关于我国校外培训立法的几点思考
——基于 “双减” 政策落实与校外培训治理

2022-09-29 12:21吴遵民陈晓雨孟凡星

现代远程教育研究 2022年5期

□吴遵民陈晓雨孟凡星

一、问题的提出

2021 年7 月24 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称 “双减” 政策），该政策一经发布即引起了社会的强烈反响。究其根本， “双减” 政策背后蕴含了如何保障学生的受教育权和如何处理教育公平等深层而复杂的矛盾。然而，面对家庭的刚性校外培训需求， “双减” 政策在推进过程中又应如何解读和操作仍然存在一些理论误区和实践困惑。固然，面对校外培训机构的市场化运营模式已经严重干扰了教育生态的弊端，国家及时出台整治政策十分必要且重要；但从长治久安的角度来看，若把对校外培训的治理提升到法治的层面，则更有利于问题的根本解决。所谓 “猛药去疴，重典治乱” ，对于校外培训为何要立法、如何立法以及相关法理框架与条款内容包括哪些，国际上有没有相似的立法案例与经验，对这些问题的深入探讨，不仅有助于加快推进我国校外培训的立法进程，也能高屋建瓴地破解当前校外培训治理过程中的各种困境。

二、校外培训立法的重要性与必要性

中小学生的健康成长不仅事关千万家庭，同时也是民众关心和社会关切的要事。然近年来由于民间资本的大肆介入，专营校外培训的补习机构疯狂扩张，不仅加重了学生的课业负担，甚至还严重干扰了学校教育的秩序，破坏了教育的生态环境。据统计，校外培训机构的总数在2019 年已达60 余万家，仅2020 年一年就又新增了40 余万家，其机构总数远超同期义务教育阶段的学校数量（中国经济时报，2021）。为此，2019年以来教育部就 “校外培训” 多次发文，意欲集中治理校外培训乱象，但总体效果依然不尽人意。

2021年6月教育部正式宣布成立 “校外教育培训监管司” ，同年7 月中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了 “双减” 政策文件，提出要坚持从严审批机构、规范培训服务行为、强化常态运营监管等规范校外培训行为的举措（中华人民共和国中央人民政府，2021）。纵观近年来国家治理校外培训的各项政策可以发现，其基本立场并非是 “一刀切” 的取缔或禁止，而是希望通过规范教学行为、严控办学资质、健全排查机制、转向公益服务等途径来促使校外培训回归拾遗补缺及育人的初衷，并成为公共教育服务供给体系中的有益成分。在 “双减” 政策出台以后，一方面各地加快了积极进行试点探索的进程，另一方面 “家庭式培训” “地下培训” “众筹私教” “网上培训” 等隐性变异式的培训方式亦开始进入公众视野。这一迹象表明校外培训仍是 “刚需” ，因此对其治理亦宜采取 “疏” 而非 “堵” 的思路。那么究竟该如何从政策解读和实践操作方面解决呢？笔者认为，唯有从立法层面制定并出台《中华人民共和国校外培训法》（以下简称《校外培训法》），对校外培训及运营的规范性和固定性的标准与规则予以明晰，由此才能从根本上解决实践操作过程中存在的弹性空间和模糊边界的困惑，进而推动政策的落实并产生切实的效果。

再从完善教育法律的视角来看，若将《校外培训法》纳入我国教育法律体系亦有其必然性与必要性。当前，我国已经制定了《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）和《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）等9 部教育法律及《普通高等学校设置暂行条例》等16部教育法规，其范围也涵盖了职业教育、民办教育等不同的类型和领域，但针对校外培训方面的法律则是空白。鉴于当下的教育实践深受校外培训之影响，若能从立法高度来设置并出台单独的《校外培训法》，则有助于让校外培训实践有法可依。需要明确的是，这里所指的《校外培训法》不是针对校外机构进行立法，而是对校外培训的立法。二者的区别在于：校外机构以民办居多，且《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）已经对其进行了法律层面的规范；而校外培训针对的则是当前各种学科类的补习活动，其属于付费性质且有资本参与运作的部分。以法律形式明确校外培训中的 “可为” 与 “不可为” ，有效界定校外培训的性质、活动内容及范围，其亦可弥补政策发布与实施过程中因 “自由裁量” 而可能出现的弹性空间与政策漏洞，由此通过立法的举措可将 “双减” 等涉及校外培训的政策精神落到实处。

如上所述，正是基于当前我国教育培训治理和教育法律体系完善的双重立场才凸显出校外培训立法的必要性与重要性。与此同时，学界亦从研究角度呼吁应通过立法来规范校外教育培训市场。譬如，孙伯龙（2020）从规制理论的视域提出可由立法机关决定是否要将校外培训行业划归为禁止或限制进入的行业，以期在为市场主体提供可预期指引的同时，降低行政执法部门的权力任性。又如，贺武华（2020）从法学学科视角探讨了校外培训应如何参照《社会力量办学条例》《民办教育促进法》等相关法律法规完成 “废、改、立、释” 的统筹问题，以及教育行政部门在执法过程中的权力运用与约束问题。此外，陆稻捆等（2020）从国际比较视角分析了日本对校外培训机构—— “学习塾” 的立法规范，以及所构建起的较为完善的法律与有效规制校外培训活动的制度体系。显然，充分发挥法律的作用与效应已经成为当前对校外培训进行有效治理的共识。然需指出的是，上述研究或建议大多停留于口头呼吁或书面建议的层面，鲜有学者从立法本身去考量其内涵或具体提出校外培训立法的基本框架与具体条款内容等。有鉴于此，笔者以为有必要展开关于校外培训立法基本内容与框架、国际发展动态、未来展望与建议等方面的研究与思考。

三、校外培训立法的基本框架与内容

1.《校外培训法》与《民办教育促进法》及其他相关法律的关系

若把《校外培训法》放置于我国教育法律体系中加以分析，则可厘清它在我国教育法律体系中的定位及其与其他相关法律在内容上的关系。如在《教育法》框架之下，《校外培训法》与《民办教育促进法》及《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）等单行法在立法地位上应属于平行关系，在内容上应具有互补属性。换言之，《校外培训法》首先需要遵循上位法——《教育法》的基本原则，同时参照其他教育单行法的内容与框架，对校外教育培训治理中最为紧要且模糊的问题进行明晰的法律边界划定。

从对表1的分析可以发现，学校与其他教育机构在《教育法》中系处在同一维度，因此对其设立条件、享有的权利与义务，以及对财务管理的规定等都应该一视同仁。另外，由于校外培训机构归属于其他教育机构的范畴，因此其理应受到《教育法》相关法律条文的约束。再就《民办教育促进法》而言，首先，其规定了民办教育事业隶属于公益性事业，同时也是社会主义教育事业的组成部分。这一表述对民办教育的性质进行了清晰定位，即明确了民办教育的社会属性，突显了其公共服务的性质。校外培训作为民办教育的一部分，理应不能成为市场化运作的商品，而应在政府的有效监管下发挥其对学校教育 “拾遗补缺” 的社会公益效能。其次，《民办教育促进法》对民办学校的设立、组织与活动、教师与受教育者、学校资产与财务管理、管理与监督等均作出了明确规定。但是需要注意的是，虽然校外培训机构与民办学校同属于民办教育，但二者又指向不同的组织机构。民办学校指向学历教育机构，其设立必须获得当地教育部门的许可；而校外培训机构则指向非学历教育机构，其设立大多不需要获得教育行政部门的许可，而是通过向工商、民政、人社局等相关部门申请并获得批准即可。《民办教育促进法》虽与校外培训机构关联紧密，但其具体内容更多指向民办学校，缺少专门指向校外培训机构的内容。为此，《民办教育促进法》中对民办学校的各种规定与应对，可以对校外培训的立法框架起到有益参考，二者各有侧重、互为补充，共同为民办教育的规范发展起到有益的推进作用。

表1 “校外培训” 相关法律条文梳理

2.《校外培训法》的立法内容与基本框架

从立法的内容与基本框架来看，若要制定一部对校外培训起规范作用的《校外培训法》，笔者认为还需要对以下内容进行深入思考。

其一，明确校外培训的性质，即它的办学目的。就目前社会的一般认知来看，校外培训主要是指国家机构以外的社会组织或个人利用非国家财政性经费，针对中小学生开展的学科类或非学科类的非学历教育及培训活动，因此其归属于民办教育的范畴。校外培训的原本宗旨是对学校教育起拾遗补缺的辅助作用，然而由于应试教育功利倾向的愈演愈烈，使得社会资本大量涌入校外培训领域，而随着其规模的逐渐扩大，教育培训机构的上市及集团化办学趋势亦越发明显。对此，《校外培训法》首先需要对校外培训的性质给予明确界定，既然校外培训归属于民办教育范畴，那么作为国家认可的一类教育活动，其首先要坚持 “育人” 的基本原则与宗旨。其次，《校外培训法》的立法基础应与《民办教育促进法》相类似，即必须始终坚持公益性的办学原则，回归育人的立场，并共同承担立德树人的社会使命。

其二，明晰校外培训与学校教育的关系。校外培训在资本的参与运作下已经通过规模化扩张而形成了另一个 “隐性的教育系统” ，甚至在与学校、家庭及相关部门的博弈中掌握了部分主动权，多角度地对学校健康发展形成阻力，同时在一定程度上可谓消解了教育评价的改革之效。尤其在追逐分数的恶性循环下，学校教育开始被校外培训绑架，而教育内卷、教育不公等问题亦持续升温。 “双减” 政策虽然提出了多项规范校外培训行为的举措，然在具体的实施过程中，校外培训仍然面临与学校教育的 “接口” 界限不清、身份不明、管理不善的问题，这也容易导致校外培训 “越界” 行为的产生。而通过《校外培训法》可明确校外培训与学校教育的关系，即它们应该遵循有益补充、拾遗补缺的原则。换言之，校外培训必须在确立学校育人主体地位的基础上，明确其参与教育教学活动的底线与范畴。

其三，明确校外培训机构的法人性质与责任。由于组织及举办校外培训的法人资格目前尚没有得到法律的严格界定，为此包括上市公司、营利性组织、个人乃至国外资本均可进入教育培训行业，而资本参与运作的结果则是将校外培训作为盈利产业，其不仅不重视育人的功能，而且为教育营造了焦虑氛围，进而严重破坏了教育生态。笔者以为，《校外培训法》应加强对校外培训举办者（无论是社会组织抑或个人）资格审查的力度，规定其必须具备教育法人资格，并符合教育法及其他相关法律、法规规定的基本条件。同时还需规定各类校外培训的准入门槛，将其资格审查的权限归于教育部门。只有从源头上明确校外培训机构的性质，规范举办者的要求与责任，才能从根本上消解因资本介入而给教育生态造成的不良影响。

其四，明确界定校外培训机构的法律授权内容与业务开展边界。较之于政策的临时性、灵活性和模糊性，法律具有更加清晰有力的约束效果。《校外培训法》可在校外培训机构的设立、人员聘用、活动开展等方面作出法律层面的明确界定，尤其对于哪些可以做、哪些不能做的责任边界作出明确规定。如规定各类校外培训机构不得高薪聘请学校在职教师；严禁聘用不具备教师资格的社会人员；不得发布虚假招生简章或广告以骗取钱财；对于管理混乱、严重影响教育教学质量且产生恶劣社会影响的校外培训机构，应立即终止其办学资格并进行财务清算。又如，在教育活动中若违反《教育法》《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）等法律规定的，必须依照有关法律规定给予相应处罚等。简言之，若对校外培训的治理上升至法律层面，那么依据有法必依、违法必究的原则，针对当前校外培训中的各种乱象以及 “灰色地带” 的治理困境亦将得到有效破解。

其五，明确制定针对校外培训办学经费等资产和财务管理的细则。毋庸置疑，办学经费和财务管理是校外培训治理的重头戏，也是立法规范的重要环节。《校外培训法》可借鉴《民办教育促进法》中关于民办学校的学校资产与财务管理的立法条款，对标营利性和非营利性校外培训机构的财务、会计、资产管理制度，收费项目与标准依据，资产使用和财务管理的监管等，由此促进校外培训行业的健康发展。

除了以上各项亟须通过立法予以明确规定的内容之外，对于校外培训的教师培养、薪酬待遇、决策监督、质量监控等具体问题，《校外培训法》在立法过程中亦应予以具体讨论，并制定相对应的立法条款。与此同时，还需正确协调和处理好《校外培训法》与《教育法》《教师法》《义务教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等其他重要教育法律的内在衔接和内容统一等问题（黄欣等，2017）。

四、国外校外培训立法的动态与借鉴

1.日本校外培训立法现状

日本同样有因重视教育而引发过校外培训活动的盛行，以及对其弊端进行治理的实践。日本的校外培训机构亦被称为 “学习塾” ，但由于其法律体系相对较为完善，因而日本的 “学习塾” 能够一直在法律框架的有效监管中得以健康发展。

首先，就教育法规来看，日本的《教育基本法》明确指出 “教育必须以人格完善为目标；为使每一个国民都能磨炼自身人格，度过丰盈人生，须保证其一生中可在任何时机任何场所学习” （日本文部科学省，2006）。上述立法原则决定了日本的校内和校外教育的目的都应是培养身心健康的国民而非考试机器，但它同时又为学习塾等校外教育机构预留了发展空间。如在《社会教育法》中就针对学习塾的发展制定了规范性的具体条款，指出必须遵循《教育基本法》的精神，提出 “社会教育与学校教育、家庭教育关系密切，应确保其与学校教育合作并助益于提高家庭教育，应促进此三者及相关人员的合作共进” 。《社会教育法》还规定了 “社会教育等相关组织是指以从事社会教育相关业务为主要目的的组织，且不论是否为法人均受本法的约束；町村（街道和乡镇）的教育委员会是具体负责监督和管理为学龄儿童和学生在课程学习结束后或休息日提供教育服务的社会教育机构；都道府县的教育委员会对各类社会教育机构的设置与管理进行指导和监管；文部科学大臣和教育委员会可以应社会教育相关组织的要求提供专业的技术指导或建议，但不得无理控制或干预其业务” （日本文部科学省，2020）。上述规定表明日本对校外教育的规范不是从对机构性质的判断出发，而是以活动范畴为标准确定法律约束的对象，并由此引导学习塾的发展方向，以使其不偏离教育的基本立场。同时日本还采用层级管理的机制，即划定市、县、村教育委员会与社会教育机构之间的关系。如此既可保留对学习塾的设立、监管和建议的权利，又为其多样化发展及教育资源的有效利用奠定了基础。此外，《学校教育法实施规则》《教师资格证制度》以及全国学习塾协会制定的《学习塾业认证制度》等亦对学习塾的资格审查、塾师的认证等作出了明确规定。

除教育法规以外，日本还利用经济法规及其他相关法规协同规范学习塾的经营。如日本的《民法》《防止不正当竞争法》《特定商交易法》《消费者保护基本法》《公司法》等民商法律亦为学习塾营造了公平竞争的市场环境，并规定了其在经营中应尽的责任和义务。如《法人税法》就对学习塾应纳税的比率、负责人的报酬，以及涉及社会捐款、税金、预备金等费用的支出及具体扣税范围与标准等都作出了详细规定。又如，《一般社团法人法》也规定了学习塾等服务性机构在签订服务合同前，须向消费者提供合同等书面材料，其中需要注明包括负责人的姓名、地址、电话、服务内容与价格、支付方法等相关事项（姚琳等，2020）。另外，日本的《刑法》《著作权法》《劳动基准法》《个人情报保护法》《劳动合同法》《最低工资法》《地方公务员法》等均对学习塾各类参与人员的权利与义务进行了补充规定。上述各项法律为确保学习塾规范而有序的发展奠定了重要基础。

2.美国校外培训立法经验

“课外活动” （Out-of-School Time Programs 或Afterschool Programs）是美国对校外培训活动的称呼，其涵盖的领域十分广泛，不仅涉及对学术活动的支持，还包括艺术、体育、娱乐以及针对辍学者、无家可归青年的发展计划等（Huang et al.，2011）。据美国联邦校外培训资助计划的历年报告显示，有效的课外活动可以改善课堂行为，提升学业表现，降低辍学率和犯罪率，加之美国社会对课外活动的强劲需求，因此政府对课外活动一直持支持的态度和立场。

在联邦政府层面，美国《不让一个儿童掉队法案》规定学校要向连续三年在学业成绩方面没有取得适当进步的、低收入家庭的学生提供教育补习服务（Heinrich et al.，2010）。另外，《加强和改进中小学》《早期学习机会》《STEM 培训补助计划》《学生的作业或交通》《社区发展培训和研究金计划》等法案亦为校外培训活动的运作奠定了法律基础，并充分赋予了各州组织和举办课外活动的权利。《政府绩效与结果法案》则要求各州教育厅须遵循相关指标，依据中小学教育办公室的指导性规范，委托专业评估机构利用专门数据库中的数据，对本州的课外活动实施效果进行年度评估，包括分析受益学生群体，总结关键要素，评价学生数学、英语等学科成绩以及到校率和课堂表现等（陶行知研究中心，2020）。总之，联邦政府在放权于各州组织校外培训活动的同时，仍将评估与问责权保留于联邦政府，以随时确认课外活动能否有效促进美国学生的学业进步与身心发展。

在州政府层面，美国的伊利诺伊州首先制定了《课后示范计划》《课外活动的有效性》等地方法规，对校外培训活动的项目标准、评价监测、能力建设资助及第三方示范成果和评估等都作出了具体规定（FindLaw，2019a）。罗德岛州制定了《课后和暑期学习计划规划》，规定校外培训活动应在下午3点至6点举行，并与儿童保育机构、21世纪社区学习中心、社区组织和公立学校展开合作，鼓励开展以促进儿童和青少年的社会情感能力发展为目的的体验式学习。州教育部门还为课外活动制定了质量标准，以及针对雇员聘用、专业发展、工作时间、薪资待遇等也进行了具体规定（FindLaw，2019b）。另外，缅因州还对《课余计划基金、标准、批准》进行了修订，明确设立了 “计划基金” ，鼓励全州的学校发展高质量的课余计划，同时设置专员负责核实和批准中小学课后服务的准许证书，并为其制定符合学校基本标准的课余课程标准（FindLaw，2019c）。

总体而言，美国将校外培训活动视为学校教育的补充，明确将校外培训定位为改善学校教育质量的手段和途径，因此在教育改革的进程中予以有力支持。联邦政府不仅在法律层面赋予各州自行组织发展校外培训活动的权利，同时也以循证标准保留了联邦政府对各州校外培训的监测与评估权利。而各州可依据各自教育的发展状况，自行制定或修订关于校外培训的机构单位、课程标准、人员聘用、成果评估、准入退出等内容。联邦法案与各州地方立法互相结合，共同促进了校外培训更好地服务于学生的学业成绩和综合素质提升，同时也为美国的家庭幸福和社区安宁作出了重要贡献。

3.校外培训立法的国际趋势

校外培训在全球的扩张，已经引起许多国家在立法层面的高度关注。例如，斯洛伐克通过的《贸易许可法》规定了从事外语和艺术类校外培训机构的准入标准，即必须获得相关专业证书或具备10年以上工作经验的专业人士才可担任校外培训工作。韩国也颁布了《促进公共教育正常化及限制提前教育特别法令》，要求包括培训机构在内的所有基础教育相关机构一律不允许对学生开展超出学校课程范围或早于学生所在年级的教育与教学活动；而《辅导班的设立、运营及课外培训法》中也明确规定学生可以随时退费，机构设施须按照各道（即各省）的标准严格执行（王学男等，2019）。瑞典虽未对校外培训的教师资格、教学方法及评估手段作出限定，但其州法规对学生参与校外培训的权利与义务，以及营利性校外培训机构须向正规学校和非营利性机构提供补贴等进行了规定（Forsberg et al.，2020）。新加坡亦出台法律严禁公立学校教师参与商业性的校外培训。

事实上，虽然日本、美国、韩国等国家对校外培训的法律规定各不相同，但其体现出的基本共识是一致的，即校外培训不得干扰学校教育发展，不得扰乱市场秩序并损害学生和家长的权益。上述校外培训的国际立法实践带给我们的启示是必须通过法律的手段与途径去干预或治理资本参与控制下的校外培训乱象，让校外培训回归育人初衷，加强其与学校教育、家庭教育的合作，共同促进各阶段学生的身心健康发展。

五、校外培训立法的展望与建议

自2021年7月中共中央办公厅、国务院办公厅发布 “双减” 政策以来，教育部等部门亦连续颁布了《中小学生校外培训材料管理办法（试行）》《校外培训机构从业人员管理办法（试行）》《关于将面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构统一登记为非营利性机构的通知》《义务教育阶段校外培训项目分类鉴别指南》《校外培训机构消防安全管理九项规定》等多项涉及校外培训治理的政策文件。以如此快的速度和如此强的力度对校外培训进行规范和治理，不仅表明了党中央坚决整治校外培训乱象的态度，而且也传达出政府还教育一片蓝天并必见成效的决心。然在笔者看来，这场史无前例的以通过整治校外培训乱象来试图缓解中小学生应试负担的治理活动，其背后其实还蕴含着要使教育回归育人本位，同时阻止资本对教育生态肆意破坏的深远意义。固然，当资本过于干预教育生态并加剧教育功利化恶劣影响的关键时刻，政府重拳出击无疑具有它的及时性与必要性。然而，校外培训原本与校外教育密不可分，其亦具有助益学生发展的积极作用，因此如何对校外培训进行严格规范，并促使它回归对学校教育的拾遗补缺以及重视青少年身心健康发展的育人立场，无疑是目前最需要关注和重视的。通过前期政策文件的制定与实施，在总结经验后再将其上升至立法层面并凝练为立法的基本原则，这乃是从本源上规范校外培训活动并防止出现 “治标不治本” 弊端的根本举措。

众所周知，一项成熟政策的最终落脚点必定是立法。面对校外培训的规范发展及公益转型，认真总结迄今为止出台的关于校外培训政策的利弊，由此聚焦校外培训治理的核心问题与困惑，这对于加快推进校外培训立法进程尤为必要。就当前来看，我国在教育领域已经制定了《教育法》《民办教育促进法》《教师法》等国家层面的教育法律法规，但在校外培训领域却仍然是一片空白，这不仅使得我们在面临校外培训出现乱象时无法及时进行整治，而且在治理过程中亦可能因为缺少法律的支持与法理的依据而使 “法治” 变成 “人治” 。纵观国外校外培训的立法现状，日本是通过将教育法规与经济领域的其他相关法规 “双管齐下” 来对学习塾的发展予以规范；美国是由联邦和州政府分别进行立法，通过各种法律手段加强对校外培训的监测与评估，以确保校外培训市场沿着健康的轨道发展。为了更好地落实 “双减” 政策和规范校外培训实践，我国可在借鉴国外校外培训立法经验的基础上，结合自身国情来制定一部有益于孩子健康成长及维护教育生态良性发展的《校外培训法》。

从我国现有的教育法律体系和内容来看，与校外培训密切关联的有《教育法》和《民办教育促进法》。《教育法》作为各类教育法律的母法，对各种教育机构的设立、教育法人的资质以及教育机构的招生收费等都作出了基本规定。《民办教育促进法》则在对各种民办教育进行分类的基础上，明确对其公益性与营利性的性质进行了规定。无疑，校外培训立法必须要对照上述法律的有关规定再结合自身的特殊性与专门性进行针对性的思考。比如，首先应在明确《校外培训法》与《教育法》及《民办教育促进法》关系的基础上，厘清《校外培训法》的基本框架与主要内容。其中尤其需要明晰校外培训的性质、目的、与学校教育的互补关系，以及在社会主义教育事业中所应履行的职责与使命。其次，《校外培训法》需要明确规定校外培训举办者的法人性质与责任，校外培训机构批准设立的基本条件与要素，拥有变更终止权的职能部门，以及各级政府和教育行政部门在校外培训中应该承担的职责和义务。再次，《校外培训法》还应明确对各类校外培训业务的监督与评估、对财务与税务管理的监管、对从业人员和参与人员的准入及其权利与义务履行等的规定。