基于文献计量的新中国高校体育政策变迁研究

曹盛民 史万兵 孔德意

(1.东北大学 体育部，辽宁 沈阳 110819；2.南京特殊教育师范学院 特殊教育研究院，江苏 南京 210038；3.中共辽宁省委党校 辽宁行政学院学报编辑部，辽宁 沈阳 110004)

在2020年9月27日召开的教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上，习近平总书记深刻阐明了体育在党和国家事业发展全局中的重要地位和作用。高校体育是体育工作的重要环节，高校体育政策决定着高校体育工作的成效，对高校体育资源具有管制、引导、调控、分配功能，是一个政党和国家为实现一定历史时期高校体育的发展目标和任务，依据党和国家的基本任务、基本方针而制定的关于高校体育内外活动的行为准则。新中国成立70多年来，高校体育在培养高素质人才过程中发挥着体育学科对人才培养的独特作用，高校体育政策效能得到一定程度发挥，与此同时，大学生体质健康水平却持续下降、由普通高校直接培养的大学生运动员鲜有代表国家参加世界级重大比赛并取得成绩、大学生毕业后也未能掌握一两项终身受益的运动项目技能等问题，值得高校体育工作者、体育教育研究者及相关管理部门深刻反思。因此，首要任务应探求高校体育政策变迁根源及发展规律，以期为制定科学合理的高校体育政策提供参考，为高校体育政策效能充分发挥提供保障。

1 高校体育政策研究的学术史梳理

1.1 国外研究动态

Kim Moo Song 与 Cardinal Bradley[1]研究必要的体育活动教育(PAE)政策的主要价值在于它能够接触到对体育活动动机较低的学生，而不同性别的学生对体育活动持有不同的看法。Soler Susanna 和 Prat Maria等[2]认为性别平等政策应该引起我们足够的重视，采取积极的准备措施应对某些形式的抵制。Condello 和 Giancarlo等[3]学者指出，运动员有权将其运动生涯和高等教育生涯(例如双职业)结合起来，在若干利益关联方之间建立一个双职业网络，以提高未来学生运动员的潜力。Pyle Elizabeth[4]认为西肯塔基大学教师教职生涯与晋升政策不够明确，论述了运动机能学、娱乐与体育学系的成员们是如何修改他们的终身职位、晋升政策以及更明确的指导方针。

国外学者对高校体育政策的研究并不多见，相比于高校体育政策的理论研究，实践研究更能受到学者们的青睐。研究内容基本包括高校体育课程性质的规定、高校体育组织中的性别平等政策、高校竞技体育以及大学生运动员双重职业身份的认知、高校体育教师终身教职和晋升政策等主要内容。在搜集的文献中，以具体高校体育政策的调查与执行为主，定性研究居多，尚未发现有对高校体育政策文本的研究，以及对高校体育政策的系统梳理和变迁的研究。

1.2 国内研究动态

国内学者分别从政策变迁、政策执行视角研究高校体育政策。蒋吉[5]把表现不同特征的高校体育制度自改革开放分为两个阶段：恢复与局部改革阶段(1977—1992年)，快速发展阶段(1993年以后)。何晓美、贾文彤[6]把学校体育政策发展分为四个阶段：初始阶段(1949—1976年)、逐步发展阶段(1977—1994年)、快速发展阶段(1995—2004年)和深入发展阶段(2005—2012年)。政策执行研究是政策过程研究的重要内容。田翠兰、胡旭忠[7]研究发现了我国高校体育政策法规执行偏差的具体表现，并分析了造成执行偏差的原因，最后提出高校体育政策必须依靠强制性执行，才能解决高校体育政策执行偏差问题。张占营[8]对于目前我国高校体育政策执行过程中面临的机遇和挑战，认为可从提升政策宣传力度、拓宽政策执行所需资源渠道、优化组织结构、健全工作机制、优化沟通方式、改进评价方式等方面，对政策执行进行改善和提升。郑小凤、刘新民[9]认为高校教师职业发展政策需要进一步落实培训制度，制定适合高校体育教师晋升的评审制度以及改革薪酬制度，调动体育教师工作积极性，促进高校体育工作稳步高效发展。

学者们依据一定的原则和自己对高校体育政策变迁的理解，将高校体育政策变迁划分成不同的阶段，总结了各阶段发展的特点，使“以人为本，健康第一”教育理念在体育教育政策中得到进一步落实。高校体育政策执行阻滞与偏差现象普遍存在，受政策主体利益、政策环境、目标群体价值取向等因素的影响，表现为应付式执行、延迟式执行、机械式执行、选择式执行等方式，欲解决高校体育政策执行偏差与阻滞，需加大政策执行力度，巧妙运用政策工具，协调化解矛盾冲突，改善和提升政策执行的环境。

经过对国内外高校体育政策研究的学术史梳理，总结如下：国内外学者均侧重于政策过程研究的执行研究，而对政策变迁动态研究较少；以定性研究为主，缺乏定性与定量相结合的政策变迁研究。因此，本研究以定性研究和定量研究相结合，以可视化的角度展示了高校体育政策文本的核心内容，使高校体育政策理论研究得到进一步丰富和发展。

2 新中国高校体育政策研究的样本选择与筛选

新中国高校体育政策文本资料主要源于法律法规网、教育部网站、国家体育总局网站，为防止遗漏，查阅了《中华人民共和国现行教育法规汇编1990—1995》《中国教育统计年鉴1987》《中国体育年鉴》《中华人民共和国教育法律法规规章汇编》《中国教育年鉴》《学校体育卫生工作文件选编》等书籍，保证了选取政策文本的全面性。

从样本来源中选取自新中国成立(1949年)至今国家层面182份高校体育相关的政策文本，按照研究目的及需要，对搜集的政策文本进行筛选和梳理。政策文本的选取要求为：第一，只有中共中央、全国人民代表大会、国务院及其所属机构单独或联合颁布的国家层面高校体育政策文本适用。第二，文本类型为法律法规、规章、计划、决定、方法、标准、意见、规定、通知、章程、方案等。第三，政策文本是以公开出版或刊登的方式对社会公布，不公开或无法查阅的高校体育政策文本不在选择范围之内。依据以上政策文本选取要求，最终确定159份高校体育政策文本作为研究对象。

3 新中国高校体育政策的文献计量分析

参考党史和新中国经济制度变迁，以1978年十一届三中全会、2012年十八大为节点，将新中国成立以来高校体育政策发展历程划分为计划经济阶段的高校体育政策(1949—1978年)、改革开放至十八大的高校体育政策(1978—2012年)、新时代的高校体育政策(2012年至今)。

3.1 高校体育政策文本的载体形式分析

根据对159份高校体育政策文本的整理与分析，高校体育政策主要由法律和行政法规、部门规章、规范性文件三种载体类型构成。以法律和行政法规为载体的高校体育政策是由全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、党中央、国务院等具有法律和行政法规立法权限的立法机构制定的法律和行政法规。《国家体育锻炼标准条例》《中华人民共和国体育法》《全民健身计划纲要》《体育强国建设刚要》等均属于此类政策，具有超强的权威性、规范性和约束性，是高校体育政策中的“元政策”，其数量为26份，占高校体育政策总量的16.35%。部门规章由于制定机关不同，分为国务院组成部门与直属机构制定的文件和地方行政规章两类。根据研究目的需要，仅对《学校体育工作条例》《教师和教育工作者奖励暂行规定》《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》等国家层面的高校体育政策进行研究。此类高校体育政策涉及高校体育管理、高校体育活动中对“元政策”的实施和落实而进行的具体约定和指导，其数量为28份，占高校体育政策总量的17.61%。以规范性文件和其他形式为载体的高校体育政策，具体包括高校体育事业管理、具体落实法律化法规、部门规章实施办法、管理办法等内容，是法律和行政法规、部门规章等政策事项的具体实施和安排，通常以多样的载体形式出现。这类高校体育政策在效力、规范化、条文化方面弱于法律和行政法规、部门规章，但在针对性和操作性方面更加具体，政策数量为105份，占高校体育政策总量的66.04%，如图1。

图1 高校体育政策三类载体形式数量分布图

3.2 高校体育政策文本量化分析

从表1和图2中可以观察到高校体育政策年度颁布数量和变化发展趋势。1949年至今，年均发文量为2.23项。计划经济阶段的高校体育政策年均发文量为0.4项，在特殊的国际、国内环境下，党和国家领导人都非常重视学生的身体健康，高校体育管理部门、高校体育工作者边学习借鉴、边总结建设，逐渐形成了自己的高校体育政策，期间经历的“大跃进”“文化大革命”，对高校体育政策的建设和发展造成了阻滞和破坏，使这一阶段的政策数量呈“平缓——停滞”状态。改革开放至十八大的高校体育政策年均发文量为3.1项，一些在挫折时期废除的高校体育政策逐渐得到恢复，在改革开放的时代背景下，应2005年教育部独立组队参加世界大学生运动会、2008年举办奥运会和依法治国需要，为尽快改善学生身体健康状况，提高高校竞技体育水平，促进全民健身事业发展，相关法律法规等文件相继出台。相较第一阶段在数量、范围、内容方面显著增加，显示“渐进——递增”态势。新时代的高校体育政策年均发文量为6.1项，高校体育政策较前两个时期更加全面、细致、规范，根据培养人才的需要，政策目标转向多元化。2015年北京获得2022年冬奥会举办权，冰雪运动进校园得到高度重视。同年，《中国足球改革发展纲要》颁布，体育总局、教育部大力普及校园足球，随之相关政策密集出台，形成了此阶段高校体育政策“跳跃——倍增”的形态。因此，从整体上来看，高校体育政策呈现出“渐进递增与跳跃倍增”的发展态势。

表1 高校体育政策年度颁布数量统计表(1949年—至今)

图2 高校体育政策发文趋势图(1949年—至今)

4 新中国高校体育政策的变迁分析

4.1 计划经济阶段的高校体育政策重点围绕身体健康教育进行体育课程建设

以对此阶段12项政策文本仔细研读为基础，运用ROSTCM软件提取每项政策文本中有实际意义的关键词，为确保关键词具有一定的代表性，仅统计排位前40的关键词，分析、挖掘高校体育政策在计划经济阶段文本的核心内容，结果如表2所示。

表2 计划经济阶段高校体育政策文本词频统计

计划经济阶段高校体育政策文本中核心关键词如图3所示，存在于网络中心部位的关键词有：“健康”“体育运动”“卫生”“教师”等，这些关键词是第一阶段政策文本内容的核心，联系其他关键词较为紧密。继而还可以看到，“卫生保健”“体质”“体力劳动”等处于网络边缘位置的大部分关键词，节点之间的关联非常稀少，是计划经济阶段政策文本内容的次重点。在计划经济阶段选取的40个关键词当中，有些关键词是第一阶段所独有，他们是“生产劳动”“体操”“劳卫制”“思想政治”“指示”“教学工作”“卫生运动”“工厂”“卫生保健”“科学研究”等。该阶段独有的关键词映射出1949—1978年间社会发展的烙印和时代特征。1961年9月15日颁布的《教育部直属高校暂行工作条例(草案)》体现了“科学研究”和“教学工作”等关键词，各高校认真纠正生产劳动过多、社会活动过多、科学研究过多的现象，保证学校以教学为主，正确处理政治与业务的关系，教学与生产劳动、科学研究的关系，教学质量得以显著提高[10]。“工厂”“生产劳动”频现与我国1949—1978年期间经济发展战略[11](一五计划时期的均衡重工业优先战略，大跃进时期的畸形重工业优先战略，备战时期的特殊重工业优先战略和文革以后的极端重工业优先战略)密切相关。“劳卫制”“卫生运动”“卫生保健”是由于建国初期，在政治上处于向“苏”一边倒的特定历史时期，全面系统的学习前苏联教育理论和实践经验成为当时的唯一途径。为改变国民党统治时期遗留下来的学生健康状况不良现象，积极加强健康教育，普遍开展群众性体育活动，设法增添体育设备，建立各种卫生制度，提高伙食营养标准和改善伙食管理办法。积极推行《准备劳动与卫国体育制度》(简称“劳卫制”)，在学校里，“劳卫制”锻炼应该是通过体育课教学和课外体育活动有目的的、有计划的进行，按照循序渐进的原则，使学生毕业时能够达到“劳卫制”相应级的标准。上世纪50年代初向苏联学习的体育教学模式、结构、方法，至今仍有不同程度地留有影响[12]。

图3 计划经济阶段高校体育政策关键词网络图谱

计划经济阶段，高校体育政策受新中国成立初期国际、国内政治环境和我国经济制度影响，边学习边建设，吸收总结国内外先进经验，初步形成了自己的高校体育政策雏形。期间，一度经历了“大跃进”“文化大革命”时期以生产劳动代替体育、军事活动代替体育的过程，使初步建成的高校体育政策被废除或搁置，高校体育工作受到严重破坏。但是，随着时代的发展，在党中央的正确领导下，高校体育政策总能纠偏斧正，围绕学生的身体健康建设体育课程，倡导课余体育活动。

4.2 改革开放至十八大的高校体育政策坚持普及与提高促进身心健康的主基调

经过仔细研读这一阶段92项高校体育政策文本，运用ROSTCM软件对该阶段中的政策文本进行词频分析，借助软件关键词提取功能提取了排在前60的关键词，结果如表3所示。

结合图4的关键词共词网络图谱，发现这一时期政策文本的关键词共词网络与前一个阶段相比更为复杂，关键词无论在数量上，还是在彼此之间的联系紧密程度上，都有了大幅度的提高，尤其是边缘节点关键词的数量增幅明显。该阶段政策文本内容的核心关键词的绝对核心是“体育”“教育”“学生”“学校”4个关键词，其他关键词都围绕在这4个核心词周围。前15位是“教育”“学生”“学校”“体育”“高校”“教师”“管理”“教学”“社会主义”“运动”“足球”等。与前一阶段相比，一些关键词位置发生了更迭，随着时间的推移，政策文本中的核心内容发生位移。另外，“体质健康标准”“阳光体育”“高水平运动队”“教师资格”“安全”“保障”等关键词在前一阶段没有出现。

图4 改革开放至十八大高校体育政策关键词网络图谱

“高水平运动队”频现，归因于1984年11月中共中央发布的《关于进一步发展体育运动的通知》，高水平运动队要大力建设好，优势项目集中力量发展，在今后的重大国际比赛中争取更优异的成绩，同时学校体育要重点抓好，发展城乡体育活动，坚持普及与提高相结合[13]。为改善退役运动员再就业难题，尝试调整高水平运动员培养模式，原国家教委制定了《全国培养高水平学生运动员试点学校申报审批暂行办法》《关于试点高校培养高水平运动员的管理办法[试行]》《部分普通高校试办高水平运动队的招生办法》等文件。

“全民健身”的兴起，顺应了历史发展的潮流。1995年，国务院发布的《全民健身计划纲要》中提出，青少年儿童的健康成长影响到国家富强和民族兴旺，全社会都要关心他们的健康和体质。学校贯彻党的教育方针要全面，体育工作要努力做好，培养学生进行体育锻炼的意识、习惯和技能，进行终身体育教育。2009年公布《全民健身条例》，对学校组织学生参加校内外体育活动提出了明确要求：学校应当根据学生的年龄、性别和体质状况，实施开展体育活动，包括广播体操、眼保健操、体育课教学等，在校期间保证学生体育活动每天参加一小时，指导学生体育锻炼，提高学生身心素质，全校性运动会至少每学年举办一次[14]。此后，国务院分别在2013年、2016年对《全民健身条例》进行了两次修改。

“阳光体育”是指全国亿万学生阳光体育运动，是教育部、国家体育总局、共青团中央于2007年4月全面启动的一个工作项目，它是中国政府加强青少年体育工作的一项主要措施。《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的决定》和《关于全面启动全国亿万学生阳光体育运动的通知》指出，阳光体育要求青少年体育工作纳入在各级政府经济社会发展规划中，青少年体育工作中的重要问题由相关部门联席会议统筹解决。阳光体育要求各级体育、教育、共青团组织等行政部门创造条件，形成良好的体育锻炼风气，在全国各级学校中具有全员参与的群众性。阳光体育要求学校开展阳光体育运动，保证学生每个学习日有一小时锻炼时间，严格执行国家课时规定，开齐开足体育课，提高体育课教学质量。阳光体育要求学生必须掌握两项以上锻炼技能，每天坚持运动一小时，锻炼习惯养成良好，体质健康标准等级达到及格以上。从2007年开始，亿万学生阳光体育运动在全国范围内的各级各类学校深入、广泛地开展，掀起群众性体育锻炼热潮[15]。

“安全”“保障”备受重视。伤害事故一直是困扰学校体育改革发展的重要问题，为此，教育部于2002年出台了《学生伤害事故处理办法》，规范了学生与学校的法律关系、赔偿以及归责原则等问题，但因其较低的法律效力，在实践中还存在一些质疑，如公平责任不合理地规避、部分条文条款超越权限范围规定等[16]。但其巨大的影响力为高校体育改革的不断深化发展提供了法律保障[17]。另外，相关法律法规也为学校体育安全保障体系提供了法律依据。《教育法》第四十四条、《义务教育法》第二十四条、《体育法》第五条、第二十三条，对多位责任主体提出要求，在教育、制度方面提供依据，规定健康检查制度，保障青少年体育活动，保健设施需完善以保护学生身心安全。《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》《教育部办公厅关于组织开展学校体育工作专项督查的通知》提出，要加强体育安全管理、指导青少年科学锻炼，安全第一的意识要牢固树立，学校安全工作切实加强，师生安全的规章制度建立健全，督导检查师资配备、体育设备设施达标情况，以及运动安全和校方购买责任险经费落实情况。

改革开放至十八大的高校体育政策为高校体育事业指明了方向，高校体育政策与新中国改革开放的政治制度、经济制度、教育制度紧密相连，探索前行、恢复发展。其中独有的关键词是这一阶段高校体育政策文本中心思想的集中体现，坚持普及与提高促进身心健康。

4.3 新时代的高校体育政策以校园足球为引领聚焦培养竞争与合作精神

为挖掘这一阶段高校体育政策文本的核心内容，仔细研读此阶段的55项高校体育政策文本，运用ROSTCM内容挖掘软件，提取该阶段中的研究样本关键词，选择词频排名前60的关键词进行统计，如表4所示。

表4 新时代高校体育政策文本词频统计

续表4

结合图5的关键词共词网络图谱，“教育”“学生”“学校”“体育”“高校”等词频排在前20的关键词成为这一阶段政策文本的核心。代表性的关键词有： “安全”“资源”“综合”“创新”“体质健康”“适应”“健康标准”“校园”“心理健康”“足球”等，其中“校园”“足球”“心理健康”“社会”“适应”等一些关键词，体现了这一阶段政策文本的多样性、综合性、专门性、时代性等特征，映射出高校体育政策中的重点领域。

图5 新时代高校体育政策关键词网络图谱

“校园”“足球”是政策中特别关注的关键词。为加强后备足球人才储备和培养，促进青少年体质健康水平整体提高，协调、统筹相关全国校园足球活动安排，2009年2月18日，国家体育总局联合教育部成立了“全国青少年校园足球工作领导小组办公室”，4月，发布了《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》，在政策、资金等方面给予大力支持。2015年，教育部通过了《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》，2015年4月27日和7月22日，分别通过了《中国足球改革总体方案》《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》，之后陆续颁布《关于组织开展加快发展青少年校园足球重点督察工作的通知》《全国青少年校园足球八大体系建设行动计划》等文件，确立了我国足球远期、中期和近期发展目标，对校园足球的场地、高水平运动队、训练、教学、教材、竞赛、经费、风险防控等做出了明确的规定。这一系列国家层面的校园足球政策顶层设计，标志着我国校园足球进入了新的发展阶段[18]。

“心理健康”“社会”“适应”等关键词，可以将其理解为高校体育政策目标多元化，身体健康、心理健康和社会适应。体质健康是我国高校体育贯穿始终的核心目标，随着国家经济社会发展，大学生的生活条件和环境发生了极大变化，而高校体育具有调适、干预心理活动的作用。所以，在高校体育政策中频现“身心健康”的相关词语。培养人才最终要为我国社会主义现代化建设贡献力量，竞争与合作成为新时代社会发展态势，在复杂的社会环境中需要人们具有适应社会的能力。因此，“社会”“适应”被提到高校体育政策中来。高校体育政策为实现这个目标，将校园足球作为突破口，实现体育的育人功能。在学校体育项目发展中优先重视足球，探索将高校足球竞赛成绩纳入高校体育工作考核评价体系，形成内容丰富、形式多样、因材施教的青少年校园足球教学体系， 课程设置、教学标准、教材教法和教学资源等教学要素更加衔接配套，提升校园足球教学质量。形成以普及校园足球示范带动校园田径、篮球、排球等其他体育运动项目发展，实现校园足球等集体类项目竞争合作的特点，培养具有竞争合作精神的现代化人才。

5 结语

体育强国建设是实现中国梦的重要内容，发展体育事业，提高人民健康水平，注入源源不断的动力和活力实现伟大梦想，高校体育责无旁贷。因此，需要熟悉我国高校体育政策的变迁及其诱因，了解各阶段体育政策的核心要义及其价值取向，深刻理解和领悟新时代高校体育政策的精髓，进而提升体育教育的效能，增强中华民族的身体素质并提振精神。与此同时，更需要加强我国体育法律建设，这是因为“依法治体有赖于我国体育法律体系的建立与完善……，新一轮《体育法》修订既要直面不断发展变化的国内外新形势、新情况、新变化给我国体育法律制度建设提出的新要求，也要注重调整内容的有限性与原则性，规则的具体细化可交由法规规章完成，待时机成熟再将具备条件的法规逐步上升为法律。”[19]由此可见，新中国高校体育政策与法律研究任重而道远，亟待加强。