，继续秉承鼓励城镇优质学校教师帮扶农村学校发展的传统，甚至把“由城到乡”的流动经历作为城镇教师高级职称晋升的硬性规定。教师交流轮岗政策对象单一化很好地契合城镇教师帮扶农村的政策目标，但并不是长久之计。为促进农村教育高质量发展，真正能够缩小城乡师资水平差距，应转变依靠外力帮扶的传统思维，大力培植农村教师队伍建设的内生力量。精准识别政策对象并改变单一化的问题，既是完善教师交流轮岗政策的重要议题，亦是缓解城乡教师队伍水平差距的重要环节。

(三)支教帮扶性流动是教师交流轮岗政策路径依赖的应有之义

“路径依赖”在制度经济学中被广泛运用，由道格拉斯·诺斯(Douglass C. North)不断完善并被学术界广为接受。顾名思义，“路径依赖”是为减少行动风险而对原有路径产生了一定依赖感。政策也像物理学中的物体一样具有惯性，一旦开始运行往往就会陷入一种“自我锁定”状态，形成自我增强机制和政策退出成本效应，以及后续形成的政策矩阵网等。[25]教师交流轮岗政策一旦形成就具有了决策成本和运行成本，并且在运行过程中相关部门会出台辅助性、联动性的政策，以更好地帮助教师交流轮岗政策顺利实施。如，与教师流动相关的农村教师周转房政策、流动补贴政策和相应的改革应运而生，形成政策矩阵网络。

围绕着教师交流轮岗政策形成的辅助性政策与政策本身编织成一个巨大的政策矩阵网，相互交错，产生了自我强化机制和协同机制，更会产生牵一发而动全身的效应。政府部门基于政策退出成本的考虑，继续推行现有政策，且期望其单位成本逐渐降低。为了降低政策改革的成本和风险，在政策路径依赖的影响下，国家会对教师流动政策进行渐进的修补，使得帮扶性流动与政策对象单一化相互强化。可以说，教师交流轮岗政策传承了教师流动政策的支教帮扶思维方式，致使城镇教师流向薄弱学校成为一种共识和常态。从政策制定者角度来看，教师流动政策的路径依赖并不是一种贬义的表达，而是政策改进的一种保守策略，以保证政策的稳定性。但从完善政策和解决现实问题来看，亟需深刻反思支教帮扶性流动的积极意义与现实忧思，为丰富教师交流轮岗方式探索改进空间。

三、教师交流轮岗政策对象单一化的现实忧思

“县管校聘”改革下，县域教师交流轮岗体现的是区域教师的一种融合与共生状态，改革目标应从简单的支教帮扶转向激活县域教师内在发展活力，而政策对象单一化下的支教帮扶性流动与该目标不匹配。而且，教师交流轮岗政策对象单一化过于凸显行政手段引导教师流动，遮蔽了农村教师流动意愿。从长远来看，政策对象单一化下的城镇教师帮扶性流动不具有可持续性，对于农村薄弱学校的积极意义也有限。

(一)教师交流轮岗政策对象单一化下的支教帮扶流动“治标不治本”

基于教师交流轮岗政策对象单一化的考察与确认，我们认识到教师交流轮岗表现出支教帮扶性流动特征有其合法的政策基础和历史渊源。一直以来，我国政府把义务教育教师流动政策当作实现教育公平的重要抓手和优化城乡教师资源配置的改革工具。诚然，教师交流轮岗通过“以城带农”式的传帮带，靠传统的外力支援农村薄弱学校，短时间内可以取得一定的成效，但是也容易固化教师交流轮岗政策思维方式。从教师交流轮岗实践来看，薄弱学校接收到优质学校的好老师，依靠这种外部力量的帮扶，会给本校教师带来先进的教育教学方法、理念，但并没有充分激发农村教师专业发展的主观能动性，长此以往，会显现出“治标不治本”的弊端。

教育改革经验和教育规律启示我们，通过教师交流轮岗提升农村教育质量具有积极的意义，但农村学校教师专业能力并未得到很好的发展。提高农村薄弱学校的师资建设水平是一个复杂且周期长的工程，应注重农村学校教师的能动性和上进心。因此，为实现城乡教师资源均衡配置，真正提升农村教师队伍建设水平，更需要培植农村教师发展的内生力量。帮扶性流动与当下协同推进的以激活县域义务教育教师队伍为目标的“县管校聘”改革并不一致，未充分体现县域教师融合共生。而且城镇教师流动人数较少，为流入校带来的积极作用有限。此外，当下的教师交流轮岗过于凸显流动教师的工具理性，把城镇教师视为可以系统整合的跨区域跨校灵活调配的教育资源，忽略了教师在新情境下的适应性和能力迁移问题。这种过于强调教师工具论的解决问题思路，大大遮蔽了教师作为一个社会人多样化的需求和社区归属感的特性。

(二)忽视农村教师流动意愿进而压抑教师职业可持续发展的期待

由于农村教师被排除在交流轮岗之外，有流动意愿的农村教师无法找到合法、正规的政策支持。农村教师从教的区位因素、工作环境和学校组织文化无法满足他们的内心期待，尤其是工作带来的生活质量、专业发展和职业期待不容乐观时，一旦有流动机会，且农村教师满足流动条件时，他们会选择向城性的流动。如果说城镇教师交流轮岗是人为谋划和政策建构的结果，那么农村教师流动是个体自然本性的真实展现。对于农村教师来说，追求较好工作环境、社会地位与物质待遇是正当诉求，寻求优越工作和生活而产生的流动愿望也是人之常情。但流动出口过于狭窄，缺少公开的流动和职业发展渠道，把具有流动意愿的农村教师限制在了农村特定的职业生存环境中，压抑了他们对晋升和职业可持续发展的期待。

尤其是农村年轻优秀教师，考虑到当前待遇和生活环境无法与预期的规划相吻合时，往往会期待条件较好的城市学校的从教机会。假若没有合适的流动途径和政策保障，一方面，可能会使他们过早开启“养老式”工作状态，缺乏教育教学热情和信心。另一方面，有人仍会千方百计地寻求出口，或轻视教学工作，边工作边备考城市学校的教师选调考试，甚至钻营人际关系，滋生拉关系、走后门等违背师德师风的行为。流水不腐，一滩不流动的死水是缺乏灵性的，同样有流动意愿的农村教师因缺少适当的出口，会产生消极的工作态度和职业倦怠感，压抑农村教师专业发展和对职业的期待。农村教师的流动意愿不被关注，流动出口不畅通，那么生活在封闭职业环境中的农村教师，难以将个体的能力提升融入教育教学中去，甚至低估农村教师职业发展前途，在某种程度上也会大大降低职业吸引力。

(三)被动参与流动的城镇教师往往会消解教师交流轮岗政策实效

教师交流轮岗政策作为一种合法性的教师资源配置安排，其内在的权威性要求政策对象遵从政策安排以实现政策目标。政策规约下的城镇教师流动从开始强调发挥奉献与帮扶性的精神，逐渐开始附加鼓励性、诱导性和强制性的条件。对于城镇教师来说，参与交流轮岗是一种被动反应，这种被动行为蕴含着他们对强制性政策安排的一种妥协或对流动背后附加利益的一种追求。由于城乡经济和教育发展差距大，且参与交流轮岗教师的职业补偿缺乏全面性和及时性，城镇教师从原本熟悉稳定的工作和生活环境流动到农村学校，对其流动意愿和工作积极性产生双重打击。但当部分城镇教师不得不参与交流轮岗时，仍需要完成政策执行的流程和仪式，也可能会拿起“弱者的武器”，即发挥自身的主观能动性，通过“出工不出力”的策略与之对抗。尤其当教师交流轮岗政策的行动计划与流动教师利益表达不一致，且缺乏适当的利益弥补手段时，往往会有所折扣地完成交流轮岗。

被动参与流动的城镇教师是理性经济人和复杂的社会人，因个人利益诉求的复杂多样化，部分流动教师有着自己的盘算，会夹带着明确的私利性需求。虽然已流动到农村学校，但仍想回到之前的职业和生活环境中去，无心适应农村学校陌生的工作环境。现实中，除了有特殊需要的教师，旨在为自己“镀金”会积极申请到农村学校交流轮岗，大多数城镇教师往往不愿交流到农村学校。虽然交流轮岗政策采取“软硬兼施”的策略，既具有强制性又有鼓励性，但如果这种行政安排不能契合流动教师的利益表达，甚至影响了教师预期收益，很可能会干扰政策目标的可达性。教师被动选择流动会面对各种利益和关系取舍，容易导致为了自己而流动，较多地考虑“私人”或“组织”目标，而非出于政策本身的公益目的，[26]当被裹挟的城镇教师遇到个体复杂的利益关系和诉求后，其具有的均衡教师资源的目标容易被压制和消解。[27]

四、教师交流轮岗政策对象精准化与流动方式多样化探索

“县管校聘”改革下，为了实现教师交流轮岗由援助农村到区域教师共生发展，促进城乡义务教育优质均衡发展，亟需统筹兼顾城乡教师流动意愿，精准识别政策对象。在支教帮扶流动的基础上不断探索新的交流轮岗方式，逐步完善教师交流轮岗政策，以丰富教师交流轮岗实施方式，真正让县域内教师“动起来”。

(一)精准识别交流轮岗政策对象，统筹兼顾农村教师的流动意愿

针对交流轮岗政策对象单一化问题，需要将农村教师纳入交流轮岗政策考量，为农村教师疏通利益诉求的表达渠道，是规制教师流动行为和解决流动实践问题的重要前提，也为完善教师交流轮岗政策提供新的突破口。2020年，教育部等六部门《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》中指出“村小、教学点新招聘的教师，5年内须安排到县城学校或乡镇中心校任教至少1年。”[28]在交流轮岗过程中，第一次对农村教师有了较为详细的规定，这是精准识别教师交流轮岗政策对象的重要信号，也为未来教师交流轮岗方式逐步趋向多样化提供了政策环境和合法依据。

精准识别教师交流轮岗政策对象，完善农村教师流动的利益表达机制，有利于教师交流轮岗实践与“县管校聘”改革的内在目标保持一致。农村教师“流动起来”可以改变“择一校教一生”的固化模式，为教师职业注入可持续发展的希望。这种考虑并不是鼓励农村教师流动，也非抽调农村优质教师，而是为了避免教师身份固化、职业倦怠和差距拉大。而且，有流动意愿的农村教师一般都有能力、有干劲、有思想，并注重提升专业水平、教学技能和反思教育教学，进而在从教中发挥了自我价值的外溢效应。使得农村教师与学校目标一致，防止狭隘的利己，追求博爱的利他，以惠及教育教学和其他师生。水流动才会有灵气，教师有序流动才会有发展前景。实际上，与其担忧农村教师“一去不复返”的流动，不如激励当下农村教师在追求上进中“发光发热”和优化教师的职业发展通道。

统筹兼顾农村教师的流动意愿，为农村教师的合理流动寻求政策支持，减少农村教师的无序流动现象，是一种可控制的、有条件的流动，并非与农村教师队伍稳定性的追求相冲突。积极考虑农村教师的实际需求，为符合流动条件的教师打开流动缺口，打破交流轮岗政策对象单一化和流动方向单向性的局面。其实，发展农村教育不仅需要外部资源的倾斜与帮助，更需要内力的激发与培植，尤其是为教师发展注入希望，而农村教师流动带来的开放性从教环境，既可以吸引更多优秀毕业生，也能为在职农村教师带来可持续发展的希望。需要我们注意的是，谨防为了稳定或管理之便而反对农村教师流动，应注重实践需求与政策供给的一致性和灵活性。不压抑教师个体的正常需求，为教师生活条件、职业发展、专业进修等方面提供希望，让农村教师相信职业生涯有追求和潜在机会，才能更好地发挥教师交流轮岗政策的正向作用。

(二)多途径探索教师交流轮岗方式，完善交流轮岗政策实施机制

当前，教师交流轮岗政策对象单一化，过于凸显城镇教师支教帮扶流动，忽视农村教师流动意愿，压抑了他们职业晋升与可持续发展的需求。为改变单一化的教师流动方式，追求县域义务教育教师融合共生，应精准识别政策对象，积极探索丰富的交流轮岗方式，以期完善教师流动实施机制。为此，未来可根据县域内教师在岗数量、编制盈余情况和实际需求，探索以下教师交流轮岗方式。

第一，上级委任指派型交流轮岗。委任指派是为了解决城镇教师流动意愿低、报名交流人数少于应该流动人数，以完成教师交流轮岗的硬性指标。尤其是一些偏远农村较为薄弱的学校吸引力不足，城镇教师自主申请意愿低或是学校推荐名额少，就需要通过上级委任指派的方式，为农村学校及时补充师资。这种方式在一定程度上也是为了发挥城镇优质教师资源在农村学校的辐射作用，并辅以适当的流动津贴和职业环境补偿以及未来职业发展可持续性保证，最终实现城镇优质教师向农村薄弱学校流动，发挥城镇教师专业资源优势，弥补农村教师在数量和质量上的不足。

第二，富裕编制调整型交流轮岗。在我国，随着城镇化的冲击、自然的人口流动和追求优质教育资源的观念，影响着学龄儿童的就学分布，农村生源出现向城性流动，使得部分农村学校超编缺人与编制富裕并存。教师编制富裕的学校在教育行政部门统一核编和自我需求满足的基础上确定教师交流轮岗比例，由教师本人自主申请、学校推荐和人事调动的方式引导教师流动。富裕编制调整型交流轮岗主要是为了科学合理安排编制富裕或冗余地区学校的教师，以引向编制紧缺学校，缓解县域内校际教师资源配置矛盾。这也是实行义务教育教师“县管校聘”管理改革的题中之义。

第三，城镇教师成长赋能型交流轮岗。城镇教师支教帮扶性流动的积极意义有限，但并不是否定这种流动方式。我们在探索多样化的流动方式过程中，并不需要摒弃城镇学校教师帮扶性流动，而是需要继续发挥优质教师资源辐射作用。城镇教师成长赋能型交流轮岗注重流动与个人职业成长相连接，为鼓励优秀城镇教师参与到交流轮岗中去，需要通过一定的策略和激励方式为参与交流轮岗的教师赋能，即把流动经历作为城镇教师评比选优、职称晋升、荣誉称号等的重要限制性条件。将城镇教师个人偏好和利益需求纳入教师交流轮岗政策中去，使得流动教师的利益表达与政策目标相一致，并在激励和福利保障体系上多多着墨。尤其是让教师流动与其专业发展、职业补偿和职称评审挂钩，探索出一条具有激励性的交流轮岗方式，为城镇教师的职业成长赋能。

第四，农村教师自我发展型交流轮岗。为农村学校教师提供流动出口是在深刻认识交流轮岗政策对象单一和流动的实践特征，以及结合教育高质量发展需求进行的审慎思考。农村教师自我发展型交流轮岗是为了充分尊重农村教师的流动意愿，不压抑教师作为专业人和社会人的正当需求，促进职业可持续发展和优化从教环境。但农村教师追求自我发展式的流动需要在农村学校工作一定年限，确保新入职教师工作满六年，以避免新入职教师频繁调动。另外，具有较高职称或者本地区较高人才称号的农村教师，获得荣誉后需要在农村服务不少于三年，才能参与到教师交流轮岗的竞争性选拔与考核中去，通过竞争性选调方可流动，谨防农村优质教师资源的净流出。

五、结语

在全面提升农村教育质量的背景下，我国城乡义务教育优质均衡发展成为重要的时代诉求，教师交流轮岗政策规约下“由城到乡”式的帮扶性流动一直被重视。学术界对教师交流轮岗的关注也一直有增不减，但对教师交流轮岗政策对象的关注远远不够。2014年以来，在“县管校聘”改革下出台的教师交流轮岗相关政策仍未精准化识别政策对象。

对于教师交流轮岗政策对象的考察，主要从政策规约下的应然层面和流动实践中的实然层面入手。从教师交流轮岗的政策规约来看，仅把城镇教师作为应该参与交流轮岗的对象，从教师流动实践来看，农村教师也有流动的实际需求。为此，教师交流轮岗政策对象单一化问题得以确证。诚然，支教帮扶性流动与政策对象单一有种不谋而合的内在一致性，但是与“县管校聘”改革的初衷以及激发农村教师队伍建设的内生动力有悖。教师交流轮岗政策未能充分尊重农村教师流动意愿，没有关注到农村学校内生力量的培育和挖掘，往往会引发流动实践的现实忧思，消解交流轮岗政策功效。为此，以教师交流轮岗政策单一化问题为切入点，尝试性地提出精准识别政策对象，全面关照城乡教师流动意愿，探索多样化的教师交流轮岗方式，在政策和实践层面兼具重要的现实意义。