政策工具视角下安徽省科技创新政策实施效果研究

程华东，杨 剑

(安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039)

一、引言

坚持科技创新在现代化建设的核心地位，是全面贯彻新发展理念和深入实施创新驱动发展战略的必由之路[1]。科技创新政策对经济社会的高质量发展具有重要引领作用，为经济体系的优化升级提供重要支撑。长期以来，安徽省集聚科技创新资源，统筹推进创新型省份建设，深化科技创新体制机制改革，先后制定了一系列推动科技创新与经济社会深度融合的制度安排，逐步形成了具有安徽特色的科技创新制度体系。在科技创新相关政策的指引和激励下，积极推进科技创新实践并取得显著成效。根据《2020中国区域创新能力评价报告》，安徽省区域创新能力排名位于全国前十，连续九年进入全国第一方阵。同时，安徽省以长三角科技创新共同体和G60科创走廊为重要引擎，扎实推进各类科技创新平台的建设，着手实施各项科技计划项目，以期实现区域创新绩效取得更大幅度提升。

政策工具是政策目标和政策实施结果之间的桥梁。政策工具的优化选择是评价政策实施效果的重要依据，也是政策目标得以顺利实现的前提基础。科技创新政策评价是政府绩效评价体系的重要组成部分[2]。以政策工具为研究视角对科技创新政策的实施效果进行评价具有重要的现实意义。通过对科技创新政策进行客观、系统的评价不仅能够为其进一步调整、完善提供行之有效的科学依据，而且能促进科技政策资源的合理配置和有效利用。对安徽省科技创新政策进行系统评价有利于安徽省科技创新政策体系的不断完善，从而为深入贯彻落实创新驱动发展战略凝聚力量。

二、研究现状

对科技创新政策的评价研究一直是政府部门和学术界关注的热点问题。中外学者们从不同的分析视角、采用不同的研究方法对科技创新政策的实施效果进行评价。Rothwell通过实证分析美国、日本等国的创新政策对经济发展和产业结构的转型升级产生的影响来论证创新政策对经济和产业发展的必然性和合理性[3]；Bach等人以“欧盟第五研发框架计划”(FP5)和“欧盟第六研发框架计划”(FP6)为例进行实证分析，以此来评价科技创新政策对欧洲国家工业及其他产业发展的影响[4]。

纵观我国科技创新政策评价的相关文献，学者们主要从如下三个视角展开。第一，关于科技创新政策评价的基本理论方面的研究，主要包括科技创新政策评价的基本内涵、评价标准、评价原则等。譬如，肖士恩等[5]认为，科技创新政策评价是运用一定的评价方法对科技创新政策的各个层面进行全面、客观评价；刘金林[6]认为，事实标准是科技创新政策评价基本前提，构建了基于事实维度公共科技政策评价指标体系对公共科技创新政策进行了实证评价；匡跃辉[7]认为，科技政策评估的实质是价值判断，并在此基础上对效益标准、效率标准、效应标准以及生产力标准进行了深入探析。第二，关于科技创新政策评价分析框架的构建。刘会武等[8]通过厘清科技创新政策评价主体和客体的关系，构建了评价目标、时间维度和创新活动的三维测度评价框架；杨阳等[9]将价值判断和事实标准相结合设计出地方科技政策评价指标体系。第三，关于科技创新政策评价的研究方法，其主要包括专家评议法、统计分析法、成本收益法、效用函数法、层次分析法、数据包络分析法以及综合指数法等。叶胡等[10]采用两阶段集中式DEA效率评价模型对2008—2010年我国28个省市的科技政策实施绩效进行了系统评价；池仁勇等[11]采用层次分析法从政策完善程度、支持力度以及针对性方面对我国6个城市的中小企业技术创新政策进行了横向比较评价；蒋栋等[12]采用描述性统计分析的方法对2007年河北省自主创新科技政策实施效果的总体情况进行评价并利用灰色关联度方法分析了自主创新科技政策对企业创新的影响。

通过对国内外科技创新政策评价的梳理，大多数学者是采用一定的评价方法对地区性的科技创新政策进行实证分析。基于学者们的已有研究并结合安徽省科技创新发展的实际情况，本文从政策工具视角构建了安徽省科技创新政策评价指标体系，采用熵值法对安徽省2014—2019年科技创新政策实施效果进行评价。同时，以2019年为例，将安徽省与上海市、江苏省、浙江省的科技创新政策实施情况进行定量比较，通过将纵向时间序列和横向地区对比分析相结合以全面分析和综合评价安徽省科技创新政策实施效果。

三、评价指标体系的构建、评价方法及数据来源

(一)评价指标体系

科技创新政策的评价既是一项系统性工程，又是动态连续变化的过程。按照全面性、客观性、科学性、可操作性等原则，借鉴Rothwell和Zegveld[13]的研究成果并结合《中国区域科技创新评价报告2020》和《安徽省“十三五”科技创新发展规划》所要实现的主要目标，将科技创新政策划分为供给型、需求型、环境型三个二级指标。关于三级指标的选择与设计，本文参考了郭强[14]、袭著燕[15]等认可度较高的分类方式并根据供给型、需求型以及环境型三类科技创新政策的作用方式构建了安徽省科技创新政策评价指标体系，如表1所示。

表1 安徽省科技创新政策评价指标体系

1.供给型科技创新政策主要通过为科技创新活动提供必要的财政资金、人才资源和基础设施等促进地区的科技创新和经济社会的发展。故选取全社会R&D经费、规模以上工业企业R&D经费内部支出、地方财政科技支出这三项指标从整体上反映安徽省对科技创新资金的投入力度；选取研究与试验发展人员全时当量这项指标以衡量科技人才政策对安徽省科技创新活动所产生的影响；选取有R&D活动的企业数这项指标以反映科技创新的基础设施供应情况。

2.需求型科技创新政策主要通过专利需求、技术市场需求以及科技创新成果需求等方面变化来拉动科技创新活动。故选取科技专利申请量、科技专利授权量两项指标来评估专利需求相关政策的执行情况；选取技术市场成交合同数量和技术市场成交合同金额两项指标来评估技术交易市场政策的执行效果；选取获国家级科技奖这项指标以反映安徽省科技项目的创新能力。

3.环境型科技创新政策主要通过经济环境、公共服务等方面为科技创新活动营造良好的发展环境、提供科技服务平台。故选取人均地区生产总值、规模以上工业企业利润总额、高新技术企业这三项指标从而衡量科技创新活动所处的外部经济环境状况和内部工业基础；另外，选取规模以上工业企业有研发机构数和科技企业孵化器数量两项指标以衡量地方政府对科技企业的支持力度。

(二)评价方法

为了科学有效地评价安徽省科技创新政策，本文采用熵值法从时间和空间两个角度对安徽省科技创新政策实施效果进行评价分析。其中，时间角度将安徽省2014—2019年的15项评价指标数据进行计算得出历年的熵值、权重值并最终得出2014—2019年各年的综合评价值；空间角度是以2019年为例，将安徽省与上海市、江苏省、浙江省的15项评价指标数据进行计算得出各地区2019年综合评价值，通过对长三角地区内部对比分析更为客观地评价安徽省科技创新政策实施效果。

关于多个指标的综合评价，一般采用主观赋权法和客观赋权法来确定各项指标的权重。其中，熵值法属于客观赋权法的一种，它是依据各项指标数据的变异程度来确定各项指标的权重。一般而言，指标值的变异程度越大，熵值越小，该指标的权重值就越大[16]。熵值法的具体计算步骤如下：

纵向方面，设有m个年份，n项评价指标。其中，m=1，2，3,4,5,6；n=1，2，3,…,15。

横向方面，设有i个地区，j项评价指标。其中，i=1，2，3，4；j=1，2，3,…,15。

第一步：计算隶属度

通过分别计算安徽省2014—2019年和2019年江浙沪各项指标的隶属度以实现对各项指标数据进行无量纲化处理以消除其在量纲和数量级方面的差异。具体计算公式如下： Y=(X-X1)/(X2-X1)

其中X1表示该指标在安徽省2014—2019年中的最小值(表示该指标在2019年长三角地区三省一市中的最小值)，X2表示该指标在2014—2019年的最大值(表示该指标在2019年长三角地区三省一市中的最大值)。

第二步：采用熵值法计算指标权重值

3.各项指标的差异性系数计算，其公式为

gm=1-en;gi=1-ej

4.计算权重值，其公式为

第三步：计算综合绩效得分并按得分进行排名

(三)数据来源

本文选取了2014—2019年共6年的数据在时间角度评价安徽省近年来科技创新政策实施效果，同时选取了2019年安徽省、江苏省、浙江省以及上海市的数据进行横向地区对比分析。原始数据来源于《安徽省统计年鉴》《安徽省科技统计年鉴》《上海市统计年鉴》《浙江省统计年鉴》《江苏省统计年鉴》《中国高技术产业统计年鉴》以及长三角三省一市的地方科学技术厅(科学技术委员会)等政府门户网站，对所收集的原始数据进行了描述性统计，如表1所示。

表1 安徽省及江浙沪地区科技创新政策评价指标体系的原始数据

四、安徽省科技创新政策评价结果与分析

鉴于本文从纵向时间序列和横向地区对比的分析方法对安徽省科技创新政策实施效果进行综合评价，故本文分别计算其隶属度、指标权重值进而得到安徽省2014—2019年各个年份和长三角地区三省一市2019年科技创新政策实施效果的综合绩效得分。

(一) 安徽省2014—2019年科技创新政策实施效果实证分析

根据熵值法的计算原理和计算步骤对安徽省2014—2019年15项评价指标共计90个统计数据采用Excel进行计算处理，从而得出相应的熵值、差异系数和权重值，如表2所示。

表2 安徽省科技创新政策评价指标体系各指标的熵值、差异系数、权重值

在此基础上，将2014—2019年安徽省三级指标的隶属度分别乘于指标权重的值再乘以100得到6年的二级指标的评价得分以及历年综合评价值，如表3所示。

表3 安徽省2014—2019年科技创新政策各二级评价指标最终得分及排序

从总体上看，2014—2019年安徽省科技创新政策三项二级评价指标得分以及实施效果综合得分呈现出稳步上升的趋势，凸显出安徽省近年来科技创新政策的实施在安徽省科技进步过程中充分发挥了积极的催化效应，引导经济社会不断向前发展。值得注意的是，从2017年至2019年安徽省科技创新政策实施效果综合得分增速明显加快，这也说明科技创新政策实施所产生的实际效果具有一定的滞后性，需要在一段时间内有效落实才能够取得实施效果。此外，安徽省科技创新政策实施效果综合得分从2014年的1.27分增长至2019年的35.71分，增长了近30倍，这表明科技创新政策的科学制定和有效落实对于提升安徽省科技创新能力的作用日渐显现。近年来，安徽省科技创新政策实施效果呈现出总体向好态势，这与十八大以来创新驱动发展战略的深入实施具有高度关联性。安徽省在《国家创新驱动发展战略纲要》《“十三五”国家科技创新规划》等一系列国家宏观政策的引领和推动下科技创新政策体系逐步完善、科技创新实力显著提升。从供给型、需求型和环境型三种科技创新政策实施的整体效果来看，2014—2019年三种科技创新政策的平均得分相近，约为12分。此外，供给型、需求型以及环境型三个二级指标的权重分别为：0.366 6、0.303 9和0.329 5。说明安徽省三种科技创新政策对科技创新活动的贡献率大致相同，也反映出安徽省科技创新政策内部体系的整体性和协调性相对较好。

1. 供给型政策实施效果分析

根据表3,安徽省科技创新的供给型政策实施效果得分由2014年的0.0016分增加至2019年的15.5314分，增速极快。通过对安徽省2014—2019年供给型政策的各项三级指标实施效果得分情况的梳理(如图1所示)，发现各项指标的得分呈现出稳步增长的趋势，说明近年来安徽省科技创新财政和人才的投入有效提升了科技创新水平。尤其是研究与试验发展人员当量对供给型政策的贡献率相对于其他指标较高，其在2014年和2019年对供给型政策的得分贡献率分别高达31.25%和33.14%。而地方财政支出对供给型政策的得分贡献率较低，2015年仅为9.54%、2019年也只有15.24%。毋庸置疑，科技创新事业的发展离不开充足的资金保障。因此，在安徽省科技创新活动中，要继续加大科技研发专项经费的投入力度、加强科技创新资金的规范化管理以提升科技创新资金的使用效率为安徽省科技创新事业的高质量发展提供强大支撑。

图1 2014—2019年安徽省科技创新供给型政策实施效果得分

2.需求型政策实施效果分析

2014—2019年安徽省科技创新需求型政策五项三级指标的实施效果得分变动趋势如图2所示。可以看出，技术市场成交合同金额对需求型政策的得分贡献率相对较高，其在2019年的得分贡献率更是高达48.92%，反映出技术市场成交合同金额已成为安徽省科技创新的主要拉动力，同时也说明安徽省科技领域的技术交易市场建设已取得显著成效。不足之处，在于其他四项三级指标都出现不同程度的波动，甚至在2019年安徽省的科技专利申请量、技术市场成交合同数量以及获国家级科技奖数量方面出现下降趋势。这也充分说明了安徽省科技创新的活力有待进一步激发，知识产权交易市场和充满活力的科技创新体制机制亟需进一步完善。

图2 2014—2019年安徽省科技创新需求型政策实施效果得分

3.环境型政策实施效果分析

如图3所示，2014—2019年安徽省科技创新环境型政策实施效果总体上呈现出逐年增强的趋势，各项指标的增长幅度也日渐凸显。特别是人均生产总值的迅速增长，说明安徽省经济发展为科技创新活动创造了良好的经济环境和服务环境。此外，科技企业孵化器、高新技术企业数以及规模以上工业企业有研发机构数三项指标的评分结果也呈现出逐年增长的趋势，其增幅较为稳定，反映出科技创新的基础设施不断完善，成为推动科技创新的重要中坚力量。但是，规模以上工业企业利润总额的评分结果在2019年出现下降情况，主要因为高新技术企业和新兴产业的增长导致规模以上工业企业经济效益呈现出结构性的改善。因此，促进经济增长、优化经济结构、扩大科技研发规模是提高科技创新政策实施效果的重要路径。

图3 2014—2019年安徽省科技创新环境型政策实施效果得分

(二)2019年长三角地区三省一市科技创新政策实施效果实证分析

为了对安徽省科技创新政策实施效果进行全面客观评价，本文在选取了2019年江苏省、浙江省、上海市与安徽省的数据进行横向对比分析。同理，通过选取前文科技创新政策评价指标体系中的相关数据并采用熵值法对其计算，得到长三角三省一市科技创新政策实施效果的最终得分值和综合排名情况，如表4所示。可以看出，2019年长三角地区内部科技创新政策实施效果差异较大，其中江苏省排在第一位(为55.7101分)，而安徽省排在最后一位(为1.0978分)且远远落后于江浙沪发达地区。需要说明的是，上海市作为我国的科技创新中心，在科技创新实力方面一直名列前茅。近年来，上海市致力于建设成为具有全球影响力的科技创新中心，但上海市在长三角地区科技创新政策实施效果综合得分并不是排第一。究其原因，主要体现在以下两个方面：首先，上海市为我国的直辖市，其与江苏省、浙江省以及安徽省相比，并不是并列意义上的关系。其在土地面积、常住人口及户籍人口、甚至是地区生产总值远低于江苏和浙江两个经济大省；其次，伴随着新一轮科技革命和科技体制改革的不断深化，长三角地区的经济大省，尤其是经济实力雄厚的江苏省和浙江省近年来不断加大科技创新力度并积极推进科技创新相关基础设施的建设，在全社会R&D经费支出、规模以上工业企业R&D经费内部支出、科技专利申请量和授权量、高新技术企业等多个方面数量已超过上海市。

表4 2019年长三角地区科技创新政策各二级评价指标最终得分及排名

通过对2019年长三角地区三省一市科技创新政策实施效果的最终评分结果分析，可以得出目前长三角地区内部差距十分显著，主要表现为安徽省远远落后于江浙沪地区。从长三角地区内部差异程度来看，江苏省、浙江省、上海市以及安徽省四个地区综合值比为50.65：30.29：12.90：1。对于安徽省而言，其在中部地区科技创新综合实力处于靠前的位置，但是科技创新政策的实施效果仍存在诸多问题，需不断改进并不断加强自身科技创新策源功能建设以加快融入长三角地区更高质量发展一体化发展。具体而言，科技创新供给型、需求型以及环境型政策实施效果与江浙沪地区存在着综合值低且三项分值不均衡等问题。安徽省2019年科技创新需求型政策实施效果综合得分最低，由此可知要进一步落实对科技成果转化和技术市场交易的政策扶持力度以进一步提升安徽省科技创新能力。此外，与江浙沪地区相比，安徽省2019年科技创新供给型和环境型政策实施效果不甚理想，这也反映出安徽省对科技人才的投入力度和财政对科技的扶持力度较小。同时，也体现出安徽省科技创新的经济基础和环境基础较为薄弱，存在着科技创新的支撑服务体系尚未健全等诸多问题。

五、提升安徽省科技创新政策实施效果的对策建议

本文基于政策工具视角，通过从时间序列维度对安徽省科技创新政策实施效果的综合分析可以得出，伴随着安徽省科技体制改革的不断深入以及高水平创新型省份的加快建设，六年间安徽省科技创新政策实施效果取得显著成效，对安徽省科技创新和经济发展起着积极的推动作用。但是，通过将2019年安徽省与长三角其他地区进行横向对比发现，安徽省科技创新与江浙沪地区仍有很大差距，科技创新政策的实施绩效仍有很大提升的空间，依然存在着不足之处。

(一)加强科技创新政策供给，完善科技创新支持体系

安徽省近年来科技创新政策实施效果呈现出总体利好的态势，但在科技资金和人才供给方面与江浙沪地区仍有较大的差距。因此要充分发挥财政资金作用，加强地方财政对科技创新项目的支持力度，重点加大对科技创新的基础研究、应用研究以及试验发展等方面经费支出力度。首先，推进建立科技创新发展一体化的投资资金。加大对高新技术企业的研发项目、科技成果转化活动以及科技创新示范区建设的资金扶持力度。在此基础上，进一步优化财政资金投入结构、推进政府和民间等多渠道的投资以拓展投资融资空间。其次，落实对科技型企业的各项税收优惠政策。尤其要落实好对科技型中小企业研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等税收优惠政策。适度给予财政补贴，缓和企业和研发机构的经济负担，激发企业的创新活力。再次，加强科技人才队伍建设。做好人才引进和服务工作，进一步完善科技人才培养体系和激励机制，充分调动科技人才创新活力和潜能[17]。

(二)提升科技创新需求政策，激发技术市场创新活力

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚”[18]。在科技创新活动中，始终坚持企业的主体地位。政府应加快职能转变，优化各级政府职能体系，进一步厘清政府与市场的关系，形成高效的科技创新治理新格局，为科技创新事业提供便利服务。首先，加强对知识产权的保护。进一步深化现代产权制度，维护好科技人员自主创新的权益，继续完善专利需求类科技创新政策。其次，进一步活跃电子信息、新材料以及高端制造等新兴产业的技术交易市场，打造具有影响力的技术交易平台以提高技术需求类科技创新政策。再次，提高科技成果转化率。进一步健全科技成果转化体系，依托综合性国家科学中心和产业创新中心，整合中国科学技术大学、合肥工业大学、安徽大学、合肥物质科学研究院等科教资源，构建科技成果转化交易新机制，完善技术转移新体系。

(三)优化科技创新政策环境，不断提升自主创新能力

现阶段，安徽省科技创新环境政策实施效果可圈可点，但是受诸多要素的影响依然存在着尚待解决的问题。科技创新环境政策的实施效果与地区经济发展水平具有高度关联性，在一定程度上，经济的发展水平与科技创新环境政策实施效果存在着相互推动的关系。其一，坚持以高质量发展为主题。不断夯实经济基础，加快产业结构的转型升级，建设多元化的产业体系。通过经济的高质量发展和产业结构的更新换代为安徽省科技创新活动有效开展营造良好的经济环境。其二，深化产学研合作。发展政府的引导和牵头作用，搭建产学研合作交流平台，推动科技企业、高等院校以及科研机构围绕科技创新展开深入协作[19]。做好各项科技资源对接和信息技术共享等工作为科技创新增添新动力。

(四)提升科技创新政策协同性，打造长三角科技创新共同体

科技创新政策是一个相互促进、相互协调的有机整体，在科技创新政策运行过程中应注重不同政策的整体性和协同性。一方面，结合安徽省科技创新实力和经济发展的现实水平，发挥供给型政策的推动作用、需求型政策的拉动作用以及环境型政策的影响作用，坚持统筹政策总体规划、适时调整政策并向薄弱环节倾斜。另一方面，正确认识安徽省与江浙沪发达地区的现实差距。善抓长三角一体化上升为国家战略规划的发展机遇，提升安徽省科技创新开放水平。积极承接江浙沪地区的产业转移、推动长三角地区内部产业链集群发展与创新链深度融合[20]。同时，促进长三角地区内部的资金、科技信息、技术知识等要素的流动，共建科技基础设施、搭建科技合作平台。此外，深化长三角地区有关科技创新政策和科技发展等领域的合作与交流，共建长三角地区科技创新共同体。