建强基层公共卫生体系 建设健康江苏

刘 洪

公共卫生事业关乎亿万人民的健康和千家万户的幸福，是最大的民生工程、民心工程。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确指出，全面推进健康中国建设，健全遍及城乡的公共卫生服务体系。江苏省第十四次党代会报告明确提出，扎实推进健康江苏建设，大力发展优质医疗资源、推动均衡布局，加快建设中医强省，深入开展爱国卫生运动，着力提升公共卫生体系建设水平，更好地为人民群众提供全方位全生命周期的健康服务。在疫情常态化防控的背景下，织牢织密“防护网”，筑牢筑实“隔离墙”，强化基层公共卫生体系建设，提升基层公共卫生能力水平，对于推进健康江苏建设、提供优质健康服务、助力健康中国战略具有重要意义。

一、江苏基层公共卫生体系建设现状

“十三五”时期，江苏坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“预防为主、防治结合”的卫生健康工作方针，以健康江苏建设为统领，不断完善基层卫生健康服务体系，持续提升基本公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，经受住了新冠肺炎疫情的严峻考验，人民群众健康获得感显著增强，为推动经济社会协调发展、保障人民群众身体健康、促进社会和谐稳定作出了重要贡献。

公共卫生服务体系日趋完善。截至2020年末，全省共有医院1996家，其中公立医院451家，民营医院1545家；基层医疗卫生机构32702家，其中社区卫生服务中心（站）2657家，乡镇卫生院999家，门诊部2552家，村卫生室15020家，诊所、卫生所、医务室11468家；专业公共卫生机构658家，其中疾病预防控制中心118家，专科疾病防治院（所、站）39家，妇幼保健院（所、站）116家，卫生监督所（中心）109家，计划生育技术服务机构185家。基本形成了以综合医疗机构支撑，以疾病防控、妇幼保健、卫生监督等专业公共卫生机构为龙头，以乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）、村卫生室为“网底”的公共卫生服务体系，基层公共卫生服务供给能力持续增强。

医疗救治资源总量显著增加。截至2020年末，全省共有各类医疗机构34998个，其中一级医疗机构721个，二级医疗机构487个（医院469个），三级医疗机构200个（医院192个）。从医院床位数量看，100张床位以下医院1160个，100—199张床位的医院342个，200—499张床位的医院267个，500—799张床位的医院98个，800张及以上床位的医院129个。全省每千人口床位数达到6.31张，超过国家2020年指标标准。在提供基本医疗服务、重大疫情等突发公共卫生事件应急救治过程中，基层公共医疗卫生体系发挥了重要作用。

城乡医疗服务能力持续增强。积极推进国家医学中心和区域医疗中心建设，组织开展儿童、口腔、创伤等七类国家区域医疗中心自评和建设。建成胸痛、卒中等省级救治中心75家、市级救治中心510家，61.19%的乡镇卫生院、社区卫生服务中心达到国家基本标准以上，建成农村区域医疗卫生中心80家，新增社区医院64家、社区医院示范县区9家。全省基本公共卫生服务项目人均补助提高至82.70元，在国家基本公共卫生服务项目绩效评价中位列全国第一。县级医院服务能力基本标准和推荐标准达标率均位列全国第一，三级公立医院绩效考核住院患者和门诊患者满意度分别位列全国第一和第二，基层群众看病就医获得感进一步增强。

新冠肺炎疫情防控取得显著成效。制定工业企业复工复产等20个疫情防控指南，派出9.8万人次现场指导复工复产复学、中考高考等防疫工作，出动29.2万人次开展20轮专项督查，组织实施隔离观察33.6万人、冷链食品等样本检测17.8万份、核酸检测2500多万份，为在全国率先复工复产、恢复正常生产生活秩序提供了江苏样板。先后派出2813人驰援湖北，在全国各省份中人数最多、参战最早、战线最长、坚守最久。坚持“四集中”、中西医结合，统筹调度专家等资源进驻定点医院，建立“专综结合”、分片包干等10项制度，用不到两个月时间实现本地新冠肺炎确诊病例全部治愈出院。在全国新冠肺炎确诊病例200人以上的省份中，江苏唯一保持了患者“零病亡”、医务人员“零感染”。

二、基层公共卫生体系建设存在的短板

在看到成绩的同时还要清醒地认识到，全省公共卫生体系建设仍存在一些短板，尤其是基层公共卫生服务体系建设还存在弱项，与国家“十四五”优质高效公共卫生服务体系建设标准及“强富美高”新江苏建设的要求相比还有一定差距。

疾控专业机构建设亟须加强。一是基础设施薄弱。现有各级疾控机构设施布局不尽合理，实验室与办公用房大多设置于同一幢大楼内，存在病毒微生物泄露风险和人员交叉感染等安全隐患；后勤保障设施配套不够，缺乏保障长期封闭状态下公共卫生人员高效工作、健康生活的基本条件。二是实验设备落后。各级疾控机构实验室设备配置标准普遍偏低，检验人员偏少，开展检验项目不足，实验检测能力比较薄弱，难以满足疫情防控常态化背景下日益繁重的实验检测工作需要。三是流调队伍不强。各级疾控机构流行病学调查队伍的快速反应能力和现场处置能力不强，难以担当突发公共卫生事件应急处置的重任。有些疾控机构实有专业技术人员数量偏少，少数疾控机构空编率达50%以上，群体预防、业务指导等日常工作难以做精做细，无法适应疾病防控现代化要求。

重大疫情应急救治能力有待增强。一是传染病医院建设仍需加强。传染病医院传染病区建筑老旧、局促拥挤，缺少与其功能相适应的规范诊疗区域及应急储备空间，加上临床基础设施薄弱，传染科人才流失大、引培难，持续发展动力不足，无法满足现代传染病规范诊疗和重大疫情救治需要。二是重大疫情应急救治综合能力有待提升。部分县级综合医院传染病科建设不够规范，难以满足县域传染病流行时的防控要求。少数县级医院感染科远离院本部，平时没有医护人员值班也无病人收治，相关科室形同虚设。三是院前急救体系发展滞后。院前急救体系建设近年来虽有所改善但仍未全面达到规范要求，急救中心空间狭小、设备陈旧、功能区设置不全、急救分站逐渐萎缩，急救人员严重缺编且连年流失，急救指挥调度信息系统老化，无法满足人民群众突发疾病转诊和重大疫情防控转运需要。

医疗卫生服务“网底”有待补牢。一是城市社区卫生服务站点数量有待增加。城市社区卫生服务站网点偏少，服务触角存在盲区，难以应对日益增长的疫情防控需要，日常公共卫生工作落实难度较大。二是乡镇卫生院公共卫生职能有待强化。作为基层医疗与预防相结合、兼顾卫生行政管理的综合性机构，乡镇卫生院公共卫生人员数量严重不足，难以适应重大疫情防控需求。对照国家标准，全省乡镇卫生院公共卫生人员数量存在较大缺口。少数县区乡镇卫生院未能全覆盖，应急防控措施落实不够顺畅。部分乡镇卫生院全科医疗救治建设滞后，公共卫生人员的精神卫生、职业健康、慢病防治专业素养不高，难以精准落实国家基本公共卫生服务项目。三是村卫生室服务能力有待提升。部分村卫生室设施老旧，难以满足群众防病治病需求。乡村医生队伍老化严重，面临后继乏人的窘境。

重点人群健康服务能力有待提升。一是妇女儿童健康服务能力薄弱。危重孕产妇、儿童和新生儿救治能力较弱，新生儿疾病筛查与产前筛查诊断水平有待提高。二是精神卫生服务能力不足。精神卫生专科医生严重缺编，部分县区精神病医院设施设备简陋、工作经费不足，有些医院运转困难；精神病患者医保自付比例较高，部分严重精神障碍患者得不到应有治疗，规范管理欠佳；社会人群心理健康筛查疏导工作有待加强。三是职业健康服务能力不强。职业健康监测队伍力量薄弱，职业病筛查率偏低，全省每年仅有20%左右的职工接受职业病筛查体检；建筑施工企业及5人以下小企业等职业病防治工作缺乏有效监管；专业化的职业病医疗康复队伍缺失。

公共卫生体系保障力度有待提高。一是财政投入政策有待优化。公共卫生财政投入不能适应公共卫生事业发展形势的要求，公共卫生设备的财政投入甚至有所下降，限制了检验项目的开展和检测能力的提高。二是医院承担公共卫生任务难以得到财政补偿。传染病科、儿科、精神科等医疗收支难以平衡的领域缺乏财政托底政策支撑。三是人才激励政策有待完善。由于薪酬待遇差、社会地位低，导致基层公共卫生人才队伍不稳定，高素质人才招引困难；由于身份不明确、收入不稳定、社会保障不健全，导致乡村医生队伍新生力量补充困难。四是医疗保障支撑力度不强。医疗保障支付政策向传染病、精神病等公共卫生领域的倾斜力度不够，根据突发公共卫生事件和重大疫情防控形势发展变化进行动态调整的工作机制尚需完善。五是信息技术支撑任重道远。信息化对基层公共卫生能力建设的支撑作用发挥不够明显，基本公共卫生服务综合管理系统虽已全面上线但还存在“信息孤岛”现象，疾控系统与医疗康复、妇幼保健等信息系统之间不能互联互通，导致信息无法共享。

三、加强基层公共卫生体系现代化建设的对策与建议

《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》指出，要全面加强公共卫生服务体系建设，完善公共卫生服务功能，建立公共卫生服务体系，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。构建基层公共卫生体系，应紧抓机遇、乘势而上，进一步补齐补强公共卫生治理短板，持续强化公共卫生体系建设，全面提升公共卫生各方面能力储备，切实筑牢疫情防控“铜墙铁壁”，守护好高水平全民健康。

构建现代化疾病防控体系。一是加强基础设施建设。加强各级疾控机构标准化建设，优化房屋设施布局，建设独立的病原微生物学检验大楼，实行有毒有害检测实验室与其他办公用房分开设置，严防交叉感染和病原微生物泄漏事故，使疾控中心真正成为疾病防控技术指导中心、突发公共卫生事件应急处置中心及传染病病原学和有毒有害物质检测中心。二是提升实验室检测能力。加强各级疾控机构实验室基础设施标准化建设，足额配齐实验设备并定期升级换代，补齐检测项目短板，重点提升快速检测能力。加强实验室检测新技术引进工作，加快推出新的检测方法，提高新发疾病快速发现能力。三是打造流行病学专业队伍。加强新引进公共卫生人员的专业化培训，强化流行病学调查能力培养，提高综合性实战化水平。加强重大公共卫生突发事件流行病学调查力量的整合与演练，增强现场快速处置能力。加强疾控与公安、大数据局等部门的协同配合，完善流行病学调查溯源合作机制，提高传染源快速追踪能力。

完善重大疫情应急救治体系。一是提高综合医院重大疫情救治能力。充分用好现有医疗资源，建设足量的可转换病区、重症监护室，使其具备在聚集性疫情暴发时迅速形成大规模危重症患者集中隔离收治能力。强化对各级综合医院医护人员传染病救治技能的全员培训和演练，完善医务人员对不明原因聚集发病的上报、处置、防护操作的规范流程，提高及时发现并应对重大疫情的能力。二是提高传染病医院专科技术水平。支持传染病医院持续推进“大专科、强支撑”建设，改善传染病隔离病区条件，规范建设传染病重症监护室、负压病房和负压手术室。推进公共卫生临床中心建设，选择远离市中心人口密集区，以传染病专科医院标准建设全封闭式隔离治疗院区，提高烈性传染病应急收治能力。三是提高传染病急救转运能力。加强急救中心标准化建设，通过易地迁建或原地扩建，增加传染病转运车辆专用车库、洗消场所和救护人员生活隔离区，完善急救站点网络，及时更新急救指挥调度信息系统。加强急救队伍专业化培训，提高传染病和突发公共卫生事件急救转运水平。加强各级急救网点负压救护车辆配备，确保每家急救中心拥有符合国家规定数量的负压救护车。

健全镇村医疗卫生服务体系。一是健全城市社区卫生服务网络。优化城市社区卫生服务中心布局，打破街道区划限制，根据服务人口数量和服务半径，织密城市居民区社区卫生服务站点，补齐城市公共卫生网络短板，合理设置社区卫生服务中心。理顺社区卫生服务站管理体制，实行社区卫生服务站与卫生服务中心一体化管理，强化社区日常公共卫生服务基本职能。二是提升镇（街道）卫生机构服务能力。明确镇（街道）卫生机构功能定位，强化基本医疗和公共卫生服务职能，加强全科医生培养，配强公共卫生人员，强化公共卫生综合业务培训和应急处置实战化演练，补齐公共卫生综合业务素质短板，提升基本公共卫生服务和重大疫情应急处置能力。三是加强村卫生室标准化建设。改善房屋设备条件，对不符合建设标准的村卫生室进行改扩建，力争用1—2年时间实现全面达标。提升防病治病能力，加强乡村医生队伍传染病防治知识培训，提高疫点、疫区现场处置能力。加强村医后备人才培养，以定向委培等方式不断充实村医队伍，做到用得上、留得住，缓解村医年龄老化问题。

完善重点人群健康服务体系。一是提高妇幼保健服务能力。加强危重孕产妇救治中心、危重儿童和新生儿救治中心规范化建设，提高综合救治水平。实施新生儿疾病串联质谱筛查工作，提高新生儿代谢性疾病的发现治疗率。加强儿童医院专科建设，改善重大疾病救治设施设备，提高呼吸、神经、血液、肿瘤等重大疾病救治能力，切实解决儿童就医难问题。二是提高精神卫生服务能力。壮大市级精神卫生防治队伍，加强县级精神卫生机构建设，注重镇（街道）、村（居）公共卫生人员的精神卫生专业知识培训，改善医疗用房条件，配齐基本医疗力量，重视社会人群心理健康问题，做实精神卫生等基本公共卫生服务项目，提高精神病人的登记率和规范管理率。三是提高职业健康服务能力。加强职业健康监督队伍建设，有效整合职业病监督执法与检测服务队伍力量，提高专业化管理与服务水平。普及职业病筛查工作，加大职业病监督检查力度，提高职业病筛查覆盖率，确保接触有毒有害物质的人员每年接受一次专业性健康体检。重视小企业人员职业病防治工作，摸清底数，健全档案，确保职业病防治工作全覆盖。

优化公共卫生支撑保障体系。一是加大财政投入力度。遵循公共卫生优先原则，完善财政投入政策，在政府预算全额足额保证疾病防控、妇幼保健等公共卫生机构建设支出和人员经费、公用经费、业务经费的基础上，建立健全设备更新投入刚性保障机制，保障检验检测设备的日常维护和定期更新。二是加强人才队伍建设。完善人才引进政策，针对疾控、妇幼等公共卫生机构紧缺岗位的用人需求，简化招聘程序，加大引进力度，尽快配齐专业技术人员。创新用人机制，采取设立疾控分中心等做法，推动县级公共卫生服务力量下沉，增加镇村公共卫生工作有生力量，为基层开展基本公共卫生服务提供人力支持和技术指导。三是完善医疗保障政策。完善重大疫情和突发公共卫生事件应急救治医保支付政策，建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度，实行传染病人住院费全免政策，针对性放宽医保支付目录、支付限额、用药量等限制性条款。提高精神病人诊治费用和儿童康复治疗费用医保基金报销比例，切实减轻弱势群体就医负担。四是强化信息化支撑。完善市域政府信息化管理系统，实现各部门之间突发公共事件数据信息的实时共享和授权共享，提高发现苗头性突发公共卫生事件的敏感度。完善全民健康信息管理系统，打通疾控机构与医疗机构、保健机构之间的信息壁垒，实现疾病防控数据与医院病历、居民健康档案、全员人口数据库的互联互通和关键数据信息的资源共享，进一步提高基层公共卫生服务效能。