集体建设用地定级与基准地价评估研究——以珲春市为例

齐 鲁，李 源，李淑杰

(1.吉林大学地球科学学院，吉林 长春 130061；2.山东省城乡规划设计研究院有限公司，山东 济南 250013)

我国正处在工业化、城市化及乡镇企业转型的进程中，城市建设用地数量持续减少，集体建设用地的土地流转愈发频繁[1].由于城市土地市场与农村土地市场被人为分割，农村集体土地一直处于隐形交易状态，交易双方权益难以保障，限制了价格机制在集体建设用地流转中的作用.规范集体土地流转行为、建立城乡统一的建设用地市场已成为必然，在土地使用权流转中，土地价格是关键[2].2017年7月，国土部印发《国土资源部办公厅关于加强公示地价体系建设和管理项目有关问题的通知》(国土资厅发[2017]27号)，进一步明确提出了完善农用地和集体建设用地基准地价的要求.

目前，我国集体建设用地基准地价与城镇建设用地基准地价不同，没有制定相应的估价准则[3].随着农村集体建设用地流转愿望日益强烈，广东省、成都市等地区[4-5]进行了相应的尝试性实践，相关学者[6-10]就农村集体建设用地基准地价的评估思路、评估的关键问题、评估对象定义以及评估方法等进行了多种多样的研究.本文以珲春市为例，探索了基于ArcGIS平台的集体建设用地分等定级指标体系的构建，合理划分研究区集体建设用地级别；在此基础上，选取适宜的估价方法评估集体建设用地基准地价，建立集体建设用地基准地价体系，探索一种科学量化集体建设用地的评估方法，以为构建统一的城乡土地市场价格体系提供科学支撑.

1 研究区概况

珲春地处吉林省东部、延边朝鲜族自治州东南，地理位置为东经130°03′21″～130°18′33″、北纬42°25′20″～43°30′18″[11]，陆路与俄罗斯接壤，隔图们江与朝鲜相邻，隔海与日本、韩国相望，是我国唯一地处中、朝、俄三国交界的边境城市[12].珲春市下辖4个街道、4个镇、3个乡、2个民族乡，另有包含出口加工区和中俄互市贸易区在内的边境经济合作区.2018年末珲春市户籍人口22.85万人，全市实现生产总值144.15亿元.

2 珲春市镇(乡)土地分等

参照《城镇土地分等定级规程》(GB/T 18507-2014)，通过对影响镇(乡)土地质量的经济、社会、自然等各项因素的综合分析，运用定量和定性相结合的方法，以珲春市下辖的4个镇(英安镇、板石镇、敬信镇、春化镇)、3个乡(哈达门乡、密江乡、马川子乡)和2个民族乡(杨泡满族乡、三家子满族乡)的土地质量为对象，评定镇(乡)土地等别.

采取多因素综合评价划分珲春市镇(乡)土地等级.根据分等因素选择的原则和方法，结合珲春市的实际情况，系统分析影响珲春市各镇(乡)土地质量的因素、因子，筛选对土地质量影响显著、区位差异性明显、指标值变化范围较大且易获取数据资料的因素、因子，建立珲春市镇(乡)土地分等评价指标体系.选用特尔裴法确定各分等因素、因子的权重，经过3轮次因素、因子赋值，最终确定各分等因素、因子权重值，结果见表1.

表1 珲春市镇(乡)土地等别因素、因子体系及权重值

根据分等评价指标体系计算珲春市各镇(乡)的土地分等因素综合分值，并综合考虑专家的反馈意见进行调整，确定珲春市镇(乡)土地等级，结果见表2.

表2 珲春市土地分等

3 珲春市集体建设用地定级

3.1 定级因子的选取及权重的确定

参照《城镇土地分等定级规程》(GB/T 18507-2014)和《集体建设用地定级与基准地价评估技术指引》(征求意见稿)，并结合珲春市的实际情况，在镇(乡)分等结果的基础上，以镇(乡)为定级区域；在定级区域内以每一个行政村为均质地块，作为定级单元，采用多因素综合评定法进行级别评定，因素、因子权重见表3.

表3 珲春市集体建设用地土地定级因素因子权重

3.2 定级结果

在进行土地定级单元的各因素分值计算时，呈点、线状分布的定级因素分值由相应因素对单元中心点的作用分值按相应的衰减公式直接计算，面状因素分值则通过中心点所在指标区域的作用分值直接读取[13].求得综合分值后，采用总分频率曲线法对各镇(乡)进行土地级别的划分，将城区和每等镇(乡)分为Ⅰ级和Ⅱ级，每级包含的行政村数量和集体建设用地面积见表4.

表4 珲春市集体建设用地定级结果

4 集体建设用地基准地价评估

4.1 样点的选取

样点资料的实地调查、收集和整理是基准地价更新中重要的基础性前期工作.通过设计调查表格，对需调查的具体数据资料内容及时进行确定，采用实地勘查、访问调查和专家咨询等多种方法，以土地级别为单位进行数据资料的收集.在资料调查与收集过程中，要求调查样点和数据资料具有典型性和代表性，且分布均匀，对样点统一上图[14].收集结束后进行整理，将不符合要求的样点剔除，最终获得基准地价评估所需要的样点资料.

此次样点调查主要收集了珲春市辖区内商服用地、宅基地、工业用地和公共管理与公共服务用地4种用地类型的集体建设用地交易案例，经过统计、处理和分析，剔除无效样点后，共获得497个样点.

4.2 样点地价测算

4.2.1 利用房屋出租资料测算样点地价

珲春市集体建设用地的房屋出租以商服用地为主，样点地价与土地使用权出租有一定的联系，一般采用收益还原法进行计算.基本原理是在房地总收益中剥离管理费、维修费、保险费、折旧费、税费等相关费用，得到房地纯收益；在房地纯收益中扣除房屋纯收益，得到土地纯收益；利用收益还原法的有限年期公式最终得到土地价格.计算公式如下：

(1) 房地纯收益的计算.从房地总收益中将管理费、维修费等正常经营活动产生的相关的费用剥离，即可得到房地纯收益.计算公式如下：

房地纯收益=房地总收益-管理费-维修费-折旧费-保险费-税费.

①房地总收益：将外业调查与资料收集得到的房地出租收益作为房地的总收益.

②经营管理费：出租房屋支付的进行管理和服务所需的费用，一般为年租金的2.00%～5.00%，针对珲春市农村地区的实际情况，本次评估按照年租金的2.00%计算经营管理费.

经营管理费=年租金×2.00%.

③经营维修费：随着房屋使用年限的增加，需要对其本体或内部设施进行维修，维修费用一般为建筑物重置价的1.50%～2.00%，针对珲春市农村地区的实际情况，本次评估按照建筑物重置价的2.00%计算经营管理费.各种结构类型的房屋重置价格如表5所示.

经营维修费=房屋重置价×2.00%.

④年折旧费：是指房屋在使用过程中的平均年损耗价值.根据实地调查和专家咨询意见，本次评估中对房屋的折旧采用直线折旧法，根据重置价格、残值率和耐用年限进行确定.计算公式为：

折旧费=房屋重置价×(1-残值率)/耐用年限.

表5 珲春市不同结构类型房屋重置价与经济寿命一览表

⑤房屋年保险费：是房屋所有者为防止由于外界原因而造成房屋价值损失所投入的财产保险金额，保险费率一般情况下为0.1%～0.2%，根据珲春市土地市场的实际情况，将保险费率确定为0.2%.

保险费=((房屋重置价-年折旧费)×已使用年限)×0.2%.

⑥税费：珲春市房地产出租月租金在120元以下的缴纳12.00%的房产税；月租金在120元以上的除缴纳房产税外，还要按租金金额缴纳营业税、教育附加费和城建税，其中营业税为出租总收益的5.00%，城建税为营业税的5.00%，教育附加费一般为营业税的3.00%，即“三税”的税率为5.40%.

(2) 房屋纯收益的计算.将房屋现值作为资本计算房屋纯收益，公式为

房屋纯收益=房屋现值×房屋还原率；房屋现值=(房屋重置价-年折旧费)×已使用年限.

(3) 土地还原利率及建筑物还原利率的确定.土地还原利率是纯收益还原成不动产价格的比率[15].根据《城镇土地估价规程》中推荐的还原利率计算方法，本次估价采用安全利率加风险调整值的方法对土地还原利率进行测算.根据珲春市新一轮城镇土地估价，珲春市城镇土地的还原利率为6.00%，由于农村的风险调整值要高于城镇，基于计算结果并经专家咨询，确定珲春市集体建设用地的还原利率为6.50%；由于建筑物有较多的折旧因素，其投资风险比土地大，其还原利率比土地高，一般高出2%～3%.通过征询专家意见，基准地价评估确定珲春市房屋还原利率确定为8.50%，并依据下式确定综合还原率.

r=(r1L+r2B)/(L+B).

式中：r为综合还原利率；r1为土地还原利率；r2为建筑物还原利率；L为土地价格；B为建筑物价格.

4.2.2 利用房屋买卖资料测算样点地价

珲春市房屋买卖有多种出售途径，包括门帘房出售、宅基地出售、商品房买卖和农村房屋买卖等等.对于房屋买卖的交易样点一般采用剩余法进行计算，具体为：利用外业调查收集得到的现有房屋买卖的相关数据资料，用房地产交易价格减去房屋现值和交易税费，得到样点地价.其中房屋现值的计算是用房屋重置价格减去房屋折旧，交易税费的税率按6%计算.具体计算公式为：

V=Vr-Ph-T.

式中：V为土地价格；Vr为房地产交易价格；Ph为房屋现值；T为交易税费.

4.2.3 利用成本逼近法测算样点地价

珲春市工业用地和公共管理与公共服务用地的交易地价资料相对较少，在本次集体建设用地基准地价评估中采用成本逼近法进行样点测算，有限年期计算公式如下：

(1) 确定土地取得费.土地取得费按照为获得土地使用权而缴纳的各种客观费用进行计算，主要包含被征收的土地地上青苗、建筑物及构筑物的补偿费用、涉及到的相关人员的安置补助费等.各项费用按有关规定，依据所在地区政府规定的相关标准，以需要支付的区域客观费用确定.依据《珲春市人民政府关于印发珲春市集体土地房屋征收补偿及失地农民保障暂行办法的通知》(珲政发[2012]12号)和部门调研数据，珲春市征地相关费用见表6、表7.

表6 珲春市征用集体土地补偿与安置费用标准

表7 珲春市征用集体土地的相关费用

(2) 确定土地开发费.根据部门调研和实地调查，珲春市各镇(乡)达到不同开发程度的土地开发费用见表8.

表8 珲春市不同土地开发程度下的土地开发费

(3) 投资利息.利息是土地投资资金的时间价值，其计算基础为土地取得费和土地开发费.在此基础上按照设定好的土地开发周期和贷款年利率，分别对各期投入应支付的利息进行测算[16].

经调查确定珲春市土地开发周期平均为1年，投资利息率的确定是按照在评估基准日由中国人民银行设定的短期贷款(6个月至1年)利息率4.35%计算.假设在征地时土地取得费和税费一次投入，在开发期内开发费用均匀投入，投资利息计算公式为：

投资利息=土地取得费×开发周期×4.35%+土地开发费×开发周期×1/2×4.35%.

(4) 投资利润.各项投资客观上的回报率可以按照实际情况和开发性质进行确定，进而对土地开发应获得的利润进行测算[17].一般来说，土地开发利润一般为5%～15%，参考珲春市各镇(乡)土地开发投资回报情况，结合农村集体建设用地的实际开发情况，确定本次评估土地的利润率取8%.

投资利率=(土地取得费+土地开发费)×8%.

(5) 确定土地增值收益率.土地增值根据土地使用条件的变化或土地的开发所产生的价值增加的比率来计算[18].土地增值收益参考珲春市镇(乡)土地增值收益，结合农村集体建设用地开发实际产生的价值增值，土地增值收益按成本价格(土地取得费、土地开发费、投资利息、投资利润的总和)的10%计.

4.3 基准地价的确定

4.3.1 集体建设用地基准地价内涵设定

本文所研究的农村集体建设用地基准地价是指农村现状利用和规划利用条件下不同均质区域的土地，按照商服用地、宅基地、工业用地和公共管理与公共服务用地等不同用地类型，分别评估确定某一估价期日上法定最高年期土地区域平均价格，估价时点为2020年1月1日.

4.3.2 基准地价结果

经过交易时间修正和交易情况修正(容积率修正和基础设施开发程度修正)后，利用算数平均值测算不同级别内的商服、住宅、公服和工业的基准地价.确定地价后，咨询熟悉珲春市土地利用与经济社会发展且具有较强权威性和代表性的专家，根据专家意见进行调整和完善，确保基准地价评估结果符合珲春市实际情况.最终结果见表9、表10和图1.

表9 珲春市城区集体建设用地基准地价

表10 珲春市镇(乡)集体建设用地基准地价

图1 珲春市集体建设用地基准地价

4.4 基准地价结果分析

4.4.1 基准地价空间分布规律

从总体上来说，商服用地基准地价的空间变异性最强，也就是说空间相关性最强，易受不确定因素的影响，价格变化最大；其次为宅基地，工业用地和公服用地的基准地价相对比较稳定.空间分布规律特点如下：

(1) 地价总体上呈现连续性分布.商服用地地价由市、(镇)乡中心向外围递减，虽然地价等值线不呈圆状，但总体上围绕中心呈现圈层结构.地价最高值出现在中心、最低值出现在区域边境，呈现出明显的向心性.

(2) 具有空间变异性.地价分布在空间分布上不仅存在连续性，还具有一定的空间变异性.地价由中心向外衰减的同时也会有部分地区突起，甚至跳跃，存在明显的空间变异性.出现这些细部特征的区域比较分散，成星状分布，主要为镇(乡)政府所在地区域.

(3) 地价从区域中心向边缘变化的趋势是降低的，但是不同方向有不同的特点.

4.4.2 基准地价水平分析

(1) 各类同级用地基准地价对比分析.基于集体建设用地基准地价制定成果，对珲春市同一级别不同用途的土地价格之间的关系进行分析.珲春市商服、宅基地、工业、公服用地各级土地基准地价之间比例关系见表11.

表11 珲春市各级商服、住宅、工业用地之间基准地价比例

从表11可以看出，珲春市商服用地、宅基地、公服用地和工业用地基准地价逐渐降低；各等级集体建设用地中，商服用地基准地价均高于其他类型集体建设用地的基准地价，工业用地基准地价低于其他类型集体建设用地的基准地价，这体现了不同用途的土地收益与土地质量的相互关系，表现出级差地租的显著差异.

(2) 各类用地级别间基准地价对比分析.基于集体建设用地基准地价评估的结果，对同一用途土地的各级别价格之间的关系进行分析，结果见表12.从表12可以看出，商服用地基准地价最高，级别间基准地价平均变化幅度最大，这与商服用地收益高且对土地区位条件反应敏感性强相吻合；宅基地级别间基准地价平均变化幅度低于商服用地，其对土地区位条件敏感性略低于商服用地；公服用地级别间基准地价平均变化幅度明显低于宅基地，与公服用地的非营利性相吻合；工业用地的基准地价水平最低，级别间基准地价平均变化幅度亦最小，对土地区位条件敏感性最差.

表12 珲春市相邻级别基准地价差价 元/m2

5 结论

我国目前在集体建设用地基准地价评估方面还没有颁布统一的规程，本文的研究主要是在参考城镇土地估价规程的基础上，结合吉林省珲春市集体建设用地的具体特点来进行的基准地价的确定.对基准地价结果的分析可以发现，土地级别越高，各类型用地基准地价之间的差价越大，说明土地级别越高不同用途之间的土地级差收益越大；对各类用地级别间基准地价的对比分析可以得出，商服用地对土地区位条件的敏感性最高，而住宅用地次之，公服用地远低于商服用地和住宅用地，工业用地对土地区位条件的敏感性最低.研究结果表明，珲春市集体建设用地基准地价评估的结果较为符合珲春市集体土地利用的实际情况，可以看出，在参照城镇土地估价方法的基础上，结合集体建设用地实际特点进行基准地价评估具有较强的可行性.城乡统一的建设用地市场的建立是大势所趋，政府需要制定相应的管理政策，对土地进行更加科学合理的配置，提高用地效率，对建设用地市场的土地流转进行规范，促使城乡经济的协同快速发展，推进新型城镇化道路的进程.