现代城镇化发展对人力资源和社会保障事业的影响与对策

刘永青

（山西省原平市北城街道综合便民服务中心 山西原平 034100）

城镇化是我国实现现代化的必由之路。当前，我国城镇化发展与社保制度不完善，常住人口城镇化率与户籍人口存在剪刀差，东部地区城镇化水平高于中西部地区，城乡社保差距较大，社保支出占公共财政支出的比重较低，社保支出分权度较高。社保制度在维护公民基本生存权益方面发挥着不可替代的作用。目前，我国处于城镇化加速发展时期，改革开放后，逐步恢复建立市场经济体制适应的社保制度，但随着城镇化的加快发展，社保制度严重影响城镇化的发展速度，必须进行有效的改革创新。

1 现代城镇化发展与人力资源和社保事业分析

改革开放后，我国社保制度建设完善［1］。社保是国家的基本社会经济制度，目前，我国建立最大的社会养老保险体系，经办服务体系初步建立，各项管理制度逐步完善，社保制度出台缩小收入差距。我国城镇化发展对人力资源与社保事业发展产生重大影响，需要研究分析城镇化发展与人力资源和社保事业的关系。

1.1 城镇化与人力资源和社保事业内涵

关于城镇化的含义，不同学科研究有所差异。城镇化是乡村人口转变为城镇人口的过程，城镇化是改变乡村社会关系，由低效农业劳动转变为从事第二、三产业经济活动［2］。完整的城镇化包括转入城市的人口与其他城市人口享受同等权利，城镇化的关键是培育劳动力市场，使进入城市居民尽快融入城市生活，成为适应市场经济要求的文明城市人。实施城镇化战略，是要通过产业结构调整，通过系列制度改革，消除制度性障碍。城镇化的目标是将市民生活质量转变为收入消费水平等方面不断提高的状态。

国际劳工组织与各国学者对社保的概念给出不同的解释，不同历史时期对社保也有不同的界定。由于社保处于不断发展中，人力资源与社保事业主要指社会成员因生老病死等原因丧失劳动能力时从国家获得基本生活需求保障，社保是对失去劳动能力的劳动者实行生活保障，让劳动者有生活安全感的机制。社保是保障人的基本生存权，促进社会公平的重要工具。人力资源与社保事业是国家治理的重要工具，按内容划分，包括社会救助福利与优抚，需要公民缴费履行义务取得［3］；按照覆盖人群划分，包括职工与城乡居民社保。通过实施社保，有利于实现社会收入再分配，分摊社会风险，使损失最小化。人力资源与社保事业发展要遵循中央政府主导立法现行，破除地方主义的原则。

1.2 现代城镇化发展与人力资源和社保事业关系

城镇化是经济发展的必然选择，当前，我国推进城镇化的条件成熟。党的十八大相关报告对城镇化问题作出工作安排，人力资源与社保事业是维护社会稳定的机制，社保制度与社会成员利益密切相关。我国实施城镇化发展战略中，如何进行人力资源与社保制度安排关系到体制改革与社会稳定大局。现代城镇化发展与人力资源和社保事业具有互促关系，妥善处理二者的关系才能相得益彰。

现代城镇化发展与人力资源和社保事业关系体现在城镇化带动社保制度改革，社保制度健全是加快城镇化进程的基础［4］，城镇化进程推进需要社保制度的创新。人力资源与社保事业在西方被誉为社会的减震器，社保制度同社会经济发展适应才能充分发挥其作用。我国社保体制在计划经济时期过分注重平均化，我国规范的社保制度从改革开放逐步建立，我国城镇化水平与社保水平相关系数较低，表明我国社保事业发展迟缓滞后，社保事业发展未促进城镇化的发展。世界城镇化水平高于工业化水平为良性发展轨迹，我国农村劳动力大规模转移起步时间晚，社保事业发展滞后于城镇化。城镇对农村富余劳动力吸纳能力不足，进城务工人员迁移不同于发达国家，与我国社保制度不健全有关。

2 城镇化发展对我国人力资源与社保事业的影响

在我国经济向高质量发展转型中，城镇化发展与工业信息化交织。当前，我国城镇化从初步阶段进入加速发展起步阶段，预测未来我国城镇化发展水平可以为我国社保事业发展提供科学依据。近年来，我国城镇化水平保持快速增长，但很多城镇人口未享受城镇居民待遇，需从就业形势等方面分析城镇化发展对人社事业的影响。

2.1 城镇化发展对就业形势的影响

预测未来我国就业形势总体呈现为劳动力供大于求的矛盾突出，城镇失业率上升，城镇化加快对农村劳动力就业提出新的要求。“十四五”时期，我国劳动年龄人口持续增长，预测我国适龄劳动人口数量仍将上升，劳动力供大于求的格局依然存在［5］。未来城镇化发展在就业领域产生大量结构性矛盾，东部沿海地区不少企业招不到工，就业难与招工难就业结构性矛盾加剧。未来，我国将处于城镇化发展关键时期，近1亿新生代工人转移就业要求提高待遇，劳动力资源有效配置问题亟待解决。

2.2 城镇化对社保事业的影响

预测未来我国城镇化对社保事业影响体现在社保参保人数总量快速增长，社保统筹层次提高，有望理顺社保费征缴体制［6］。目前，我国建立基本养老保险省级统筹制度，社保法颁布确立广覆盖的社保制度，十八大报告提出坚持全覆盖方针，建立城乡居民社保体系，预计未来时期我国社保统筹层次将提高。《社会保险法》颁布使我国社保工作纳入法治化轨道。目前，我国社保费用征缴沿用双重体制，主体二元分离，社保法规定社保费实行统一征收，有望出台统一社保征缴主体实施办法。

2.3 城镇化对未来收入分配的影响

城镇化发展对未来社保收入分配产生影响，预测未来收入差距问题成为我国经济发展瓶颈，收入差距扩大化趋势有望逆转，农民工收入将成为影响总体收入差距水平的主导因素。目前，我国收入差距主要原因是经济发展模式，要素投入对经济增长贡献率达90.54%，投入型经济增长方式压低生产要素价格，劳动者报酬占比下降。因此，必须改变当前经济发展模式，扭转收入差距趋势。考虑经济发展模式转变，预计未来我国收入分配差距增势有望扭转。我国处于经济赶超阶段后期，未来时期不如新古典增长阶段。经济发展中，收入差距经历先扩后缩的过程，2010年，我国进入中等收入发达国家，经济迎来新的机遇与挑战，未来我国将面临收入分配不均带来的经济发展压力。农民工是城镇化的产物，随着城镇化发展，未来我国农民工工资水平过低得不到改善，将成为影响我国收入差距水平的主导因素。

3 国外城镇化发展人力资源与社保事业经验教训

21 世纪是城市的世纪，随着区域一体化的发展，城市作用突出。发达国家城镇化人口占总人口比例为70%以上，城镇化成为各国社会发展的必然趋势，城镇化率成为衡量国家现代化程度的重要指标。我国城镇化水平取得巨大突破得益于国家的高度重视，城镇化对我国人社事业带来新的机遇与挑战。西方现代社保制度至今已有百余年历史，经历社保形成期、发展期与完善期，需要从就业、收入分配等方面借鉴发达国家的相关经验教训。

3.1 城镇化下国外就业发展的经验教训

发达国家城镇化下就业发展的经验是通过专项政策帮扶提供充足的就业资源，教训是初期就业制度建设失调。20世纪30年代，罗斯福新政提高美国农村转移劳动力就业水平，美国政府帮助农村青年人从教育环境等部门获得工作机会。新兴市场国家中，巴西政府推行系列改革措施，包括大力开展职业培训、加强政府就业公共服务职能等。19世纪末，城镇化高速发展的德国由于缺少农村转移人口法律保护，使得非熟练劳动力过剩。城镇化发展在高水平导致高失业率，人力资本薄弱的农村流动人口是失业率高的主要人群，高福利使得农村迁移城镇贫困人口依赖于政府补贴。

3.2 城镇化下国外社保发展经验教训

城镇化下国外社保发展的主要经验是兼顾群体差异，教训是后期福利加重政府负担。英、德等发达国家城镇化进程中面临农村流向城市移民受社保水平低的问题。英国政府通过法律制度解决，《失业工人法》为失业劳工提供各种岗位；英国建立国家保健服务制度，对居民实行免费医疗保健服务。德国颁布《老年社会保险法》规定，将全部工人纳入义务性工人养老保险。20 世纪30年代，巴西建立推广医保制度，实行农村专项年金计划，社会救助年金每年为67岁以上农村老年人。一些新兴市场国家希望收入增加带来附加效用，城市相对较高的工资等对农村地区穷人有很强的吸引力，但农村劳动力迅速涌入城市，造成城镇化的混乱。英国初期社保制度发挥积极作用，随着城镇化过度发展，社保体系面临改革需求。

4 基于城镇化的人力资源与社保事业发展对策

城镇化是长期复杂的系统工程，受到宏微观因素的制约。我国城乡关系长期受二元经济的束缚阻碍城镇化的发展，新世纪后，城镇化出现新的问题，需要用发展的眼光解决各种问题。社保是保障人民生活的安全网，社保制度可以积极促进经济发展。城镇化对人力资源与社保事业发展带来新的机遇与挑战，人社部相关部门要推动人力资源与社保事业的发展，通过贯彻落实就业优先战略、逐步缩小收入差距等措施，促进社保事业发展。

4.1 贯彻落实就业优先战略

城镇化下人力资源与社保事业发展要促进城乡劳动者充分平等就业，要求实施积极的就业政策，做好农村富余劳动力转移就业工作。要持续加大对就业的资金投入，形成促进就业的综合政策体系，鼓励劳动者在小单位就业。要不断开发新就业领域，实施城市创业服务体系一体化项目；统筹城乡就业，要推进城乡区域就业统筹协调发展，完善就业劳动服务工作机制，适应城镇化加快发展态势，实施城市创业服务体系一体化项目。

4.2 完善社会保障体系

人力资源与社保事业要实现全民社保，需要做好社会保险转移工作，扩大各项社会保险覆盖范围，加快推进城乡社保统筹。要以与单位建立劳动关系农民工为重点，医疗保险着眼于覆盖全民，与企业建立劳动关系人员纳入医保。养老保险方面深入贯彻落实国家政策，完善省级统筹加强精细管理；解决医保关系转移接续问题，保障参保人员流动中社保权益的实现。要在加快新农保的同时，在经济条件较好的地区实行城乡居民社保制度的整合，建立城乡居民社保制度；逐步整合城乡医保制度，研究制定企业职工养老保险与新农保转换办法。

4.3 逐步缩小收入差距

人社事业要完善收入分配制度，需要加大税收等再分配手段调节力度，深化企业工资收入分配制度改革。要通过提高低收入职工工资水平、深化企业工资收入分配制度改革、加快推进企业工资集体协商制度建设等措施，严格规范国企管理人员，加大对国企工资收入分配监管力度的监测。通过完善企业工资正常增长机制，加强规范收入分配制度。完善落实最低工资制度，推动有条件的地区探索建立欠薪保障基金制度。

5 结语

社保制度发展取决于依赖的经济基础，我国现行社保制度是在特殊政治落实环境下建立的，社保制度滞后于社会经济发展，不利于相关问题的解决。改革开放后，我国综合国力增强，改革创新现行社保制度非常迫切。分析城镇化中阻碍社保制度创新的原因，对打破城乡二元结构、促进国民经济快速发展具有重大现实意义。现代城镇化发展与人力资源和社保事业具有密切关系，城镇化发展对人社事业带来很大的影响，需要总结分析发达国家的经验教训，研究适合我国国情的社保事业发展对策。